中美失业保险制度比较及创新性建议

2016-03-13卢丹蕾

现代商贸工业 2016年12期

关键词：保险金保险制度失业

卢丹蕾

(武汉大学,湖北武汉430072)

1 中美失业保险现状

1.1 法律法规

失业保险是承保投保人由于超出其本人所能控制的各种社会、经济因素造成失业,由保险人按照规定的时间、条件和标准给付保险金的保险。在美国,失业保险是联邦政府与各州共同保险的保障计划。

美国失业保险立法可追溯到1932年,由于经济危机引发周期性失业问题,使得一些州由救助制度转向仿欧洲的失业保险计划。1935年,《社会保障法》诞生,由此美国失业保险有据可依,即联邦一州失业保险法。随后,美国的失业保险制度日臻完善,而到1998年,有关促就业的《劳动力投资法案》问世。美国的失业保险制度是三层次制度,包括一般失业保险制度、补充失业保险制度以及应急失业保险制度构成(本文主要讨论一般失业保险),第一项制度是最为普遍且固定的失业保障措施,而后两项制度主要是经济危机时期启动且与失业率相关联。

而中国目前是实行单一的失业保险制度。由于计划经济到社会主义市场经济的演变,中国失业保险制度经历了从待业保险到失业保险的转变,从最早的1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》至1999年《失业保险条例》,逐步完善。

1.2 失业保险的对象

中国失业保险参保对象在《失业保险条例》中为城镇企事业单位职工,而目前从业人员(与劳动单位有劳动关系的员工)均有资格参加失业保险。

在美工作的绝大多数劳动者都能受到失业保障法的保障。联邦立法规定,所有工商企业的雇员,一年有20周雇用人数在4人或4人以上的非盈利机构的雇员,州和地方政府的工人,家庭佣人以及部分农场工人有资格参加失业保险。

1.3 失业保险资金来源

中国失业保险的资金来源由单位和个人共同负担,单位承担本单位工资总额的2%,个人则承担本人工资的1%。

而美国的一般失业保险资金来源于雇主所缴纳的失业保险税。由于雇主不同,实际税率在应缴工资总额的1%到10%之间。且在州这一层次税率计算遵循经验税率法,按照雇主所登记的解雇人员数量来确定其应纳税率,即解雇人数越多,税率越高。此种做法能够一定程度阻止解雇行为,并保障被解雇者的失业保险金且能够减少雇员不合理的失业保险申请。

1.4 失业保险给付条件

中国领取失业保险金的条件较为简略,可以说申领条件是较为宽松的:其一是参加保险雇员雇主缴费必须满一年;其二是非本人意愿中断就业;其三则是要进行失业登记并由积极寻求再就业的意愿。

而美国一方的领取条件则更为严格且细致。

其一,对于工资水平和工作时间方面,为了限制失业保险金发放,对其进行了约束。在工作时间方面,一般要求劳动者必须工作满52周方可领取救济金。收入水平方面,需达周给付金的30倍或者平均工资标准。其二,不予申请失业保险原因,若雇员因个人原因(主动离职、重大过失或不当行为、劳动纠纷和拒绝再就业)而失业,则无法享受失业保险金待遇。其三,等候期规定。多数州规定失业者失业一星期后方可领取保险金,以便工作人员核实从而限制短期索赔,减少管理成本。若在指定时间内找到工作,则退还其等候期内的保险金。其四,法律规定,失业者领取保险金的前提是有一定工作能力且有参加工作的意愿。失业者需到就业机构填写索赔申请表并进行就业登记,证明其在心理和身体方面具有工作能力,且在领取期间积极寻求再就业。具体举措即要求失业者定期告知保险机构求职情况,若懈怠求职或拒绝再就业,则会被取消相关待遇。

1.5 失业保险金待遇

中国失业保险金标准低于当地最低工资标准而高于城市居民最低生活保障标准,失业金水平一般为最低工资的60%至80%,且失业金替代率一直呈下降趋势,大约在17%。而美国失业保险金的给付依据各州的实际情况而定,一般替代率在47%左右。相关待遇包括失业保险金,领取失业金期间的医疗补助金以及职业培训和职业介绍补贴。

而在领取时间方面,中国失业保险给付期限则与缴费时间相挂钩。缴费时间满1年不足5年,最长可领12个月保险金。缴费时间满5年不足10年,最长可领取18个月保险金。而累计缴费10年以上,最长可领取24个月保险金。

相比之下,美国的领取期限则短得多,为26周。而在给付待遇方面,项目很多。除却失业保险金(计发基数是基期中一个最高季度工资或两个较高季度的平均工资),还有其他一些项目,如自我就业援助计划、间接调整援助方案等。

2 中美失业保险特点对比分析

2.1 覆盖范围与申请条件

美国失业保险覆盖范围相当广泛,几乎涵盖了所有在职员工,包括企业雇员、非盈利机构职员、家庭佣人和雇佣工人均有资格参加失业保险。充分涵盖了失业保险应该纳入的目标群体,并在正规企业与非正规企业间分散风险,拥有稳定工作不易失业者帮助就业不稳定易失业者,从而合理配置资源。但在申请条件方面,美国失业保险的要求则相当严格。在除外责任、工作时间和收入水平要求以及汇报义务的标准下,仅有约36%的失业人员能够领到保险金,占比较小。

而相比之下,中国失业保险范围窄,但申请条件较为宽松。仅失业登记这一项条件而言,近五年城镇登记失业率为4%左右。参保对象为企事业单位职工,但目前与用人单位拥有劳动关系的从业人员均有资格参加失业保险,但由于用人单位缺乏为一些从业人员如农民工群体缴费的积极性,且其高流动性,很多农民工未能享受失业金待遇,首先目标群体未把握好。企事业单位职工工作稳定,不易失业,导致中国目前大量失业保险基金结余,未能发挥其应当发挥的作用。而乡镇企业职员、个体商户和农民工由于工资水平较低、工作不稳定且往往在非正规单位就业,失业几率较高,需要失业保险的保障,从而发挥失业保险金的保障作用。

由此来看,两国的失业保险涵盖范围均是有限的。但相较之下,美国失业保险制度更能体现制度公平,且能瞄准失业保险目标群体。

2.2 基金来源与支出

美国失业保险基金来源广,失业保险由雇主缴纳,补充失业保险由联邦和州政府各自分担一半。而应急失业保险基金则有联邦政府承担,可以说来源广泛且充足。但由于支付项目多且覆盖范围广,支出过多,基金压力较大。美国的失业保险金的支出是与失业率相挂钩的,可以说失业率越高,失业保险金的支出越多,由此而引起失业保险金的支出告急问题。

美国现状与中国的失业保险基金“滞胀”的现状大相径庭。中国方面,可以看到,各级财政对失业保险的补贴较少,缴纳责任主要是雇主以及雇员承担。且基金有大量的结余,未能发挥很好的保障作用。

2.3 给付期限与辅助保障

美国的失业保险给付期限较短,最长为26周。但其有辅助性的应急失业保险和补充失业保险,这两项与经济危机和失业率挂钩的失业保险能在周期性失业发生时给予必要的应急保障。并相应延迟给付期限,具有很大的灵活性,且能激励失业人员尽快再就业。

而中国的给付期限相较而言则过长,最长可达一年。且给付期限与缴费年限挂钩,因此有很大的稳定性,但激励性不够,会打消失业人员求职的积极性并且加强其骗取低保、不劳而获的动机。从而不能产生激励就业的效果。且单一的失业保险制度,没有相应的辅助性保险制度的支撑,其保障功能有限。

2.4 失业金替代率与就业激励

美国的失业保险金替代率在发达国家中可以说并不高,通常约为在职职工平均工资的47%,此举也是为防止过高失业保险工资替代率所引起的就业“负激励”现象。而就业激励方面,例如在预防失业上,美国的经验税率就起到了一定的保障作用,且有专门的一站式就业服务中心提供就业培训、就业安置等项目,且必须登记其就业搜寻经历,并以此来领取失业金。

中国的失业金标准,通常定位当地最低工资的60%至80%,与美国的替代率水平相比,可以说失业金的工资替代率是相当不够的。且最近十年以来,中国失业保险金的工资替代率呈现下降趋势。中国失业保险金替代率低,且就业激励方面也有欠缺。近五年城镇失业人员再就业人数并无显著上升,见图1。

图1 近五年城镇失业人员再就业人数

3 美国失业保险对中国的启示

3.1 预防失业方面

根据雇主的解雇率而定的税率具有相当大的灵活性,且能在一定程度上抑制雇主解雇雇员的行为,而且美国辅助性的补充失业保险和应急失业保险的给付是与劳动力市场的失业率相挂钩的,因此能在外部环境发生变化时加强对失业人员的保障,具有较强的适应性。

中国的失业保险单位和个人缴纳比例固定,灵活性有待提升,建议采取与解雇率相结合的缴纳比例,取消原先的固定税率,根据核实的企业登记的解雇人数来确定其缴纳比例,在一定范围内,解雇人员越多,则比例越高,并设置单位缴纳比例的上限,且要对解雇超过一定比例的单位进行罚金等类的相应惩罚措施,相当于奖励内部消化富余人员的企业而惩罚解雇过多员工的企业。

3.2 给付期限方面

而在给付时间上,也可设置一般和应急两项。将一般失业保险的给付期限减少约4个月(17∗7/30),根据市场的失业率,失业率高过一定水平,将给付期限延长,最长延迟4个月,充分体现对市场的适应性。

3.3 给付待遇方面

可适当提高保险金的工资替代率并采用失业保险递减支付模式。

其一,失业保险金首先应满足失业者在失业期间的基本生活需要,因此建议逐步提高中国失业保险的工资替代率,可采取渐进式,分阶段达成目标。建议替代率不以最低工资为参照,而以在职职工平均工资为参照,从现阶段分5年逐步达成失业保险金替代率为45%的最终水平。同时,失业保险金替代率过高也会引起失业陷阱,所以,笔者认为与美国失业保险金替代率相近的水平最为适宜。

其二,可尝试采用失业保险递减支付模式,分别在第8个月、第16个月时进行一次失业保险金的削减,第八个月削减30%的失业金,第16个月再次削减前8个月水平的30%。

以此充分激励失业人员再就业,摆脱失业陷阱,提高失业再就业率。

3.4 促进就业方面

根据2014年统计公报显示,2014年末我国失业保险基金累计结余4451亿元,完全可以在保障失业人员基本生活的同时,增加失业保险促进就业方面的支出。而美国有关再就业的培训以及岗位和人员的匹配方面,细化了相关制度。参考美国《劳动力投资法案》,就业导向型的失业保险是必要的。失业救济、就业服务、就业培训三位一体,逐层推进,且辅以相应的监督机制。

其一,在就业服务方面值得一提的是其自动匹配雇主与求职者信息系统,从而充当失业者与雇主间面洽的桥梁,便于依据能力匹配原则,迅速地满足双方的需要。

其二,在就业培训方面值得借鉴的是培训机构拥有严格的绩效考核指标体系,从而其对于培训效果的量化就有了相关的参考依据,且此举能激励培训人员的工作积极性,切实将失业人员培训落到实处,而中国在此方面的具体措施仍有待落实。

其三,在失业人员再就业监督方面,中国这方面的制约措施过于宽松,由此出现很多隐性就业的情况。美国在失业人员再就业意愿的监督方面,失业人员必须定期登记求职情况以便于追踪了解其是否有懈怠就业的意愿,中国的失业保险的给付本就只与给付期限相关,因而失业人员有懈怠求职的动机,因此,不仅应该规范领取失业保险金期间的求职登记情况,还需将失业保险金的给付与失业率或者再就业状况相联系。即可采取失业保险递减支付模式或者对尽快再就业的失业人员给予适当奖励,即如果失业者在领取失业金期限内再就业,该奖励少于失业金,并对隐性失业群体给予相应惩罚。

4 创新性措施

培训机构、失业人员的考核指标:

目前部分省份也开始扩大在促进就业方面的支出,如职业培训以及介绍补贴、岗位补贴、小额担保贷款贴息以及公共服务基层平台信息网络建设等。笔者建议,在培训的成效方面更应量化,如对再就业培训机构设立一套严谨的绩效评估系统。采用要素计点法,对相关培训人员以及失业登记处人员进行绩效考核。如表1,以培训人员为例进行绩效考核,并根据各要素点数加权并算出总得分,以此作为年终奖金的依据,以此规范培训制度,并激励培训人员加强对失业人员的培训力度,从而有助于其再就业。

表1 培训人员绩效评估体系

而对于失业人员,同样需要对其失业期间的再就业意愿以及培训过程和结果进行监督和考核,加强其再就业的能力,激励其积极求职并切实减少失业率。对于考核体系中得分高于一定水平的失业员工给予适度奖励,并颁发优秀证书,可作为再就业时面试企业的参考。而未合格的员工可以选择重新受训或重新考试,不断加强自身能力的提高,两次未合格者就不再进行培训。如表2所示,为失业人员领取失业金考核。