吉林省新型城镇化背景下耕地保护研究

关 侠

(吉林农业大学经济管理学院，吉林 长春 130118)

1 引言

由2012年党的十八大明确的新型城镇化，与以往传统城镇化相比，更注重提升内在质量，其主要使命为全面建设小康社会，为快速实现现代化提供了有效途径。在新型城镇化进程中，不管是人口的集聚，基础设施的建设，还是产业结构的调整，土地都发挥着极其重要的作用。而耕地保护是人类得以生存和发展的基础，并与国家的粮食安全密切相关。我国人多地少的客观事实在城镇化发展的同时更加剧了人地关系的矛盾，使得耕地保护形势不容乐观。耕地保护工作做的不好，那人们的生存、社会经济的发展都将遇到严重影响，当然中国的新型城镇化进程也将不能进行下去。所以发展新型城镇化就必须与耕地保护相协调，做好耕地保护工作，使土地的利用永续合理，提高国民经济的发展水平。

吉林省委十届二次全会强调城镇化为吉林省经济社会的持久发展带来动力，提出的新型城镇化道路，是一条具有吉林省特色的并需努力完成的城镇化发展道路。而吉林省作为我国的农业大省，担负着国家粮食战略的重担，保护耕地尤其重要。本文旨在为吉林省在新型城镇化背景下如何保护耕地提供建议与思路。

2 吉林省新型城镇化发展与建设占用耕地情况

2.1 吉林省新型城镇化的发展

吉林省现有29个城市，434个建制镇。近10年来，随着吉林省社会经济发展水平的逐步提高，吉林省的城镇建设用地规模及城镇人口数量也不断增加。2004年吉林省常住城镇人口为1416.5万人，到2013年，城镇常住人口达到1491.2万人，增加了74.7万人；而城镇化率由2004年的53.21%增加了2.46个百分点，到2013年吉林省的城镇化率为55.67%。吉林省根据国家下发的新型城镇化的相关文件所传达的精神结合本省实际情况，在传统新型城镇化得出的经验和教训的基础上，融合并践行着新型城镇化的理念。

2.2 建设占用耕地情况

2.2.1 耕地数量

吉林省统计年鉴显示土地总面积为1874.3万hm2。根据历年《吉林统计年鉴》统计：2004年吉林省耕地面积为537.4万hm2，占全省土地总面积的28.67%，人均面积为0.2hm2∕人，而到2013年，耕地面积为700.07万hm2，占土地总面积的37.35%，人均面积为0.26hm2∕人。耕地面积增加了162.67万hm2，人均面积增加了0.06hm2∕人。耕地面积与人均耕地面积逐年增加，可见吉林省近几年通过土地整理复垦途径有效的增加了耕地面积。

表1 2004-2013年吉林省城镇化水平

注：数据来源历年《吉林统计年鉴》。

表2 2004-2013年吉林省耕地数量变化

2.2.2 城镇建设占用耕地

根据历年《吉林统计年鉴》统计并分析2004年到2013年近10年吉林省城镇建设占用耕地情况，得出2004年城镇建设占用耕地面积为3095hm2，随后3年显著升高，2007年城镇建设占用耕地面积达到8437hm2，2008年至2011年虽有增减波动，但整体呈先下降后升高趋势，特别是2011年达到最高点，这4年的城镇占用耕地面积分别为：6604hm2，7058hm2，5594hm2，9456hm2，到2013年减少到6454hm2。从2004年至2003年建设占用耕地增加了3359hm2，可见城镇规模是不断扩大的(图1)。

3 城镇化率与耕地面积变化关系分析

分析2004年到2013年吉林省城镇化率与建设占用耕地的数量变化情况，2004年到2007年，这3年吉林省在国家振兴东北老工业基地的政策下，积极开展相关工作，经济发展增速明显，建设占用耕地面积增加，城镇化率也增加；2007年到2011年，虽然在这4年中建设占用耕地有所波动，基本呈先减少后增加的趋势，且到2007年达到最高点，而城镇化率有所增加，但是不明显；2011年到2013年，这2年吉林省有开展新一轮的振型东北老工业基地的相关工作，城镇化进一步加快，且通过各种土地整治的相关工作的进行，建设占用耕地又有效减少，所以城镇建设占用耕地与城镇化率呈相反趋势，建设占用耕地明显下降，城镇化率急增。

图1 城镇建设占用耕地面积与城镇化率变化

4 吉林省新型城镇化进程中耕地保护存在的问题

4.1对新型城镇化本质认识不足，未从“根”上转变耕地保护理念

第一，新型城镇化理论所涵盖的范围广泛、内容多样、理论性又强。吉林省广大人民群众只知道“新型城镇化”这个名词而不能理解其内涵，只知其表不知其本质。第二，原有的人们脑子里已经根固“城镇化”与后提出的“新型城镇化”的根本区别未能很好区分，也就是人们未能理解“新”的含义。这就对耕地保护相关工作带来很大困难，其要求、意义和作用就不能在新型城镇化进程中被很好的理解和接受。第三，因为人们未能很好理解新型城镇化，而易受以往固有的城镇化思维的影响，使“土地城镇化”现象不能杜绝，未从“根”上转变耕地保护理念，这就使在城镇化过程中通过占用大量耕地来达到扩大城镇面积的目的。

4.2 城镇化发展质量不高，耕地利用效率不高

城镇基础设施不完善，种种城市病凸显，如交通拥堵、环境恶化。公共服务和社会保障不完善。城镇发展方式粗放，不少地方的城镇扩张方式为“摊大饼”式，土地利用率不高，且“土地城镇化”快于“人口城镇化”。随着城镇化进程加快，吸引了大量的农村人员入城务工，且多为农村主要劳动力，使得农村劳动力锐减，甚至有些家庭出现无人种地的情况，致使耕地利用效率不高，集约程度不高。

5 吉林省新型城镇化进程中耕地保护对策

5.1 创新土地保护制度，统筹城乡发展

传统的耕地保护制度是以保护耕地数量为主，要把以耕地数量保护为重的保护制度转变为以质量为重，在既不突破耕地红线又保证耕地数量的同时，对耕地质量、生态、空间及时序进行注重保护，提升耕地产能，实现耕地资源的在空间上的最优配置及时序上的优化利用。不完善的土地制度是导致城镇土地进行无序性扩张的根本原因。因此，要减少土地资源的浪费和乱占耕地现象，就需要加快改革土地制度：一是要加快改革土地产权制度。征地的补偿标准要以市场的价格确定。二是要促进土地开发权的转移。对集体建设用地的流转进行推进，在坚持尊重农民意愿的基础上，加快土地股份合作的相关改革工作，对集体用地的流转的收益分配机制进行完善，促进土地承包经营权的流转。三是土地市场须完善。强化相关制度保障，将城镇与乡村各自的土地市场所调节的建设用地的供应建立成统一的制度。

5.2 完善市镇土地利用规划，加强规划控制

城建部门在编制市镇规划与土地管理部门在编制土地利用总体规划时，应注意两个规划的衔接与统一部分，要重视产业转型给土地利用带来的影响、土地管理及用途管制的相关部分，调整好土地利用结构，优化土地资源的配置，合理预测城市发展中各业用地的需求，分析并解决好土地占而不用，多占少用问题，逐步实现土地资源的节约、集约化利用，提高土地的利用率。

土地利用规划管理相关工作要加强，严格按照土地利用规划来执行土地的利用、出让、矿产开发等具体工作；矿产资源的开发规划控制要加强，预先做好与耕地保护相关的工作，严格遵循土地利用规划、年度计划来制定矿产资源的开发规划和进行矿产开发项目的立项工作。

5.3 加大整治力度，适度开发后备资源

进一步加强土地幵发整理复垦的相关工作，对于耕地的“占补平衡”制度要严格落实，加大土地复垦力度，适度开发未利用地，并将耕地占补平衡作为一项重要的指标加以落实、审核，对于不能进行补充的建设占用耕地，必须交纳耕地开垦费，缴纳的专款用于土地开发整理。通过土地开发整理和基本农田保护示范等项目建设切实保护了耕地，使耕地的质量和产出率有极大提高。在进行综合整治和土地复垦的同时，应对宜农荒地等后备资源进行充分合理地开发利用，使耕地面积扩大，从而缓解城镇扩张与耕地保护二者之间的矛盾。

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