浅谈城市规划修改工作中应重视的几点问题

丁浩

（甘肃省城乡规划设计研究院，甘肃兰州730000）

浅谈城市规划修改工作中应重视的几点问题

丁浩

（甘肃省城乡规划设计研究院，甘肃兰州730000）

城市规划作为城市管理的重要抓手，对城市发展起着重要的控制、引导作用。城市总体规划和控制性详细规划作为法定规划，具有法定性、权威性和严肃性。城市发展的复杂性和不可预测性，决定了城市规划编制和管理的动态性，当城市发展和城市规划产生矛盾时，根据矛盾的具体情况，可考虑以对规划进行修改。规划修改必须需符合相关要求并严格遵守法定程序。同时在规划修改工作中，应做好矛盾的甄别与处理工作，应重视规划修改的必要性、可行性研究和规划修改的影响因素分析，应明确并控制规划修改的外延，应科学统筹规划修改后城市功能绩效的发挥，只要这样才能保证规划修改的科学性，促进城市的良性和可持续发展。

城市规划；城市总体规划；控制性详细规划；城市建设；功能绩效

1 概述

城市作为我们赖以生存的重要空间载体，是一个复杂的巨系统，其发展受诸多因素的共同影响。特别是当今的城市，发展日新月异，具有很大的不可预测性。城市规划工作对城市的发展起着重要的引导和控制作用，城市规划工作者们孜孜不倦的工作，试图通过对城市更加深入的了解、分析，揭示城市发展的客观规律和轨迹，并为城市勾勒出一幅美好的发展蓝图，将其引入可持续发展的良性轨道。

城市发展的复杂性决定了城市规划编制和管理工作必须要具有动态化的特征才能与之相适应，对已批城市规划的修改正是这种动态化特征的具体体现，也是城市规划编制工作的重要内涵之一。以下是我通过多年的工作实践，对城市规划修改工作中需要重视的几点问题所做的总结，希望能够借此引发更多思考和交流，进而通过更科学的规划编制手段为城市发展提供更有力的支撑。

2 正确认识已批规划与实际建设中产生的矛盾

城市规划学科经过多年的实践、探索，其理念和方法早已从目标导向型逐渐过渡为目标导向和过程控制相结合型。基于这种理念和方法，城市规划成果中的空间模型虽然仍是规划中的重要方面之一，但空间背后的立场和理念才是规划的核心和实质，因而实现城市发展目标的路径应该是多样的，基于多路径的城市空间模型结构也势必具有多样性的特征。因此，无论作为城市规划编制者还是城市规划的具体实施者，都应对城市规划成果有清醒和理性的认识：作为法定规划的城市总体规划和控制性详细规划，其成果当然具有法定性、权威性和严肃性，决不能随意修改，但当城市发展的具体问题与城市规划产生问题和矛盾时，实事求是、因地制宜，以城市发展核心目标为导向，以推进城市健康良性发展为目标，积极寻求调整路径，保证城市规划的顺利实施，也是城市规划工作科学性的重要体现。

3 做好矛盾的甄别与处理工作

城市规划在实施中遇到各种矛盾是不可避免的，但并不是所有的矛盾都应该和能够通过修改规划予以解决，在这里我们一定要做好矛盾的甄别工作，进而做好矛盾的处理工作。

矛盾的甄别包含两个层面的内容：一个是矛盾的属性问题，另一个是矛盾的范畴问题。矛盾的属性取决于矛盾产生的基础，决定着矛盾的指向。在对矛盾进行甄别是，作为规划的编制和管理者，首先应该对矛盾产生根源进行深入分析，进而判断这种矛盾是关乎社会公共利益还是和只某些利益群体有关，矛盾的解决是否有利于社会公众，是否有利于城市的健康发展，如果仅仅是某些利益群体的诉求，且对城市整体发展有一定负面影响，那么就不应当通过规划手段寻求解决。矛盾的范畴取决于矛盾的具体形式，决定着矛盾的解决路径。《中华人民共和国城乡规划法》对城市总体规划和控制性详细规划的修改是否涉及规划的强制性内容提出了不同的修改要求和路径，城市规划工作者应当能够明确界定修改是否涉及规划的强制性内容，并根据具体情况严格按照法律规定的要求和程序进行。

4 重视规划修改的必要性分析

当成是发展与城市规划产生矛盾时，修改规划虽然是解决矛盾的重要手段之一，但由于规划的修改存在绩效成本问题，是否有必要修改规划需要进行分析论证。总体而言当城市发展与城市规划产生矛盾时，解决矛盾的方法大致可总结为三种方式。一是以城市规划为核心，围绕规划协调解决矛盾；这种方法的主要弊端在于当矛盾相对较难调和时，会在某种程度上影响城市发展进程。二是暂时搁置矛盾，等规划实施的时机成熟时继续实施，这种方法的缺陷在于易造成城市空间发展与城市经济社会发展计划的不匹配。三是以城市发展核心目标为导向，以推进城市健康良性发展为目标，积极调整城市空间模型结构。基于解决矛盾路径的多样性，因此规划修改前应当对规划修改进行必要性分析论证。

5 明确并控制规划修改的外延

城市规划的修改往往是因为规划确定的各类用地布局无法满足某些具体项目的建设需求，在以具体问题为导向对规划进行修改时，应特别重视对修改外延的控制，鉴于以下几个方面的因素，一般而言修改外延不宜过大。首先，修改的外延过大，势必对原规划的功能布局进行较大调整，调整幅度过大可能导致修改后的规划在指导思想、规划理念等原则等问题上与原规划产生偏差；其次，修改外延过大会导致调整用地的数量增多，难以保证各项用地所承载的功能都能够满足城市发展需求。再次，修改外延过大涉及利害关系人数量增多，难以保证各利害关系人的权益都不受到损失。

6 重视修改后用地的功能绩效分析

对于城市规划的修改不应影响城市各类用地功能绩效的发挥，各类用地所承载的功能是否能够和城市发展相匹配是评价修改方案是否可行的重要因素。修改方案应保证调整后各类用地的功能绩效不小于调整前方案或至少应满足规划期内城市发展对特定功能的相应诉求。各类用地功能绩效的发挥受用地区位、用地面积、建设指标、用地形态、基础设施配套情况、工程地质条件等各类因素的共同影响，其中用地区位、用地面积、建设指标等因素影响较大。在进行规划修改时应对以上影响因素进行全面深入的分析，确保修改方案科学合理。

7 重视修改后用地建设时序问题

对于城市规划中用地布局的修改应重视修改后各类用地的建设时序问题，特别是涉及公共服务设施用地或市政设施用地和其他商业性开发用地进行区位置换时，应根据具体情况对商业性用地的建设时序提出要求，避免城市规划的修改成为某些利益团体的获利途径，城市规划的公益性受到挑战和损失。可根据具体情况在修改方案中提出：公共服务设施用地或市政设施用地为进行开发建设前，进行置换的商业性用地按发展备用地进行管理，不得进行项目建设。

8 结语

当城市规划和城市发展过程产生矛盾或不能适应某些具体项目的要求时，在依法、合规的前提下对规划进行适当修改是必要的。城市规划的修改是一项牵一发而动全身的工作，因此更需具备科学性和严谨性。作为城市规划编制人员，在规划修改前，首先应对具体矛盾进行甄别，在确需修改时方进入规划修改程序；在修改过程中，应了解原规划的指导思想和编制原则并明确规划修改的外延，避免修改方案在原则问题上与原规划产生较大偏差，避免修改方案对城市空间布局产生重大影响；在修改方案成型后，应对修改后的各类用地进行功能绩行分析，保证修改后的功能绩效不小于修改前或至少应满足规划期内城市的发展诉求，同时根据具体情况，可对修改后用地的建设时序进行规定，以保证规划的公益性特征。

[1] 吴志强，李德华．城市规划原理[M]．北京：中国建筑工业出版社，2010-09.

[2] 李岚．城市规划与管理[M]．大连：东北财经大学出版社有限公司，2014-03.

[3] 程道平．现代城市规划[M]．北京：科学出版社，2010-02.

[4] 周国艳，于立．西方现代城市规划理论概论[M]．南京：东南大学出版社，2010-02.

[5] 李侃桢．城市规划编制与实施管理整合研究[J]．北京：中国建筑工业出版社，2008-09.

[6] 李晓江．城市规划编制中的空间分析与辅助决策方法[M]．北京：中国建筑工业出版社，2016-02.

[7] 孙施文．城市规划法规读本[J]．上海：同济大学出版社，1999-02.

[8] 潘守文．城市土地开发与管理[J]．北京：中国建筑工业出版社，2006-07.

TU984