新常态下PPP模式与地方政府性债务风险防范探讨

李全林 青海省大通县财政局

新常态下PPP模式与地方政府性债务风险防范探讨

李全林 青海省大通县财政局

当前推广PPP（政府与社会资本合作）具有现实需求。同时契合财政体制改革目标，也有利于促进市场化改革，提高国家治理水平。当前，PPP不应囿于降低政府债务，也不能异化为投资拉动、解决融资的工具。PPP是财政投入的补充而非替代，应充分考虑其适应性、物有所值、财政可承受力，以及财政支出责任与中期财政规划的有效衔接，规避和防范政府债务风险。应重点在体制层面重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，在制度上构建“地方政府债券、PPP模式、投融资平台转型融资”的立体、规范融资体系。在PPP项目落地上，应通过合理的制度安排、交易结构设计，着力构建风险合理分担、激励相容机制。

PPP 财政风险 财政预算

一、PPP项目中财政支出责任与中期财政规划的衔接

PPP项目投资周期长、投资额大，与中期财政规划联系密切。因此，把PPP项目纳入中期财政规划对规避政府财政风险、管控好PPP项目自身风险均有重要现实意义。”

认清三个基本概念

专家认为，目前，在推动PPP事业发展过程中，还应对一些基本概念的认识进行梳理。

第一，应了解PPP项目的属性是什么。目前，PPP项目仅被定义为公共产品，这是不准确的。白景明表示，因政府对纯公共产品和准公共产品这两类公共产品所承担责任的区别很大，我们应更进一步地细化明确其到底属于哪类公共产品。其中，纯公共产品政府要全资保障，准公共产品可收费，政府承担部分资金保障责任。PPP项目可收费，应属于准公共产品。明确这点，对整体收支预算管理来说非常有利。

第二，要清楚PPP模式不是目前应对经济下行压力的手段。PPP模式在中国并不是一个新鲜事物，在上世纪90年代经济高速发展时期，我国就开始尝试开展政府和社会资本合作。白景明表示，PPP是政府公共投资管理的一种模式，只要有利于公共投资效益的提高就可使用，与经济增速的高低并没有本质联系，只有认清这点才能真正用好PPP模式。

第三，PPP模式不是简单地吸引社会资本。白景明表示，社会资本需要盈利并受法律保护。PPP模式的准公共产品特征也使其存在很多盈利点，正是基于这点，政府才能和社会资本合作搞公共投资。认清这点，有利于PPP项目管理的规范化和法制化。

从三个角度做好衔接工作

中期财政规划与PPP项目衔接的核心问题在于对财政收入进行预测。中期财政规划寻求财政周期性的总量和结构平衡。

一方面，政府对于PPP项目有支出责任，因此，各地在开展PPP项目时，先要对财政收入进行预测，在预期财力的保障下开展合作。近年来，财政部出台了多项PPP领域的管理制度，包括近期出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其核心就是要突出量力而行的理念，绝对不能盲目扩大PPP项目投资并放大财政风险。

对地方财政来讲，对中期财政收入可关注如下几点：

一是PPP项目大都是跨年度项目，因而就需要具体测算各年支出需求额，由此测定财政承受力。白景明认为，这涉及对地方可用财力增长潜势的把握。

二是测算财政收入要细化到各税种、共享税、固定税种的收入走势。

三是财政收入测算要综合考虑经济新常态的中、长、短期影响，要分析对本地影响究竟如何。

另一方面，要细化支出预测，按照现行制度框架，政府的PPP项目支出责任不能超过10%。因此，核心问题之一是推动PPP时要进行中期财政支出预测，预测的时候要综合考虑各个方面的支出需求，在这个条件下测定各地到底可以搞多少PPP项目。

二、PPP与地方政府性债务风险

（一）目前PPP项目蕴藏的财政风险

目前，普遍认为PPP是解决地方债务的“利器”，不仅能降低债务，将风险都转移给私人部门，还能提高效率。实际上，PPP模式并不一定适用于所有公共产品或服务，也并不必然提升效率、降低债务。从总量上看，不可夸大PPP总量比例。从业界范围看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高。即使是在积极开展PPP的西方发达国家，投资额总体上也不超过公共投资的15%，有些国家甚至专门通过法规限制PPP的投资范围和总量比例。PPP模式可有效平滑财政支出压力，但仍是公共支出的重要补充而非替代。

其次，PPP项目投资回报相对公共主体融资成本而言较高，PPP适用不当反而增加政府未来财政负担，我国目前大都需要给社会资本7%或8%左右的收益率，但目前贷款利率不超过5%、地方债的利率不超过4%。相比而言，政府的融资成本并不高，但受制于现阶段的制度安排。将过去大量以BT形式运作的项目包装成为PPP，可实现“政府债务”变成跨年度“支出责任”这—跃。政府采用PPP后，可将资产负债表的债务“出表”，但不可否认的是，这只是拉长了义务期限，一定程度上解决期限错配问题，但最终的成本未必会降低。如果不能将效率提升、全生命周期成本降低，可能强行椎进PPP还不如政府直接融资建设。

再次，考虑合同风险与收益安排，政府未来支出责任总量与传统政府投资或采购相比并不一定降低。PPP项目除了合同约定的政府责任、义务外，还存在各种推定的、道义上的或有、隐性责任。一旦风险发生或显性化，就直接转化为政府支出责任、直接债务。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，必然引发中长期沉重的财政负担或风险。即便在PPP模式比较成熟的英国等西方国家，也有相当一部分批评声认为，PPP模式实质上从民营企业获取了一大笔“零首付长期贷款”，最终会导致政府花费太高，民营企业牟取暴利。

最后，PPP模式使用不当、过滥，与降低债务、提高效率的初衷相悖，可能会隐匿风险，诱发债务风险或危机。政府各种非理性担保、承诺、补贴等游离于当前的资产负债表外，—旦后期发生财政集中支付或出现合同重大风险，必然影响后期财政可持续性。地方政府重签约、轻履行，重建设、轻运营，最终会导致财政风险扩散、扩大。不规范、风险大的项目的泛滥，必然会导致道德风险蔓延，演化为地方政府寅吃卯粮的融资工具，加剧、扩散经济风险。

（二）地方债务管理及融资

当前重点是体制层面重塑地方财政关系、政府与市场关系，合理划分事权和支出责任，完善政绩考核、绩效管理和问责制度，提升政府现代化治理能力。2014年IMF、世界银行《公共债务管理指南》指出，公共债务管理的主要目标是，在中长期时间内，以尽可能低的成本及可承受的风险水平满足政府融资需求和支付义务。债务管理应当立足于良好的宏观经济政策和财政金融政策，以确保公共债务水平和经济增长的可持续性。

在制度上构建“适度扩大发行地方政府债券、积极推广PPP模式、大力推动投融资平台转型”的立体化融资体系。当前，地方债券发行需逐步完善、稳步推进、渐次扩大，加强行政约束与市场约束。信用评级、信息披露、治理能力等方面还需逐步完善.大规模发行地方债券还有很长一段路要走。发行的地方债券优先用于置换、优化存量债务，保障公益性资本支出或重大民生投入。在存量债务方面，通过长久期债务替换短期债务、盘活存量资产等债务重组手段来应对流动性风险，平滑债务、缓释风险，为治本换取时间和空间。同时，加大本级融资平台、国有企业改制重组力度，走规范化、市场化的转型之路，紧密对接资本市场。此外，中央应加大对欠发达省份及区域的财政支持、政策性金融支持力度。建立省、市辖区财政平衡责任，并统筹安排税收返还及转移支付、政府基金收入（主要是土地出让收入）、公共资产（非经营资产、国有企业、国有资源等）的处置、地方债分配等财力资源。

当前应着重提高地方公共债务管理水平及财政绩效，坚持依法、规范、问责等原则。将国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划、基础设施改善计划，与当前的中期财政规划、PPP模式等有效统一、衔接起来。长期来看，只有行政体制、财政体制、金融等多方面改革配套组合发力，方能建立起地方政府融资的可持续、有约束的市场化机制。

三、结论与建议

（一）PPP具有积极意义，但应审慎推进，关注政府债务风险

推广PPP模式具有积极意义，但PPP不仅是微观层面的操作方式升级，更是宏观层面的体制机制变革。PPP是一个缓释风险、平滑债务的有效工具，应旨在项目效率提升、社会福利增进。

当前，应避免以往地方财政行为扭曲、负债管理异化的再现，恰当的治理和激励机制安排是关键。对地方政府而言，首先是必须确保PPP被用于提高公共服务的效率与质量，而不应囿于降低政府债务或“债务出表”，或异化为投资拉动、解决融资的工具。不可否认，确实存在体制、制度供给等因素制约，造成地方政府的一些客观困难和压力。

在制度上构建“地方政府债券、PPP模式、投融资平台转型融资”的立体、规范融资体系。PPP是财政投入的补充而非替代，应用阳光化、低成本、长周期债务，替换隐性化、高成本、短周期债务。

地方政府推进PPP过程中不应急功近利，应充分考虑其适应性、物有所值、财政可承受力，合理适度、积极稳妥推进PPP。否则，很容易导致“财政幻觉”或机会主义，加剧债务风险隐匿、低估、错配。应强化权责发生制的资产负债管理，分类建立跨年度平衡机制，严肃财政纪律。

（二）相关PPP完善的建议

第一，规范政府、财政行为，确保政府承诺、财政支出责任等方面的规范性、公信力。政府承诺要量力，要严禁违规担保、过度承担风险行为，注重或有债务监控或防范，建立严格的防火墙制度、必要的积极介入机制。严格实施物有所值评价和财政承受能力论证，在当年一般公共预算支出的10%范围内合理安排PPP项目序列。政府的股权、补贴、配套等支出责任纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，以绩效作为对价支付依据，并严格履约支付。

第二，加强PPP项目前期设计、策划、识别等基础性工作，建立PPP项目库的动态监控体系。加大前期工作力度，可行性研究报告等前期成果应有一定深度，明确项目标准、产出、需求等关键经济技术指标。

第三，需要进一步提升政府在PPP领域相关的专业化管理和服务能力。PPP项目很多涉及到复杂的专业技术和运营团队，要求政府在相应的专业化管理和服务能力上需进一步提升。同时对政府工作人员也提出了更高的知识和能力要求，即要加强政策方面的学习研究，又要强化在实操能力和运行经验方面的培养。

第四，试点先行、激活市场，树立标杆性项目，形成引领和示范效应。优先选择盈利预期较强、前期工作较成熟的项目先行先试。同时，创新模式引入实力企业，规范运作.树立本地市场信心。引入市场竞争和激励约束机制，注重项目的前期论证和全生命周期管理。

第五，加强政府内部（财政、发改、行业主管部门等）协作。提高整体策划、谈判能力，提升规制水平。加强信息披露和社会监督，建立激励性规制体系，保持充分的独立性，专业性，加强重大事项的协调。

第六，加大政策优惠和金融支持力度，在资金渠道、增信措施、政策优惠、金融创新上给予大力支持。政府也可以设立引导或支持基金来直接或间接投资PPP项目。创新各种债权、股权、担保或增信工具，推进社会资本以及银行、信托、资管等机构的积极投入。

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[3]黄景驰，弗莱德·米尔期.在争议中前行：对英国实施私人融资计划的回顾.湖南科技大学学报（社会科学版）［J］，2013年第5期。

[4]柯永建，刘新平，王守清.基础设施PPP项目风险分担［J］.建筑经济，2008年第4期。

李全林（1967.6-），男，青海人，大专学历，高级经济师，青海省大通县财政局，研究方向，财政经济。