空间规划的“多规合一”实践与研究进展

金龙新，朱红梅，刘 英（. 湖南省农业经济和农业区划研究所，湖南 长沙 405；. 湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 408）



空间规划的“多规合一”实践与研究进展

金龙新1， 2，朱红梅2，刘 英1
（1. 湖南省农业经济和农业区划研究所，湖南 长沙 410125；2. 湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

摘 要：进行空间规划的整合，实现“多规合一”是当前我国正在开展的一项实践活动，同时也受到学术界的高度关注。文章主要对我国近年来开展“多规合一”实践活动和学术研究的成果进行梳理总结，以期为下一步的工作和研究进行提供参考借鉴。

关键词：空间规划；多规合一；多规分立；实践

我国空间规划不协调的现状已经严重制约了新常态下经济的健康发展、土地资源的合理利用以及行政效率。“多规融合”的实践开始于20世纪90年代的城市总体规划和土地利用总体规划的协调［1-4］，发展于 2003 年国家发改委的“三规合一”改革试点，蓬勃于党的十八大以来“一个市县、一本规划、一个蓝图”的规划指导思想以及2014年加入环境部门的“多规合一”联合试点［5］，随着这项工作的开展，“融合”也逐渐变为“合一”。

“多规合一”中的“多规” 最初指的是城市总体规划（下文简称“城规”）和土地利用总体规划（简称“土规”）“两规”，然后加上国民经济和社会发展规划（下文简称“经规”）是“三规”，再把环境规划融入“三规”之后成为“四规”［6］，发展到最后是指城规、土规、经规及环保、交通、旅游和产业等专项规划的“多规”。

1　多规分立的历史缘由及弊端

建国后，在计划经济体制下，我国社会采取了“大政府、小社会”的管理模式，划分为经济、社会、土地、环境、建设、能源和交通等不同的政府部门。据统计，目前我国有法定依据的各类规划有80余种，非法定规划更是不计其数［7-8］。各部门编制的规划中涉及空间要素的有城规、土规、经规、生态环境保护规划和交通规划等［9］。我国从1953～1957年开始制定了第一个国民经济和社会发展计划，并制定了落实计划的城市规划。土规是在1986年颁布《中华人民共和国土地管理法》后开始编制的。环境保护规划则是在2002年出台《小城镇环境规划编制导则（试行）》后才开始编制的。在中央层面，逐步形成了国家发改委负责编制和管理经规，国家建设部负责编制和管理城规，国土资源部负责编制和管理土规，国家环境保护部负责编制和管理环境保护规划的现状与格局。

多规由多个部门编制、审批和管理导致一个区域空间有多个规划，规划之间在空间以及内容上相互重叠、矛盾甚至冲突，标准指标不一 、科学性和严肃性不足，既使得土地资源开发管理的无序现象日益严重，城市发展的边界一再被突破，耕地保护的目标难以实现，生态环境日益恶化，也使部门之间产生冲突，严重降低了行政部门的效率，这既不符合资源节约的原则与又与市场经济体制下，政府职能转变的大趋势相悖，实现经济转型和社会协调发展中的“多规合一”是解决问题的有效方法和策略［10-11］。

2　“多规合一”的实践

基于多规分立的诸多弊端，上海、广州、河源、云浮、深圳、武汉、重庆和厦门等城市相继开展了各种规划合一的实践。

2.1“两规合一”的实践

在涉及空间的各种规划中，土规与城规因为肩负着调节土地资源配置、耕地保护和城市发展等重要作用，且两者的规划目标基本相反，所以最需要协调。2008年，上海市以国家机构改革为契机开始探索“两规合一”，首先组建了上海市规划与国土资源管理局，同时取消原相应的机构，之后武汉市和深圳市也进行了相同的机构合并。“规土整合”成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的一个热点［12-13］。这种机构改革，为国土和规划部门提供了一个交流协作的互动平台，有利于形成相对合理的用地布局规划。

上海市“两规合一”的主要成果是形成了土地利用总体规划，并统一了数据底板和信息平台；提出了“三条线”管控方案及相关配套政策，即基本农田保护控制线、规划建设用地控制线和产业区块控制线；建立了统一的城乡规划体系［14］。

2.2“三规合一”的实践

随着国民经济和社会发展规划越来越具有空间管控性质，实现经规、城规、土规 “三规合一”的实践提上日程。2004年国家发改委在6个地市县试点“三规合一”，但是因缺乏体制保障，受到地方政府、规划主管部门等多方面的影响，改革推进成效有限［15］。伴随着国内城市化进程的加快，城市建设用地与耕地保护之间的矛盾日益突出，规划融合的呼声再次高涨。2008年，广东省在河源市、云浮市和广州市开展了三种模式的“三规合一”试点。

河源市是最先探索“三规合一”的试点城市，提出“三统一、二协调、一平台”的技术目标，从技术上明确了“三规” 对接与协调的基本思路，打下了“三规合一”的技术基础。

云浮市成立了规划编制委员会，统筹编制“三规”。在规划编制委员会下设立了地理信息中心，构建“一个平台、统一标准、分类管理”的规划管理体系。规划编制完成后由各部门分头实施，由规划编制委员会进行统筹调校［16］。2012年底，数字云浮地理空间框架建设成果正式推广发布，为云浮市“三规合一”的执行提供了技术方面的保障。

广州市在云浮、河源两市的基础上开展三规合一，通过“市区互动、三上三下”，明确了广州市城市增长边界，绘制了区、县级市坐标统一、无缝对接、矢量化的“四线”管控图，同时细化相应的管制规则。

2007年重庆市被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区后，开始了统筹城乡的规划改革，编制了“三规合一”的规划，之后又将生态环境保护规划也纳入规划协调的范畴，开始“四规合一”实践［17-18］。

2.3“多规合一”的实践

2014年“三规合一”增加了新的内容，即生态环境保护等规划，由此“三规合一”升级为 “多规合一”。2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，划定在28个市县进行空间规划改革试点。厦门市作为试点城市率先进行“多规合一” 实践探索并取得了突出的成效，使多个规划相互统一，建立了统一的数据信息共享，实现了“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”， 明显提高了行政效率［19-20］。

受到传统体制的制约，开展“多规合一”探索工作并非一帆风顺，但也取得了一些经验和成果，在实践中取得主要成果有：

（1）进行多规融合的机制创新。如云浮市成立的“规划编制委员会”，它能够保证继续进行规划融合的后续和相关项目的协调工作。

（2）尝试进行机构间的协调。如上海市由新成立的规划和国土资源管理局编制土地利用规划，确保“两规”衔接。许多城市在进行规划合一的改革实践中均成立了由市委负责牵头的发改、国土、环保、城规等多个部门参与的编制委员会，对“多规合一”遇到的问题统一协调，如消除用地图斑的差异，以解决规划空间冲突等问题。

（3）进行了技术方面的探索。对规划的规划期限、工作底图、基础数据及土地分类进行统一，在此基础上一些城市形成了“一张图”。如，厦门市推动多个部门的规划统筹，形成“多规合一”的“一张图”，构建了一个涵盖所有项目审批部门的统一业务平台，空间坐标体系和数据标准及系统接口标准得到统一，各单位业务系统与平台可以信息交换，以保障“一张图”的实施［19］。

3　“多规合一”的研究进展

“多规合一”是将经规、土规、城规以及环保、产业、交通、旅游及市政等专项规划的编制、实施进行融合［7］。实践中，不同行业的专家、学者都对“多规合一”进行了各个方面的研究探讨，形成了以下的研究成果：

3.1系统研究了多规分立及其演化过程

顾朝林［9］对我国1949～2014年期间多个“类空间”规划各自的形成、分立及演化过程分不同阶段进行了详细的回顾介绍，肯定了各项规划的历史地位及发挥的专业智慧作用，分析了规划融合的难点与原因，指出“多规合一”的方向。

3.2系统分析了多规的差异及由此产生的主要问题

3.2.1规划管理机制不协调 在我国目前“条块结合，上下对应”的政府体制之下，下属地方政府对于部门的职能设置和权力安排与中央层面有高度的对应性，缺乏统一的规划管理机构，因此造成了部门各行其是，在各自上级规划下做自己的规划。此外由于各类规划在实际编制过程中，实施人、出发点、监督者均不同，导致规划间的矛盾由来已久［8， 12， 21］。

3.2.2规划法规体系差异大 发展规划的编制依据为宪法，城乡规划的编制依据为城乡规划法， 土地规划的制定依据为土地管理法，环境保护规划制定的依据是环境保护法。这些法律都有相关的条款规定与其他规划进行相互衔接，但法律对如何衔接、“不衔接”的情况没有作出相应的规定，在法律条文之外也缺乏系统且行之有效的配套机制［22］。另外，生态环境规划制定的依据目前仅有国务院颁布的《全国生态环境保护纲要》，纲要不属于法律法规的范畴。

几个规划在法律地位与效力上的差异［10， 21］，既是各自职能在宏观管理层面上的体现，又反过来对“多规”实施效能产生影响。经规本应是其他规划编制的依据，但由于其多是宏观指标导致对其他规划的统治性不强，其他规划间也缺乏协调的具体途径和相应机制。

3.2.3各种规划的目标不一致 经规的目标是统筹安排和指导区域社会、经济和文化建设的方向，对产业发展和城镇化等作出全面的部署。其政策性强，与绩效考核等政策密切相关，是以行政边界为基本单元的战略性规划；土规以保护耕地为核心目标，偏重于确定用地规模指标的刚性和约束力；城规侧重于物质建设和空间布局的空间发展，据发展目标与内容在划定范围内优化城市空间格局；生态环境保护规划重心是保护生态环境，促进自然资源的合理、科学利用，重点是对区域内的生态保护、水源地保护以及污染防治等作出部署。

其中国民经济和社会发展规划属于空间发展规划模式，后三者属于空间控制规划模式，“一控制、一发展”，目标相差甚远［23］。

3.2.4规划的技术标准不统一 多规中的两个关键规划是城乡总体规划和土地利用总体规划，目前这两个规划存在诸多的不协调，主要表现为：

（1）人口统计口径不同［10］。人口统计对于确定城市用地规模的大小有直接影响。土地规划中对于城市人口的统计是以城市户籍人口为准的，而城乡规划对于城市人口的统计，除户籍人口，还包括户籍不在当地但长期在本市居住及工作的外来人口，故土地规划对于城市现状人口规模和规划预测值都要远远的小于城乡规划测算，相应的其预测的城市用地规模也远远的小于城市规划。

（2）土地分类标准和坐标系统不同。土规采用西安1980坐标系统，用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》进行用地分类，包含3个一级、10个二级地类和29个三级地类；城规采用地方坐标系统，用《城市用地分类与规划建设用地标准》分类土地，包含8大类、35中类和42小类［10， 12， 23］。

（3）工作底图选择不同［12， 28， 30-31］。城乡规划系统的审批主要采用基础测绘部门提供的各类比例尺的地形图，而土地管理部门则是使用自主开发的地籍图，两者的测绘差距起初较小而后大。

此外，各种规划信息管理平台采用的软件系统和文件格式不同，造成“多规合一”不能在同一个空间管理平台上开展工作［29］。

3.2.5规划期限不协调 经规的规划期限是5 a，生态环境保护规划的期限也是为5 a，而土规的期限是10～20 a，城规的规划期限一般为20 a左右。导致土规、城规长期发展目标可能与区域社会经济发展实际情况有偏离，甚至冲突。生态环境保护、交通、水利、农业和林业等部门编制的5 a规划，存在部分重点项目无法在已经审批执行的土地规划中落地的现象［9， 20-21］。

3.2.6规划内容在空间产生矛盾冲突 规划目标和技术体系等的不一致，导致了规划内容在空间上产生冲突，多种规划的存在使得规划之间产生内容上的重叠和不一致。一些地方没有充分考虑保护区内人口分布、土地开发利用和矿产资源赋存等因素，自然保护区范围与土地规划、矿产规划衔接不够，将一些乡镇、村庄、农用地及矿产资源勘查开发区纳入其中，导致部分矿产资源难以开采，一些必要的建设项目难以开工建设。

3.3归纳了“多规合一”的难点

“多规合一”的难点有的认为是技术问题，有的认为是机制问题，还有的认为是两者共同的原因，大多数观点倾向于机制问题。

顾朝林［9］总结“多规合一”的难点在于：部门规划为主但都趋向综合，条块分割的政府管理体制，规划编制的法律依据不同和规划编制技术标准的不同等4个方面。

张少康［24］认为在河源、云浮、广州等城市开展探索，可用“有所进步，艰难前行”来形容。三规合一的实践难点在于：第一“三规合一”的工作基础不完善；第二是技术支撑机构没有全程介入；第三是体制上的问题。云浮市成立了规划审批委员会，其他地方则是另设的机构去统筹，三规合的一个难题是如何把这些部门融合在一起。

杨保军［24］认为“多规合一”难点不在技术上，而在体制机制创新上。李迅［25］认为“多规合一”的难点在于规划间、部门间的协调， “多规合一”的难点在于协调。“多规”难融的体制根源在于部门利益、多头管理的博弈。部门割据，中央和地方政府利益和价值取向分异，部分实践革新受到上层制度的制约［18， 23， 26］。

当前“多规合一”尚无独立的法理基础和技术规范，不具备法定规划特性；政府的机构改革难度大，各部门自上而下的行政管理机制在短期内难以改变，这些都是当前多规难合的原因［7］。

3.4探讨了“多规合一”的方法

最初有关“多规合一”的讨论，主要集中在怎样化解矛盾，研究集中在以哪一种规划作衔接的基准。而以不同规划做“基准规划”，就会有不同部门的权益考量，不能从根本上去解决各项规划的“合一”问题。于是，就开始研究到底怎么合的问题［23， 27］。

当前，多数观点认同“多规合一”难合的根源在于机构设置问题，由此学术界形成了对“多规合一”怎么合的两种观点。

一种观点认为政府应该从顶层搞好设计，只能存在一个空间规划机构和一个全新的“合一”规划。持此观点的认为由于涉及空间资源配置的部门过多且各类规划自成体系，为避免部门分割造成的冲突及社会资源的浪费，空间规划职能应该只由一个部门统管，在国家范围内实现统一的空间规划体系［22］。房庆方［24］建议调整一些部门权力，将空间规划进行融合，编制一个城市规划和土地规划，在一张图上表达，并由一个部门主管，克服条块分割。

另一种观点则认为中国空间规划体系目前还不能通过规划体系的整合或合并来解决。应在原有各规划基础上，将空间要素集中起来，增加一个具有战略性和纲要性、并能够实现的市县区域发展总体规划［9］。目前持该观点的较多。张泉等［20］认为，“多规合一”的本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调［7］。许景权［27］认为多规合一应该从“重协调”走向“重统领”。把多规合一放到上级政府去批，“经、城、土、环”这些规划由地方审批，并且在多规合一中对“经、城、土、环”最为核心、最为重点的内容进行控制，兼顾合理的刚性与弹性。

3.5提出了“多规合一”规划编制的思路

“多规融合”的总体思路是实现各种“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据、技术标准、审批流程以及监督管理等方面的相互协调一致［21］。

苏涵等［7］认为“多规合一”规划编制的核心环节应包括：确定总体发展目标、基于空间要素的“一张图”整合、基于标准统一的协同平台建设、管理及实施方案的制定这4个方面。

顾朝林等［32］提出区域发展总体规划编制内容主要包括规划背景和发展条件、发展目标和策略、功能定位与发展规模、自然资源开发与保育、重点功能板块策划、空间组织构想、经济和产业发展规划等共11个方面。“区域发展总体规划”的编制一般分3个阶段：区域发展总体规划的编制、多部门多领域规划的编制和多规与总规的协调与融合。在技术层面应该统一基础数据、统一规划期限和统一用地分类。

总之，目前我国开展“多规合一”的实践探索及学术研究都取得了一定的成果，但是无法破解的问题仍然是我国的规划管理机制，这就需要在2014年四部委设定的县市改革试点的基础上进一步探索前行，进行体制机制方面的创新探索与改革，同时要在借鉴学者们研究成果的基础上有搞好规划的顶层设计。

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（责任编辑：贺 艺）

Review of Practice and Researches on Multiple-Planning Integration of Spatial Planning

JIN Long-xin1，2，ZHU Hong-mei2，LIU Ying1
（1. Hunan Institute of Agriculture Economy and Regional Planning， Changsha 410125， PRC； 2. College of Resources and Environment，Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC）

Abstract：Integrating spatial planning to realize “multiple-planning integration” is a practical activity being carried out in China recently，which is highly concerned by academic circles. This paper mainly summarized the achievements of this practical activity and academic studies conducted in China in recent years so as to provide a reference to the next phase of the work.

Key words：spatial planning； multiple-planning integration； multiple-planning separation； practice

中图分类号：F323

文献标识码：A

文章编号：1006-060X（2016）03-0100-04

DOI：10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.03.029

收稿日期：2016-01-27

基金项目：湖南省国土资源厅科研项目（湘财建指［2014］405号）

作者简介：金龙新（1972-），男，湖南隆回县人，副研究员，主要研究方向：农业经济与农业区划。

通讯作者：朱红梅