论企业环境污染第三方治理合同的法律规制

2016-03-13孔东菊

武汉科技大学学报（社会科学版） 2016年3期

关键词：法律规制

孔东菊

(安徽工业大学公共管理与法学院，安徽马鞍山 243000)

论企业环境污染第三方治理合同的法律规制

孔东菊

(安徽工业大学公共管理与法学院，安徽马鞍山 243000)

摘要：企业环境污染第三方治理合同属于民事合同的范畴，应类型化为承揽合同，但受环境保护这一公益目的的限制以及合同当事人所承受的公法义务的影响，又具有自己的特质。法律规制上，可以考虑在《中华人民共和国合同法》关于有名合同分类的基础上，对此类合同作出专门的类型划分，从合同形式、当事人的缔约行为、合同内容、合同履行、合同变更与解除、违约责任等方面作出有针对性的规定。

关键词：企业环境污染；第三方治理；承揽合同；法律规制

企业环境污染第三方治理中，排污企业与治理第三方之间签订的污染治理合同既是明确双方权利义务关系的依据，也是该污染治理模式的运行基础。从形式上看，此类合同在平等的双方主体之间订立，属于民事合同的范畴，但又具有不同于普通民事合同的特质。目前，学界关于此类合同有针对性的研究成果尚少，相关性研究虽然有一些，但观点各异。法律适用方面，现行《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)对此没有规定，《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)的规定存在明显的不适应性，使得规范选择陷入困境。为此，有必要对该类合同的特质及其法律适用问题进行探讨，以期为企业环境污染第三方治理模式的推行释疑解惑。

一、企业环境污染第三方治理合同的类型考量

(一)排污企业与治理第三方之间合同关系的主要体现

环境污染第三方治理模式的探究在我国虽然经历了较长时间，但大力推行却是始于党的十八届三中全会。2015年1月14日，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，为践行企业环境污染第三方治理提供了政策依据。实践中，排污企业与第三方签订污染治理合同时，具体内容上会因企业建设的时间、地点、规模等方面的不一致而有所不同，大致可分为以下两类：

第一类是由排污企业提供污染治理设施，第三方提供污染治理服务并从排污企业获取报酬，主要针对的是企业已建成项目。应传统环境治理模式的需要，我国环境立法明确规定了“三同时”制度，即建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。因此，我国已建成项目中大部分都建有配套的污染治理设施。为避免造成已有治污设施的闲置浪费，这些企业可通过合同形式，委托第三方利用排污企业已有的治污设施，通过第三方的人员和技术，为排污企业提供专业的污染治理服务，排污企业支付相应的服务费用。

第二类是由治理第三方提供包括治污工程设计、安装、运营等全过程的污染治理服务，由排污企业支付报酬，主要针对的是新建改建项目及工业园区内没有配套治污设施的项目。至于治污设施的产权归属，可以由双方约定归排污企业或者治理第三方所有，也可约定由双方共有。在工业集聚区内，可由各排污企业与治理第三方通过合同约定，由第三方对园区内企业污染进行专业化集中治理，治污工程的设计、安装、运营等全过程均由第三方完成，各排污企业分别向第三方支付相应的服务费用，排污设施的产权在没有特别约定的情况下归第三方所有。

(二)企业环境污染第三方治理合同应类型化为承揽合同

近年来，学界关于与环境有关的合同或与环境服务有关的合同研究较多，鲜见关于企业环境污染第三方治理合同的专门性研究成果。由于我国立法没有对与环境相关的合同规定统一的名称，研究者的表述较为混乱，因此，需要通过内容梳理来总结学界关于企业环境污染第三方治理合同类型划分的主要观点。张宇庆认为，“环境服务合同可划分为环境服务政府合同与环境服务民事合同两大类型”[1]；鄢斌等则认为，环境服务合同是“借助民事合同的形式进行环境治理以实现环境效益、市场效益双赢的一种新型的环境管理方式，本质上是私法性质的民事合同”[2]；张炳淳认为环境民事合同具体包括环境资源开发利用合同和污染防治类合同[3]。分析相关研究者的观点可以发现，尽管对环境服务合同、环境民事合同的外延理解上有偏差，但各观点中蕴含着一个共识，即企业环境污染第三方治理合同本质上属于民事合同。

关于企业环境污染第三方治理合同是属于无名合同还是有名合同，研究者有不同看法。张宇庆提出，由环境服务商以治污、生态修复、工艺改造等技术服务于有需要的企业并收取相应报酬的合同应属于技术服务合同，而环境服务商作为承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同应属于承揽合同[1]，但依另一部分研究者的理解，这种合同既不是承揽合同，也不是技术服务合同，应属于民事合同中的无名合同[2，4]。

笔者以为，无论治理第三方是否拥有治污设备的产权，企业环境污染第三方治理合同的主给付义务都应是第三方提供的专业化污染治理服务，具有服务合同的典型性法律特征，应定性为承揽合同。所谓承揽合同，是利用他人劳务的服务合同的一种，其特色在于以工作的完成为标的。《合同法》第251条规定：“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等工作。”据此，承揽的范围不应局限于有形的工作，还应包括无形的工作，工作成果的交付既是认定是否构成承揽合同的主要要件，也是区别于其他合同的主要标志[5]。企业环境污染第三方治理合同中，排污企业的合同目的不是治污工程本身，也不是第三方治理污染物的工作过程，而是取得治理第三方完成的污染治理成果，第三方需按照排污企业的要求完成一定的污染治理工作，提供专业的污染治理服务，只有达到了约定的治理效果才能要求排污企业支付相应的报酬。因此，从双方权利义务关系来看，具有承揽合同的典型性特征，应定性为承揽合同。至于前述研究者提出的由环境服务商以治污、生态修复、工艺改造等技术服务于有需要的企业并收取相应的报酬的合同应属于技术服务合同问题，如果合同标的仅是解决治污、生态修复、工艺改造等技术问题而非获取污染治理成果，与技术服务合同的典型性特征相吻合，认定为技术服务合同并无不妥。

二、企业环境污染第三方治理合同区别于普通承揽合同的特质

尽管企业环境污染第三方治理合同应定性为承揽合同，但受到环境保护这一公益目的的限制以及合同当事人所承受的公法义务的影响，其与民法上普通承揽合同相比，具有自己的特质。

(一)合同具有公益与私益的双重目的

一般而言，民事合同的缔结和履行主要是为了实现当事人一定的私益目的，只要不损害社会公共利益即可。就企业环境污染第三方治理合同而言，其合同目的具有双重性。一方面，治理第三方向排污企业提供专业的污染治理服务，排污企业以第三方的治理效果为基础支付服务费用，体现了服务与报酬的交换，实现了合同当事人追求利润和营利的私益目的；另一方面，环境属于公共物品，污染治理的效果不仅关乎服务费用的高低，更关乎环境公共利益，因而合同不能以追求利润和营利的私益目的为唯一目标，必须体现治理污染和保护环境的公益目的。在两者的关系上，公益目的应放在首位，只有在保证公益目的实现的前提下才能考量合同私益目的的实现。

(二)当事人订立合同的自由受到限制

一般民事合同中，当事人享有就某一特定事项是否订立合同的决定权，订立与不订立合同，以及和谁订立合同都是合同自由的体现，但就排污企业而言，这种自由却受到限制。首先，企业生产经营活动的直接目的是为了盈利，污染防治是现行环境法规定的排污企业的环境公法义务，排污企业治理污染并非完全出于自愿，而是出于履行环境公法义务的需要。其次，从理论上说，第三方治理成本效益所具有的优势对排污企业可以产生一定的吸引力，但实践中我国环境污染第三方治理市场目前尚处于起步阶段，第三方治理的优势并没有得到充分体现，排污企业通过购买第三方污染治理服务来履行环境义务的积极性并不高，政府通过环境政策调整与严格执法活动对合同的缔结起着一定的引导和推动作用。最后，环境污染治理具有专业性，需具备一定的设备设施、技术和专业技术人员等条件才能从事污染治理服务，排污企业缔结合同时，只能在具有相应治污资质条件的环境服务商中选择合同相对人，对合同相对人的选择有一定的限制。

(三)合同内容包含有公法义务

一般民事合同中，合同内容体现为私法上的权利义务关系，由当事人在不违反法律行政法规强制性规定及公序良俗的前提下自主确定。排污企业承担的污染治理义务属于公法义务，通过合同形式将生产经营产生的污染物交由第三方治理只是其采取的履行环境公法义务的一种手段。因此，企业环境污染第三方治理合同体现了“国家环境管理意志对当事人绝对意思自治的淡化”，“使其与传统民事合同只以‘协调私人利益’而设定权利义务的内容相区别”[3]。《环境保护法》第42条规定排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者有防治污染的义务；环境保护部对各类污染物排放的最低标准也作出了明确规定。如果排污企业通过合同方式委托第三方对污染物进行治理，则上述义务必须体现在合同内容中。

(四)合同履行效果的评价具有专业性

通常情况下，民事合同生效后，除涉及特定第三人利益的合同外，各方的履行效果只要得到了对方的认可便可认定为按照约定履行了自己的义务，不需经过合同关系以外的第三方的评价。企业环境污染第三方治理合同中，治理第三方提供的环境治理服务具有专业性和技术性，是否达到双方约定的环境目标既是衡量服务费用标准的基础，也是判断排污企业环保义务是否履行的依据。因此，治理服务效果的评价不宜由双方当事人自己完成，而应当由具备评价资质的第三方专业机构来完成，同时，政府和社会公众还应当对双方的履约情况进行监督。

(五)合同变更和解除受合同公益目的的制约

合同变更是指合同当事人不变，仅合同内容发生变化的行为。合同的变更可分为两种情形：一是根据人民法院或仲裁机构的裁决发生的变更，二是通过当事人协议发生的变更[6]。合同解除是指合同有效成立以后,当具备合同解除条件时,因当事人一方或双方的意思表示,使合同关系自始或仅向将来消灭的行为[7]。合同解除可因单方当事人行使解除权而发生，也可通过双方当事人协商一致而发生。关于承揽合同，《合同法》第258条规定：“定作人中途变更承揽工作的要求，造成承揽人损失的，应当赔偿损失。”《合同法》第268条规定:“定作人可以随时解除承揽合同，造成承揽人损失的，应当赔偿损失。”据此，承揽合同的定作人有单方变更权和任意解除权。承揽合同中的承揽人并无单方变更合同的权利，只有在定作人不履行协助义务致使承揽工作不能完成的情况下才有权解除合同。

上述关于承揽合同变更和解除的规定是基于传统合同的“私益目的”所作出的，符合合同订立的目标追求。前已述及，企业环境污染第三方治理合同具有公益与私益的双重目的，为保障环境安全，排污企业对合同的单方变更权和任意解除权都应受到必要的限制。

综上可见，企业环境污染第三方治理合同虽然具有承揽合同的典型性特征，但与《合同法》中的承揽合同相比又有明显不同，“它是一种体现‘幕后’环保政策目的的、以平等民事主体间关系为‘形式’的合同”[8]，上述特质的存在使得我国现行《合同法》的适用存在不适应性，需要重新思考其法律规制问题。

三、企业环境污染第三方治理合同的法律规制

从法律规范的表现形式上，笔者以为，可以考虑在《合同法》关于有名合同分类的基础上，对此类合同作出专门的类型划分，针对其特质作出专门的规定。具体内容应包括以下六个方面：

(一)合同缔结应采用书面形式，并经国家环境保护行政主管部门备案

合同形式是合同内容的载体，是当事人合意的表现形式。尽管现代合同法为便捷交易，赋予当事人较大的形式选择自由，但也没有完全抛弃法律对合同形式的限制。企业环境污染第三方治理合同权利义务内容复杂且专业性强，履行周期较长，为了清晰界定当事人的合同义务和合同责任，方便政府部门监管和民众监督，应采用书面形式，并经国家环境保护行政主管部门备案。具体来说，可以考虑由国务院环境保护行政主管部门通过合同示范文本的形式，对双方当事人合同的缔结进行指导和规范。

(二)对当事人的缔约行为进行必要的约束

首先，治理第三方应具有相应的资质。关于污染治理主体是否应具有一定的资质，环境保护部2012年制定《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，规定从事环境污染治理设施运营的单位应申请获得相应的运营资质；2014年4月，环境保护部常务会议审议通过废止《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》。政府不再对污染治理设施运营设立强制性准入标准，符合我国政府职能改革的要求，但这并不意味着排污企业对治理第三方的选择没有任何限制。一方面，为保障治理效果，排污企业应选择具有相应的治污条件和治污能力的企业；另一方面，法律法规对于特殊污染物处置企业的资质有特别的规定，仍应选择具有相应资质的企业，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第57条规定，从事收集、贮存、处置和利用危险废物经营活动的单位，必须向相关环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。

其次，特定条件下可对当事人科以强制缔约义务。民法上的强制缔约主要是为了维护社会公共利益和社会公共秩序的需要对当事人缔结合同自由的限制。为保护环境，在特定条件下，对排污企业和治理第三方都可能发生强制缔约。对排污企业而言，企业生产经营造成环境污染，如果自身不具备治理条件和能力，环境行政主管部门可要求相关企业限期委托第三方治理。对治理第三方而言，如果工业聚集园区生产经营者产生的污染物规划由某专业第三方集中治理，则该第三方与本园区内的所有生产经营者有强制缔约义务，以避免重复建设和不当竞争。

(三)合同内容不得违反当事人承担的公法义务

企业环境污染第三方治理合同中，污染治理拟达到的标准是当事人承担的保护环境这一公法义务的重要体现，是合同内容中不可缺失的组成部分，当事人双方不得通过约定予以改变或排除。为落实上述义务的履行，避免双方当事人恶意串通降低污染治理标准而损害环境，以下三项内容合同中必须写明：①排污企业污染物排放的基本情况，如种类、数量、时间等；②第三方治污的基本情况，如治污工程的设计、安装、运行的时间安排，治污的技术方案和措施等；③污染治理拟达到的标准、效果检测机构及检测方法。

(四)合同的履行需接受第三方的专业评价和外界监督

首先，合同的履行效果需经过第三方专业评价。关于专业评价机构的选任，范战平提出成立专业性的并具有治污效果检测与支付担保功能的第三方中介机构，符合环境污染第三方治理市场发展趋势，也可依据现实情形通过中介机构与环保机构合作来保证该环节的制度设计目标[9]。

其次，合同的履行应接受外界监督。从当事人的角度看，无论是排污企业还是治理第三方，其生产经营的原始动机和直接目的都离不开营利，如果希望合同双方为保护环境公益而主动放弃部分私利则会存在较大风险，因此，当事人的履约情况离不开外界监督。一是政府部门的监督。为保障环境污染第三方治理行业的健康运行，政府监管部门应对第三方治理合同的履行进行具体监督，对于未能实现治污目标的企业应及时予以警告并帮助分析查找原因，改进和完善治理方案，规定整改措施与期限[9]。二是社会团体和社会民众的监督。公民是环境权利的主体，社会团体和广大民众是保护环境的重要力量，理应参与对当事人履约情况的监督。为保障监督的成效，排污企业和治理第三方应该就污染治理合同的缔结、履行及治理效果等相关环境信息予以及时公开。

(五)合同变更与终止应予以特别限制

首先，合同履行过程中，因客观情况发生变化需要变更的，无论何种原因，变更后的内容都不得违反环境法律法规中关于排污企业保护环境的法定义务的规定。

其次，合同履行过程中，双方当事人关于污染治理服务内容和效果的变更应分不同情况区别对待：排污企业如果因污染物排放的数量或种类减少而要求变更的应当允许，但应及时通知治理第三方；排污企业如果因污染物排放的数量或种类增加而要求变更的，则需要与治理第三方充分协商，可以在第三方治理能力范围内要求变更。程序上，上述变更均应经国家环境行政主管部门登记备案。

最后，原则上排污企业不应享有任意解除权。以下情形应允许当事人解除合同：一是排污企业排污情况变化超过第三方治理能力范围的，则排污企业和治理第三方均有权要求解除合同；二是因排污企业不履行协助义务导致无法完成污染治理工作的，治理第三方可以要求解除合同；三是治理第三方的污染治理服务达不到合同约定的治污水准，经提示后在合理期限仍未改进的。无论何种原因导致合同解除，排污企业均应提供可行的污染治理替代方案，在替代方案实施之前，第三方不应停止污染治理工作。程序上，合同解除也应经国家环境行政主管部门登记备案。

(六)违反合同的责任承担应体现保护环境的公益目的

企业环境污染第三方治理合同中，当事人一方违约时，意味着环境安全面临很大的风险或环境损害已经发生，违约责任承担方式的确定和选择必须将环境公益目的放在首要位置。

首先，当事人对免责条款的约定应受到限制。免责条款是当事人以协议排除或限制其未来责任的合同条款。企业环境污染第三方治理合同的双方当事人可以就仅涉及彼此之间利益分配和不影响环境公益目的实现的内容进行免责约定，对其他可能影响环境公益目的实现的条款作出免责约定的，该约定无效。

其次，除继续履行外，替代履行应作为违约责任承担方式之一。企业环境污染第三方治理合同中，排污企业延付或拒付治污服务费用构成违约的，属于金钱债务违约，治理第三方当然可以请求继续履行。至于排污企业在第三方的污染治理服务不符合约定标准构成违约时能不能要求继续履行，需要区分两种情况：如果治理第三方有条件和能力提供符合约定标准的服务而拒绝提供的，排污企业可以请求该第三方继续履行；如果治理第三方客观上已不具备提供合格的污染治理服务的条件或能力，为实现合同目的，应首先考虑替代履行方式的适用。

最后，赔偿损失方式的适用应受到限制。赔偿损害又称损害赔偿，是指债务人不履行合同义务时依法赔偿给债权人所受损失的责任。“民事合同多以获取经济利益为目标，因此损害赔偿主要是金钱赔偿，这不仅是一种方便易行的赔偿方式，也与当事人获利的最终目的没有根本冲突”[10]。但在企业环境污染第三方治理合同中，当事人一旦违约，所受到的损害往往无法通过赔偿损失的方式获得完全弥补。因此，当事人以违约金、损害赔偿金等方式承担违约责任时，必须同时提供污染治理的替代方案，不得以违约金、损害赔偿金等代替合同的实际履行。

参考文献

[1]张宇庆.环境服务合同的概念演进与类型分化[J].河北法学, 2013(10): 79-86.

[2]鄢斌, 李岩.环境服务合同的性质及其法律适用[J].才智, 2014(3):200-201.

[3]张炳淳.论环境民事合同[J].西北大学学报:哲学社会科学版, 2008(5): 146-151.

[4]代杰.污染治理服务合同研究[J].武汉科技大学学报:社会科学版，2013(2): 196-201.

[5]刘训峰.服务合同一般规定立法研究[D].南京：南京大学, 2014: 40.

[6]王利明.合同法研究：第二卷[M].北京：中国人民大学出版社, 2011: 180.

[7]魏振瀛.民法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社, 2013: 455.

[8]张宇庆.论推进民间环保服务的合同方法[D].武汉：武汉大学, 2014: 74.

[9]范战平.论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策[J].郑州大学学报：哲学社会科学版,2015 (2): 41-44.

[10]吕忠梅,刘长兴.试论环境合同制度[J].现代法学, 2003(3):104-112.

[责任编辑勇慧]