政治精英与国家外交决策——以英美建立战后金融秩序为例

王海腾

(中共中央党校 国际战略研究所， 北京 100091)



政治精英与国家外交决策
——以英美建立战后金融秩序为例

王海腾

(中共中央党校 国际战略研究所， 北京 100091)

摘要：政治精英参与外交决策的重要性在于，提高决策的民主程度，实现外交决策的制度化，增强外交决策机制的科学性，使外交决策能够反映国内社会的现实，更能够反映国际局势和国际关系变化的需要。政治精英的观念分配是重要的，外部信息对政治精英的影响能够直接作用于国家的对外政策。英美两国建立战后金融秩序的成功，归因于英美两国经济精英之间形成的观念共同体。公共外交应该致力于推动这种政治精英之间的观念共同体的形成。

关键词：政治精英；外交决策；观念共同体；公共外交

国家政治精英对公共舆论的引导，会间接地影响国家的政策制定，这是精英对政府决策的间接影响。除了间接影响之外，精英还会直接参与政府的决策机制和决策过程，形成精英对国家政策制定的直接影响。国家的外交决策机制也不例外。政治精英可以直接参与政府的外交决策过程，对国家的对外政策和国际战略的形成施加一定的影响。

一、政治精英与外交决策机制

克里斯托弗?希尔①指出：“每个时代都会出现活跃的集团，其中一些集团逐渐进入决策过程。它们相互影响而达成妥协，在与基层保持一定距离的情况下，还可以让决策者接触舆论，但实际上内外的边界只是略微向外移动了一点而已。这个过程虽然有些不太光彩，但却是不可避免的。”[1]312政府的外交决策随着政府成员的改变和国际关系的转变而不断变化，政府决策只有根据各方利益和国家整体诉求才能得到符合现实需要的外交政策，政治精英可以帮助政府决策者实现这一诉求。政治精英为外交决策提供重要意见和信息主要通过几个主要途径来实现：一是利益集团的成员反映其所代表的领域的重要关切，二是智库成员通过社会调查、数据统计等方式为政府决策提供可能的科学依据或民意调查，三是专家学者通过学术研究为政策提供可能的历史参考或理论依据，四是传媒精英对新闻事件的报道和对公共舆论的引导为政府决策施加一定影响。对此，希尔举例说②：“海湾战争末期媒体关于伊拉克北部库尔德难民的困境的报道，促使英国政府和其他国家政府先后承诺提供‘安全避难所’，使之免于伊拉克的攻击。”决策者“拥有一些总结新闻言论的顾问，所以能很快发现任何弱点和任何舆论倾向。一些重要的舆论制造者……都是被观察的对象。”[1]314-315希尔所说的政治精英对外交决策的影响牵扯到政治精英的态度与观点。政治精英与决策者处于互动与相互建构之中，政治精英的论点和观念会直接影响国家外交决策的取向，甚至决定外交政策的本质属性，政府决策者也会反过来影响政治精英的观念建构，这正是政治精英与政府的互动和建构过程。

关于这个问题，卡尔?多伊奇的论述是很有价值的，他在谈到对外政策是如何制定时指出，国家幅员愈大，国力愈强，其领导人、精英和人民在国际事务中大显身手的愿望就愈强烈，并且感到自己注定有责任去理顺国际事务，或至少把世界事务调整到某种使他们满意的形态。多伊奇提出研究国家外交决策机制的出发点，即假设整个国家都关注并参与决策问题，从而形成一个国际决策系统，其中信息的流通和决定的传输是一个五级瀑布式模式，每一级都由一个独特的大众或精英的舆论库组成，而每个舆论库与社会机构和社会集团的特定复合体相联系。日益专门化的精英的观点、利益和行为模式，在精英之间迅速实现沟通，除了内部的信息流通及其记忆的分享，这些精英阶层也接受社会其他方面和外部世界的信息，并产生针对其他社会集团和外部世界的信息和行动。他还指出，政治精英内部也有许多一致和交往，他们与官僚和军方精英一起，组成了政府及其周围的最直接的社会环境。一个政府、一个全国的精英集团或国家的大众传播媒介在国际舞台上和国内政治中的信誉，极大地取决于其所发出的信息在多大程度上符合对公众、集团和有关的其他国家政府的直接现实影响。一个制度中多元的成分、交往和参与活动愈多，其统治集团和利益集团就愈难保持一成不变，各层次之间的平衡和内外的政治交往和决策也就愈易发生变化。卡尔?多伊奇[2]还提出精英“价值的凝集”的概念，认为在任何一个基本价值方面地位较高的人，很可能在其他价值方面也有很高的地位，在许多传统色彩浓厚的国家中这种价值的凝集更为强烈；但是在大多数现代国家中，专业化的精英正在取代老的、单一的、抱有各种目的的精英，复杂的交流与网络使新一代精英联系在一起，他们对受过高等教育、政治上更加活跃的人有更广泛的责任。③

卡尔?多伊奇的论述传达了四个方面的重要信息：第一，主要国家也即实力强大的国家对国际政治的影响力更大，一方面来源于国家强大的综合国力作为后盾，另一方面来源于国内政治精英的使命感、责任感和主动性的发挥；第二，政治精英的观念建构受来自国内信息和社会现实的影响，更受来自外部世界、其他国家和世界局势的变化的影响，并会与这些变化发生互动进而产生与之呼应的行动；第三，也是我们这里重点论述和想说明的，就是政治精英的影响有时是通过参与外交决策机制产生的，而且正是由于精英的参与使得政府的政策会因时因势、结合国内外情势而不断进行调整，以更加符合国家利益和国际局势的现实需要；第四，精英的品质在这里仍起关键作用，但是精英群体的变化在现代社会是显著的，尤其是高科技信息技术的发展和非政府组织的兴起，使得精英集团的组成和活动方式都发生了与以往截然不同的变化。

我们结合上文论述可以知道，政治精英参与外交决策的重要性在于提高决策的民主程度，实现外交决策的制度化，增强外交决策机制的科学性，使外交决策能够反映国内社会的现实，更能够反映国际局势和国际关系变化的需要。因此，这里我们可以引申多伊奇的论述，将上文的观点二和观点三融合在一起，一方面政府需要参考和采纳社会精英对外交决策的观点和意见，因为他们更能够代表对国际时局的独到认识和精确把握，更能够理性地思考国家利益的所在和国家发展的未来走向。彼得?古勒维奇在《困难时期的政治》中的第一句话就是：“政策需要政治。”意思就是：“形成推动某种政策的社会联盟的政治运作，也就是说有了追求某种政策的利益并不一定就能形成推动这种政策的社会联盟，社会联盟的形成以及对这种政策的成功推动往往要依赖与国家、社会中的政治行为者的协商与妥协，也就是说要依赖于他们的政治运作。”④这是社会联盟范式的思考方式，其核心就是“政策靠社会联盟推动”。外交决策机制对精英群体和精英政治的需要也表现在此，国家利益的实现和外交决策的民主科学化要求需要社会精英的参与。另一方面，政治精英能够参与外交决策机制是取决于政治精英的自身属性的，除了更多地接触公众，更加了解民意和社会现实以外，政治精英更多地参与跨国交往，更多地从事国际政治研究，更多地了解国际关系发展的历史与现状，也更为熟悉他国现行的外交政策和一以贯之的外交理念，因而也更有能力针对国际时局和他国外交对外交决策提出较有见地的观点和行之有效的建议。因而，政治精英的观念分配是重要的，外部信息对政治精英的影响是重要的，它能够直接影响国家的对外政策内容。

二、英美经济精英与战后国际货币体系的建立

二战后的英美经济精英对于战后国际货币体系的建立发挥了主导作用。国际货币体系主要是基于西方国家的一种经济与金融秩序的多边合作的制度性安排。在这里，主要西方国家英国和美国是这种制度安排的主角，而两国的经济、社会精英是制度建立过程的核心要素。就像所有对外决策机制的形成一样，多边合作的制度安排是一种多方互动和观念建构的过程，政治精英的观念，有时散布于政治精英中的主流思想，决定外交政策和国际制度的走向。因而，在政治精英—政府外交决策的框架下能够更好地理解精英对国际政治的影响，我们的模型中至少有四个主体：A国精英、A国政府、B国精英、B国政府。这四个主体在现有的国际政治制度下活动，可以得到如下活动过程：

A。国精英——A国政府

‖‖

B国精英——B国政府

在这里，A、B两国社会精英是各自持有已有观念的互动主体，双方之间的进一步互动造成彼此观念的调整和重新分配，两国精英对各自所在国政府的相关领域的外交决策过程施加影响，对两国之间的互动和对外政策的形成发挥作用，在这种双层双线的影响体系中，相关的外交结果在四个主体彼此的建构、妥协和观念重塑中完成，国际制度和体系安排逐步确立下来。在这个过程中，观念的形成、调整和相互影响是一个贯穿始终的联结因素，首轮的谈判是政府之间的观念互相交换与精英对议题的初期交流和认知；在谈判进行的前半时期和制度安排的初期，精英的观念进行互动同时也经历调整与变动，谈判的后半时期和制度安排的末期，精英之间逐渐达成共识，与此同时，发生于精英与政府之间的互动对政府施加影响，最后政府之间形成共识，共有观念建构成功，国际制度确立。第一阶段是政府的代表精英之间的接触与互动，第二阶段伴随着第一阶段的互动同时加入了精英与政府的互动，第三阶段是政府之间的共有观念形成，背后推助的是精英之间的观念重塑。在复杂的国际互动和国际制度安排中，三个阶段是循环往复的过程，精英之间的互动、政府之间的互动、精英与政府之间的互动处于交互进行的状态。

在英美两国战后货币秩序安排中，这一互动过程有所体现。早在二战结束之前，英美两国的经济精英已经开始了战后经济秩序安排的讨论；战后初期的谈判开始时陷入僵局，因为英美政府在国家自主和贸易开放程度上观点不一，各持己见：美国倾向于低关税壁垒并重新确立多边贸易体系，英国关注的是经济的脆弱和贸易的不平衡，不想推动国家对经济的管制，因而抵制美国的动议。英美两国之间的最初接触和精英的观念之间存在分歧。

在谈判的前半时期即建构体系的第一阶段，情况开始发生转机。谈判开始后，英美两国经济精英之间思想和观念在沟通交流中走向趋同，表现在新思维的形成，建立在这样的共识基础之上即战后秩序的目标应该指向资本和贸易的流动性与促进稳定和充分就业之间相协调，同时提高对国家货币与贸易政策的国际监督和管理水平。英国的谈判代表凯恩斯在多次谈判中，从初期的坚持国家对兑换等经济行为严加控制，到后来重新考虑帝国特权制的优点，诉诸于一个处理支付平衡问题的国际机制，既能保持贸易体系开放又能防止萧条，当然，与之伴随的是美国经济精英也在进行相应调整，寻找两国精英之间的共有观念。正是这些金融专家的共同努力，以及英美之间固有的共同的利益领域，使得战后金融秩序协定的形成成为可能。

建构体系的第二过程正是精英与政府之间的交互作用阶段。早在战争期间，英美政府内外已经集结了一批政策专家和经济学家；谈判过程中，政策专家和经济学家在交往过程中逐步重构关于货币秩序和战后世界经济组织的一套观念，正是这些新思维改变了政府原有的对战后经济秩序的思考方式和架构方式，为英美政府领袖所采纳。精英的努力为各自政府内部之间进而是彼此之间建立共有观念，达成政治联盟创造条件，跨大西洋的合作有了实现的可能。精英对政府的说服过程，是一个划定其他人所看不到的共同利益，重新界定身份认同的过程，所有的行为共同指向同一个目标，那就是引导各自的政府达成协定。实际上，英美政治精英在克服两国政府内部之间的政治分歧和谈判僵局十分重要，正是他们对决策机制的参与，在制度形成的关键时刻，帮助政府决策者界定自我身份和共同利益这些关键问题，为正确和符合现实的政策的形成奠定基础。精英的存在和研究成果，最终服务于政府决策，这是建构的中心环节。

在政府之间达成协定的过程和结果中，精英的观念影响渗透其中。布雷顿森林方案被提到谈判的议事日程中后，政府决策者意见形成统一态势，凯恩斯主义规划者看到了方案中的将凯恩斯管理推广到世界经济的意图，自由贸易者看到了对扩大自由贸易的承诺，精英的学术观点转化为政府的经济政策实践方案。在英美两国内部以及相互之间竞争重重的情况下，布雷顿森林协议的达成意义非凡，在全球权力格局深刻改变和民族经济较为脆弱的背景下，这无疑是世界经济秩序进一步走向开放的重要一步，这一成就离不开两国经济、政策精英的参与。精英们的政策观点既有政治立场的坚定，更有专业知识上的综合性，为政府立场包括一些极端的观点提供了交流的平台，为政府之间政策的妥协创造了环境。正如约翰?伊肯伯里[3]所揭示的，“政策观念之所以起作用是因为他们为精英们提供了以更加有效的方式追求其利益的机会。这或许是观念产生作用的最深远的方式。”⑤

三、重视针对精英的公共外交的开展

英美两国政府之间协定的最后形成，归因于英美两国经济专家和学者之间形成的共有观念圈，或称观念共同体。公共外交的出现和蓬勃兴起正是致力于创造这种社会精英之间的观念共同体的形成，也即公众认同和理解的达成。20世纪传统外交之外的努力，如今本身成为一种外交需要和外交努力的方向。这也正是为什么称公共外交为传统的政府外交的重要补充的原因。公共外交所针对的对象在公众，正是看到了公众在新世纪对外交往中的主体地位，国家间关系发展的社会基础正在变得越来越重要。社会基础的关键在社会精英，社会精英是社会公众的意见领袖，能够引导公共舆论；是政府对外政策的社会基础，能够影响甚至直接参与外交决策过程；无论是从公共外交的内容、形式和属性出发，还是从社会精英的品质、地位和主体地位来看，公共外交的重点是社会精英。

国家的外交决策是国际政治与国内政治的交互界面。这种交互界面对外决定国际关系和国际格局，对内是由国内政治形态和外交决策机制决定的。社会精英影响对外决策过程，这种影响力正是公共外交行为重视精英的主要原因之一，它与社会精英引导公共舆论共同构成公共外交外部的作用机制。分析到此，可以看出，其对当前中国开展公共外交亦有不少启示。公共外交的目标就在于通过向他国公众宣示本国政策和传播本国优秀民族文化，影响他国公众对本国的观念认知，他国公众的观念认知将会有助于形成期望的公共舆论和影响所在国政府政策，进而形成良好的国际舆论和国家发展的良好的外部环境。概而言之，公共外交的作用可分为四步走：一是公共外交开展国向他国公众介绍本国的国家政策，传播本民族的优秀文化；二是通过上述行为使他国公众理解认同本国政策，了解熟悉本国文化，形成良好的公共舆论；三是与他国公众形成良好的互动，两国关系发展和交往的社会基础增强，并影响所在国政府的相关外交决策；四是将公共外交的效果推而广之，范围扩展至国际社会，达到良好的国际发展环境的最终目标。为了更有效、更快速地达成这一目标，将公共外交的重点放在社会公众中的精英身上，社会精英是公共舆论形成和政府外交决策中的重要因素。正如约翰?A. 霍尔所说⑥：“一个具有凝聚力的集团实际上能够使其他集团屈从于自己的意愿。但是，权力在性质上并不总是分配性和零和性的。它可以建立在合作的基础上。一个特定集团的技巧使得它能够领导社会，能够以某种方式提供服务以让社会借给它权力。……他们富有特点的生活方式终将会使有限的命令工具掌握于自己的手中。”[4]在国内政治效应中，精英可以构建社会认同，虽然这种社会认同是复杂的并且是多个领域共同叠加的结果，但是共同的规范常常是从属于其他社会权力资源，或是由其所创造的。更值得关注的是，社会精英的凝聚力和影响力已经可以跨越国界，形成作用于国际政治层面的效应，既然公共外交致力于国际舆论的追求和重塑，那么就不得不重视社会精英的潜在权力与观念建构。

注释：

①希尔认为，加入压力集团可以成为一种职业选择，压力集团的专职工作人员可以和集团的游说目标建立良好的关系。不过，在对外政策问题上，公众没有多少选择余地，只能依靠压力集团的行动来促使政府关注整个社会的态度。参见[英]克里斯托弗·希尔的《变化中的对外政策政治》(唐小松等译)一书，上海人民出版社2007年版，第312页。

②类似的例子还有，北约的扩大对于普通公民是一个神秘的话题，经过大西洋两岸新闻界的深入辩论，北约扩大政策被贯彻实施；新闻界的辩论和国会的辩论构成互动，使北约东扩政策不得不受到审查。参见[英]克里斯托弗·希尔的《变化中的对外政策政治》(唐小松等译)一书，上海人民出版社2007年版，第314-315页。

③卡尔·多伊奇在论述这一问题时还指出，对外决策中经济利益的重要性仅次于国家安全利益，经济的、社会的和心理的结构与进程在很大程度上依赖于国家利益，美国公众在20世纪70年代初和1982年对政府的防务立场和对苏政策的不同变化，就深刻地反映了公众舆论和社会心理因素对国家外交的影响。转引自赵银亮的《俄罗斯外交决策中的精英——大众因素》，载于冯绍雷等主编的《转型中的俄罗斯对外战略》，上海人民出版社2005年版，第143-144页。

④转引自朱天飚的《比较政治经济学》一书，北京大学出版社2006年版，第126-127页。

⑤伊肯伯里还指出，在英美安排中，金融精英们的观念确实起到了扭转作用，改变了有关战后秩序的讨论，精英观点的影响巨大除了已有的分析，还有其他重要原因，包括英国经济精英从1925年回归金本位后的灾难性后果中汲取教训，战争的结果为20世纪30年代无法做到的国际规则与制度安排方式提供了环境，还将经济精英吸引到英美政府进而受到了新思维的训练。精英的观念为建立新的利益集团提供了机会，至少赋予这些联盟以知识的力量和灵感。参见G. 约翰·伊肯伯里的《创造昨天的世界新秩序：凯恩斯的“新思维”与英美战后安排》，载于[美]朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·O. 基欧汉主编的《观念与外交政策——信念、制度与政治变迁》(刘东国等译)一书，北京大学出版社2005年版，第59-86页。

⑥霍尔分析这个问题时，利用的中介变量同样是社会认同的建构，他指出知识分子是权力集团的一分子，能够通过构建忠诚和认同感来影响社会。当上层阶级的团结已常常跨越国家体系而广泛传播的时候，外交政策分析应当切实认真对待身份认同形成的过程。参见[美]约翰·A. 霍尔的《观念与社会科学》，载于[美]朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·O. 基欧汉主编的《观念与外交政策——信念、制度与政治变迁》(刘东国等译)一书，北京大学出版社2005年版，第51-55页。

[参考文献]

[1]克里斯托弗·希尔.变化中的对外政策政治[M]．唐小松,译．上海：上海人民出版社，2007．

[2]赵银亮．俄罗斯外交决策中的精英：大众因素[M]∥冯绍雷.转型中的俄罗斯对外战略.上海：上海人民出版社，2005:143-144．

[3]伊肯伯里．创造昨天的世界新秩序：凯恩斯的“新思维”与英美战后安排[M]∥戈尔茨坦，基欧汉.观念与外交政策．刘东国,译.北京：北京大学出版社，2005:59-86．

[4]霍尔．观念与社会科学[M]∥戈尔茨坦，基欧汉.观念与外交政策：信念、制度与政治变迁．刘东国,译.北京：北京大学出版社，2005：51-55．

(责任编辑文格)

Political Elite and Foreign Policy Decision:The Creation of Anglo-American Postwar Financial Order

WANG Hai-teng

(InternationalInstituteforStrategicStudies，PartySchoolof

TheCPCCentralCommittee,Beijing100091,China)

Abstract：The participation of political elite in the foreign policy decision-making can make it more democratic, achieve the institutionalization of foreign policy-making, enhance the scientific of diplomacy decision-making mechanism, and make the foreign policy decisions a reflection of the reality of civil society, and the needs of the international situation and international relations changing. The ideas of the political elites is important, and the impact of external information on the political elite act directly on the country's foreign policy. The successful creation of British and American post-war financial order is due to the community of ideas between the economic elite from the two countries. Public diplomacy should aim to promote the formation of such community ideas among the political elite.

Key words：political elite; foreign policy decision; ideas community; public diplomacy

作者简介：王海腾(1985-)，女，山东省临沂市人，中共中央党校国际战略研究所博士生，主要从事国际关系理论和公共外交研究。

收稿日期：2015-08-10

中图分类号：D80

文献标识码：A

DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0012