水资源的公共属性与水务管理刍议

□马欣华

水资源的公共属性与水务管理刍议

□马欣华

以水进入用水户为界，向前是政府面向水资源的管理职能，向后是面向众多用水户的管理职能，以此来划分管理对象，就会避免把水资源的公共性和用水户的私人性混杂，从而得到相应的水务管理方案。

水资源；水务管理

随着经济社会的发展，各行各业的发展对水资源的依赖越来越强。搞好水资源的有序开发、合理利用、科学保护，实现每个用水户公平、公正享有水资源是水资源管理的重要工作。其中集中的供水和分散的用水户涉及人员多，情况复杂，需要采取有效的措施保障公共供水和用水户的合法权益，促进人、水、经济、社会和谐发展。

水资源是自然资源，也是供自然存在的生命享用的公共资源。水资源有两个不同于其他资源的特性，一是存在范围的广泛性，从南极到北极，从高空到深海，从土壤到生命体，每一寸空间每一个细胞都存在着水；二是存在形式的多样性，水可以随着温度的变化从固态、液态到气态以不同的形式存在。从需要者的角度看，水资源无法替代，生命离开水无法存活，生产离开水不能正常运转，生态离开水造成环境恶化。从现代的实践看，水资源虽然“利万物而不争”，也有相当的自净能力，但是超过其自净能力后就会成为“害”。在人口少、生产规模小的早期社会，水资源是取之不尽用之不竭的，掘地取水、引水灌溉是随时随地的，没有审批、没有限制。但是在人口增加、经济发展到一定程度，人均水资源不足1000m3的时候，就会出现用水的紧张。这时候就需要一个公平的管理部门对水资源保护、开发、利用等环节进行协调、控制等工作，保证每个利益相关者获得公平待遇，也就是现在的水务管理部门。

水务管理从政府行使权利的角度看，其应有的职能包括水资源开发利用配置、水资源保护区的划定与管理、供水工程规划与建设、区域纳污能力与排污口设置。以供水为例，供水包括公共供水管网和末端用水户。长期以来，不管是管理公共供水管网还是管理末端用水户，都采取了一种模式，即水利工程建设与管理基本上都是国家投资、国家管理，即使是对用户收费也只是象征性的收费。随着其他行业市场化程度的提高，人口增加、经济发展，社会各行业对水资源的数量需求越来越多、水质要求越来越高，工程与管理的成本也相对增高，因而国家负担越来越重，所以迫使水资源管理与配置进行相应的改革。

如果以水进入用水户前后为界，把供水划分为两部分，向前是政府面向公共供水的水资源管理职能，向后是面向众多用水户的供水管理职能，以此来划分管理对象，最大的好处就是避免把水资源的公共性和用水户的私人性混为一谈，从而根据不同的对象得到相应的管理方案。

由于水资源属于公共资源，进入用水户前的供水工程具有公共物品的属性，应以国家投入为主，以保证国家对水资源管理的绝对控制权，以便在分配水量时能够按照生活、生产、生态的顺序和生活、农业、工业的比例来保证公共用水的公平。从这个角度看，用水户入口之前的水资源管理，政府必须发挥主导作用，不能完全指望依靠市场经济来进行管理和运作，防止一味追求利润最大化而影响公平。

但对于用水户入口之后的管理可以采用多种多样的市场手段来管理。首先，政府应当在立法层面上制定相关政策法规，保障用水户对水务工作的参与和监督权利。其次，应当鼓励对用水户开展持续的用水教育，让每一个用水户清楚了解有关水务的责任、权利和义务。第三，政府与用水户应该共同推动制度创新，通过发挥公众的民主监控作用，而不是私有化，来监督公共设施的使用、供水的服务和质量，同时也会起到监督国有部门不作为、乱作为的作用。第四，建立合理水价的形成机制，实行阶梯水价。阶梯水价一方面保障了用水户的基本水权，另一方面又约束了用水浪费现象。特别是城市公共供水属于资本沉淀性强、投资回报率低的自然垄断行业，国有资产管理部门不能有很高的收益要求，以保护低收入者利益。第五，提高政务透明度和知情权是一个以人为本的成功的公用事业的基本特点。2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，县级以上人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。让用水户了解更多的供水信息，有助于避免违法乱纪、以权谋私的发生，最大程度保护用水户利益。

按照供水管理对象和使用者的不同属性，分段分类管理，将政府的单一计划职能和多种市场方式的调控作用有机结合起来，灵活地处置公共供水与私人用水之间的利益矛盾，可以为解决类似问题提供有益的借鉴。□

2016-05-11

马欣华，女，汉族，廊坊市水务局，工程师。