国外科研经费管理经验及其对广东的启示

文/陈敏　袁永

国外科研经费管理经验及其对广东的启示

文/陈敏袁永

近年来，广东相继出台了《广东省人民政府关于加强广东省省级财政科研项目和资金管理的实施意见》（粤府〔2014〕31号）、《广东省公益研究与能力建设专项资金管理办法》（粤财教〔2014〕275号）等多项政策措施，以制度建设为杠杆加强科研经费管理，很多政策措施走在了全国前列，但仍存在科研经费使用权比较僵化、管理方式有待完善等诸多问题，需要进一步研究借鉴国外先进的经验做法，进一步深化广东科研经费管理制度改革，推动科研经费发挥最大效益。

1　国外科研经费管理的经验做法

1.1加强科研经费管理制度建设

美国联邦法律严格规定科研经费的使用规则，制定了《A-11号通告》和《A-21号通告》，其中《A-11号通告》提供总体经费管理指南，《A-21号通告》提供研究直接费用和器材、管理费用的支出指南。其中管理费、工资、福利以及其他各种费用都要求在经费预算中予以说明，各种实际支出允许有上下浮动，但浮动范围不得超过15%。另外，美国联邦政府通过多种审计方式来监控各高校和研究机构对规定的遵循情况。瑞典科研经费管理主要依靠规章制度、项目执行单位和负责人的自我管理、科研机构内部审计完成，每年由项目负责人定期通过信息系统网上报送科研项目经费使用情况。德国科研经费使用管理按照政府相关规定以及批准的预算严格执行，政府部门不再安排专门人员和机构检查经费使用情况，而是通过提交的科研项目结题报告说明其使用的合法性。

1.2科研经费管理依托强大的社会信用体系

发达国家在历时数百年的科学技术发展进程中，形成了一套成熟的、科学家所共同接受的学术道德规范，科研项目和经费管理建立了诚信为本的模式。一是发达国家特别重视科研诚信和科研道德制度建设，对承担单位和科研人员的相关行为进行约束。二是建立公开透明制度，项目信息包括违规信息，只要不涉及国家秘密和商业秘密，都向社会公开，让科研项目和经费在阳光下运行。三是加大处罚力度，提高违规违法成本，制定详细的可操作的管理制度，并严格执行。

因此，西方发达国家对科研经费的管理，主要依靠承担单位和科学家个人的信用，而不是依靠高强度和频繁的监督。科研人员一旦违反道德规范，将受到科学家共同体相应的处罚，严重的可能被清除出科学界，甚至被追究相应的法律责任。科研人员一旦失信，将无立足之地。

1.3建立基于“全成本”核算理念的科研经费管理政策

美国、英国、欧盟和日本均对科研项目实施了基于科研活动全成本核算理念的经费资助和管理政策。以英国为例，英国自2005年以来在科研经费管理方面实施了全成本核算管理改革，将科研成本划分为直接发生成本、直接分摊成本、间接成本和其他成本等。①直接发生成本包括项目聘用专职工作人员的费用，专门为项目购买的设备、消耗品费用，以及其他相关活动费用如差旅费等；②直接分摊成本是指与其他项目共同使用而发生的成本，包括项目共用的管理人员费、共同设备费、公共资源费等；③间接成本是指机构层面对项目辅助支持而发生的成本，包括提供研究支持的辅助人员费、事务性管理费以及科研服务设施等费用；④其他成本，主要包括大额科研仪器设施成本等。

关于人员费，英国提出了一套计算方法，即通过计算科研人员在某一科研项目上的工作全时当量（FTE）并按照一定标准来提取人员经费，使科研人员的劳动付出得到应有的报酬。如英国生物技术和生物科学研究理事会直属的草原及环境研究所财务数据显示，人员成本是研究机构中所有支出项最重要的部分，占项目总支出的55%左右。

1.4实施“模块化资助”方式增加经费使用自主权

“模块式资助”是美国国家卫生研究院近年推行的一种科研经费创新支持方式。它是以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度。其中每一模块一般包括人员和实验室日常支出的经费。香港研究资助局也采取了这种方式，科研项目评定的经费额度也是总额拨款，只对人员、实验室日常开支以及会议三大项的经费设定一个界限，如有突破才需事先申请批准。

在这两种制度下，科研人员在使用经费时具有较大的灵活性。虽然在申请经费时提出一个明细表，但该表仅供评审时参考，使用经费时不必完全照“表”宣科。

2　深化我省科研经费管理制度改革的建议

2.1逐步建立以科研信用为基础的科研经费管理制度

建立科研信用管理制度，建设科研信用数据库和信用信息共享平台，科技管理部门可对项目承担单位、项目负责人和科研团队的科研经费使用管理情况进行信誉记录和诚信评价，通过信用体系的建设，更好地发挥项目承担单位、课题负责人和科研团队的自我管理、自我约束的作用。建立科研信用“奖优罚劣”激励导向，对于信用良好的，予以必要的鼓励，营造良好的创新环境；同时，加大对失信行为的查处力度，增加失信成本，促使使用科研项目经费的单位和个人不敢失信、不能失信和不愿失信。

2.2完善内外结合的科研经费监管体系

构建内外结合的监管体系，科技管理部门、审计部门、项目承担单位要根据政府部门制定的有关规定和会计控制规范，建立健全科研经费使用和管理的监督约束机制，对科研项目负责人使用科研经费实施有效监督。同时要健全科研经费外部监督，加强会计师事务所、财务专家等外部审计力量。建立责任追究机制，对发现的科研经费使用问题及时督促整改，对违纪违法案件要严厉查处，并记入诚信档案。

2.3适当增加科研经费使用自主权

（1）转变科研经费管理模式，从“绳子式”管控转变到“笼子式”规制，尽可能地通过“笼子式”的规制，在约束的同时给予项目承担单位在政策范围内一定的经费使用自主性、灵活性，尽可能避免“绳子式”管控束缚科研创新的活力。

（2）借鉴美国“模块式资助”和香港的经费额度模式，对科研项目进行模块化经费资助，使科研经费使用有一定的灵活性。

（3）允许项目承担单位在预算执行过程中对预算进行调整，达到一定金额和比例或者特殊科目经费的调整报财政和科技部门批准，其他可由项目承担单位自行调整。

2.4实施科研项目经费“全成本核算”制度

我国科研项目经费预算没有确立科研成本的概念，只是列出了科研项目中可以支出的经费科目，很难对科研项目经费进行全面系统和相对准确的核算。建议借鉴美国、英国等经验做法，财政和科技主管部门应指导建立科研项目经费全成本核算制度，并制定具体操作指引。科研项目“全成本”是指应计入科研项目全部有关活动成本的总和。全成本核算是指部门在进行科研项目成本核算时，依照“全成本”口径，严格按各项费用预计发生数计算科研支出，确保科研项目成本的完整性、真实性、准确性和可靠性。通过科学合理、完整地核算各项科研成本，而不是设定比例，使得包括人力资本支出在内的各项直接和间接成本都能得到合理的经济补偿。

2.5推行科研经费“用管分离”制度

在国外科研项目和经费管理中，经费支出执行多数实行“用管分离”。科研人员决定科研经费使用情况，项目财务管理和具体采购等事宜由专人完成，科研人员提出需求，不具体执行，让科研人员从繁琐的财务流程中解脱出来。

2.6完善科研项目结余资金管理办法

《广东省人民政府关于加强广东省省级财政科研项目和资金管理的实施意见》提出，要改进项目结转结余资金管理办法。项目在研期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回。建议我省尽快完善科研项目经费结余资金管理办法，细化操作规程，明确评价标准，科学使用好结余资金。

陈敏（1985-），广东省科技创新监测研究中心助理研究员，长期从事科技政策研究、人才政策研究与管理工作；袁永（1983-），广东省技术经济研究发展中心助理研究员，长期从事科技政策研究与管理工作。