中国基层政治改革的困境和对策思考

林培源

（中国人民大学国际关系学院，北京 100872）



中国基层政治改革的困境和对策思考

林培源

（中国人民大学国际关系学院，北京 100872）

改革开放以来，中国政治建设总体有了很大发展，但依然存在一些问题，其中基层政治发展与体制改革水平明显滞后。一般认为，基层一般不涉及重要的战略和宏观调控问题，其体制改革理应具有相对于中央的优势和便利。但是不清晰的政府职能定位，不合理的政府组织结构，官僚主义思想和传统的政府管理方式阻碍了基层政治改革。因此，我们应当通过进一步转变政府职能，优化政府组织结构，加强政府法治理念，创新政府管理方式，以带动今后一段时间基层政治发展水平的较快提高。

基层政治改革；困境；对策

改革开放以来，中国民主政治建设总体有了很大的进展，政治体系的总格局趋向合理，政治生活也愈加活跃。在这个背景下，中国基层和基层政治建设也取得了较快发展。很多基层，特别是东部沿海地区的一些基层党政机关，积极主动地探讨各种各样的政治与行政改革方法。在被外界评价不高的体制改革层面，也有一些可贵探索。仅在东南地区就有“省直管县财政”、“民主民生”工程、“两票制”、“公推直选”、“民主恳谈会”等尝试，在不发达地区也有诸如“一章分五瓣”之类的简单实用的改革摸索。把中国民主建设水平看得过高，认为“中国特色的民主模式已经形成”［1］，不太适宜；对中国民主建设一概否定的态度，也不是实事求是的态度。事实上，中国特色的民主模式正在形成［2］，或者说正处在政治民主化改革稳步进展阶段，“民主因素聚集期”［3］的观点，则比较接近于事实。这样的分析也适用于估价基层政治发展的实际状况。但是，从整体而言，中国民主政治发展依然存在诸多问题，其中非常突出、值得注意的现象就是基层政治发展程度明显低于中央层面，甚至也不如基层自治工作活跃，并且很不平衡。为什么目前中国会出现基层政治发展程度滞后于中央的情况？如何理性认识这一客观政治现象？实现基层政治发展对旧思路的超越需要破解哪些难题？这些都是当前中国政治发展研究的重要方面。

一、中国基层政治改革困境的主要表现

（一）行政成本偏高

行政成本是指政府在行政管理活动中所耗费的费用和资源。政府行政成本对于一个国家的经济发展有着重要影响。国外相关研究表明，行政成本的增加会对一个国家的经济增长产生负面影响。在分析计算政府支出占GDP比率的变动对经济成长的影响的基础上，史蒂文·林对20个发达国家和42个发展中国家进行进行估计，得出结论:“包括国防和教育等的政府生产性支出，不论发达国家和发展中国家对经济成长均有正面影响，但短期效果比长期效果明显；政府非生产性支出对发达国家和发展中国家不论短期或长期均呈现负面影响。”［4］可见，政府行政成本的上升，对于一国经济发展是不利的。因此，我们需要控制政府行政成本，更好地释放社会活力，保持经济增长。当今世界，经济全球化深入发展、生产社会化程度加深、社会分工日趋复杂，国家需要广泛地参与国家经济和社会生活，这样直接导致政府机构不断扩大，行政成本不断提高。随着社会市场经济的发展、行政体制改革的进行，职务消费现象依然比较普遍，其中，公车私用、公款接待、公款旅游等方面所占政府财政支出的比重居高不下。

（二）行政审批繁杂

行政机关是国家政策的执行组织，负责具体措施的落实工作。然而，在实际运行过程中，行政机构在解释政策和法律，起到立法部门的作用。这是因为在执行国家权力的复杂性过程中，行政机关形成部门利益和个人利益。由于信息不对称，行政机关往往能够及时掌握一些重要信息，它会努力维护和扩展本部门的权力，积极维护部门利益。官僚机构往往能够“用授予的权力，获得未经授权领域的控制，从而扩展权力。”［5］出于部门利益，行政机关往往会不断扩充权力范围。行政垄断由此产生，为维护自身垄断地位，他们往往会滥用权力，同时提高准入门槛，限制外来者进入该领域。其他市场活动参与者如果希望办理该领域业务或者参与该领域经济活动，他们需要经过相关主管部门的审批。外界人员进入一个领域，首先需要打通主管部门的官员，这样极易滋生权力腐败和权力寻租现象。行政审批实际是一种准入限制，目的是维护本领域部门的行业垄断。他们不断提高行政审批的难度，使本应简单的审批过程变得异常繁杂，这样外部竞争者很难进入该领域。

（三）政府规模不断扩大

随着时代发展，行政事务日益庞杂，国家需要更频繁地参与社会活动。需要通过行政来管理的事越多，行政权自然就会扩大。这样政府管理范围在不断扩大，政府规模也随之变大。“无论用何种测量方式，政府开支增大，雇员增多，对社会的影响都超出人类历史上的任何时期。政策形成在定量和定性方面的趋势让我们认识到，要了解当代政治体系中的政策就要了解公共官僚，而且，公共官僚的权力在稳定上升。”［6］政府规模的不断扩大对社会经济生活产生重要影响。一方面，政府规模不断扩大，容易过度干预市场经济活动，破坏市场秩序，影响市场主体发挥应有作用，导致市场缺乏活力和创造力，效率降低。随着政府规模的扩大，政府部门之间更容易出现职能交叉。这些与政府的发展目标相背离，政府规模扩大是为了应对不断繁杂的社会问题和社会现象，但实际上，效果却适得其反。此外，由于缺乏竞争机制，政府往往垄断公共产品和服务的供给，只关心投入，不关心经济效益，导致政府效能降低。

另一方面，政府规模不断扩大容易导致权力寻租活动。从某种意义上说，政府规模扩大意味着政府权力扩张。然而由于缺乏有效的权力监督制约机制，政府权力扩张往往带有随意性。随着政府权力的扩张，权力寻租行为会变得比较普遍，它必将扭曲市场资源配置，甚至直接导致市场资源配置失效。不同部门有不同的利益，寻租活动有时容易激化不同部门之间的矛盾，部门之间会争权夺利，造成公共资源的损失，影响政府效能的提高。

（四）政府机构人员服务意识淡漠

由于政府运行模式与企业运行模式不同，企业会努力满足顾客各种需要，视顾客为上帝，为顾客创造舒适的氛围，吸引顾客。而政府有时会对公众比较怠慢，不能充分认识到服务的重要意义。原因很简单，“企业力求使顾客满意，政府机构却力求使利益集团满意。”［7］邓小平同志对这一问题有深刻认识，他既阐述了官僚主义的一般性，又指出了我们现在的官僚主义现象的特殊性，同时提出要改变这种情况，就要改革党和国家的领导制度。“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象。”［8］毫无疑问，建立社会主义市场经济体制将减少官员的权力，同时也必须面对官僚机构改革，公务员制度和人事制度改革会使中国行政体系更加成熟和稳健。政府工作人员服务意识淡漠，在提供公共服务过程中不能以群众利益为导向，不能树立“服务是政府职能的必然选择”［9］的理念，对待办事的公众态度不好。他们往往互相推卸责任，公众可能需要浪费很多时间才可能得到一个说法。低级别的官员接待公众诉求，无权做出一些决定，因此，公民必须耐心地等待上级单位或其他部门的审批结果。有时候，事情远没有结束，因为执行机构办事是基于一些表格，而且很多时候这些表格内容会十分繁琐。此外，“官僚制创造了一种公共雇员都胆小怕事、相互推诿，以及自我保护的文化”［10］。因此，虽然公务员在每个国家的政治化程度是不同的，但是官僚政治的性质似乎已经决定政府工作人员会谨小慎微，处事保守，不善于革新。

二、中国基层政治改革存在困境的原因分析

通过以上具体阐述，我们发现了基层政治改革过程中存在的主要问题。发现问题是解决问题的第一步，下面我们需要分析产生上述问题的原因，从而为提出对策或解决思路提供依据。通过具体分析，我们发现原因大致为以下四个方面。

（一）不清晰的政府职能定位约束基层政治改革

在狭义上说，政府职能指政府在公共管理过程中所体现出的功能与责任。而政府职能转变是指政府明确自身角色定位，确定政府的管理范围，加强政府宏观调控的同时，适当下放权力给市场和社会，给公众充分的发展空间。政府需要管理好自身职责之内的事情，不要过多干预职责范围之外的事情。目前中国政府职能定位不清晰，过多干预市场活动，同时社会管理职能薄弱，宏观调控能力不足。

第一，政府经济职能不清晰。一直以来，一些政府往往成为市场经济的主体，用行政手段干预市场经济运行，影响了市场经济的效率，导致市场发展活力的丧失。同时，政府与市场、社会职能界定模糊，政府过多参与经济活动，破坏市场正常秩序。此外，政府没有合理地规范和引导非公有制经济的发展，不能有效地发挥非公有制经济的优势，不利于国家创新和发展。

第二，政府社会管理职能比较薄弱。近年来，各级政府不断加强社会管理职能，同时收获一定效果，但是从总体来看，政府社会管理职能仍然比较薄弱。一方面，经济发展与社会发展失衡，社会事业发展落后于经济发展，比如:城乡收入差距扩大、地区间教育发展不平衡、医疗保障不完善、文化产业落后，这些都阻碍了经济发展和社会进步。另一方面，由于社会管理体制不健全，相关法律法规缺失，存在一定社会矛盾，影响社会稳定，同时政府危机应急机制不完善，不能及时处理突发事件。

第三，政府宏观调控能力不完善。虽然中央政府逐渐加大宏观调控的力度，不断出台宏观调控政策，但是基层政府没有积极贯彻相关政策，基层保护主义现象严重。基层政府往往追求局部利益，片面注重经济发展，忽视生态保护，导致生态环境恶化的趋势。同时，中央与基层关系不清晰，权责不明确。此外，由于市场监管水平落后，不能有效地界定市场监管权限，导致权力寻租和行政垄断现象存在，严重阻碍市场经济发展。

（二）不合理的政府组织结构限制基层政治改革

合理的政府组织结构比较容易明确部门的工作职责和工作权限，使各级政府和政府各部门各自承担应负的责任。这样可以有效地规范政府权力，优化行政环境，更好地服务公众。同时，合理的政府组织结构有利于精简政府机构，保证政府流畅运行，政策更好地落实到基层。如果政府组织结构合理，政府工作人员会履行职责，政府效率得到很大的提高。

然而，不合理的政府组织结构往往容易造成政府机构臃肿，人员冗余，职能重叠或交叉。一旦出现职能重叠或交叉，就会增加行政成本，各部门之间相互推卸责任。首先，一旦职能出现空缺，该职能负责的领域会出现权力真空，限制了政府效能的提升；其次，由于权力过于集中，部门决策往往受领导主观因素影响，难以依照正常程序办理相关业务。此外，政府中层级繁杂，项目审批工作往往要逐层逐级上报，这样项目审批办理时间被“人为地”拉长了。同时，信息在层级之间传递和接收中，容易造成信息内容缺失和失真，扭曲政策的目标，间接地降低政府办公效率；最后，由于缺乏有力的行政监督，难以有效地约束各级政府和政府各部门之间的权力运行，导致权力腐败、权力寻租等不良现象的滋生，降低政府在公众当中的威信，损害政府形象，进一步限制基层政治改革，阻碍经济进步和社会发展。

（三）官僚主义思想束缚基层政治改革

官僚主义思想产生于官僚制，而“官僚制（即官僚政治）的早期含义仅仅指官员的统治。19世纪末期，它的含义已被扩展到不仅指国家的，而且还指所有大型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。到20世纪中叶，它又被用作‘大组织’的同义词。”［11］现代西方发达国家的文官制度是在韦伯官僚制基础上进行改革而建立的，在政府活动中发挥重要作用。历史上，中国长期以来是中央集权国家，官僚政治在中国很早产生，对公众造成了潜移默化的影响，“官本位”思想至今影响公众的思维方式。“中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚痼蔽在官僚政治所设定的樊笼中。”［12］显而易见，官僚政治中的“官本位”思想依然对政府机关产生一定影响，导致政府效能意识比较淡薄，形式主义、官僚主义现象依旧普遍。

官僚主义一般泛指以官位和职务为基础的不尽职尽责、不负责任的腐败的领导作风和工作作风。苏联著名政治家托洛茨基曾说:“官僚主义意味着政党与人民大众的不断疏远，政治领导权有滑向纯粹的行政管理的趋势”［13］他还表达了对膨胀的特权机构是对经济的消耗的关注，认为“这个特权机构的各种形式都以斯大林为中心”［14］从而导致他不可避免的失败。官僚主义思想导致“官本位”现象严重，政府工作人员认为自己高高在上，不能正确处理和公众的关系，更好地服务社会，从而严重影响政府办公效率的提高，可以说，“官僚主义就是低效率的代名词”［15］。因此，加强基层政治改革，需要反对各种形式的官僚主义。在基层政治改革过程中，如果不能克服官僚主义思想的束缚，改善政府效能的方式、方法都可能失去作用。

（四）传统的政府管理方式制约基层政治改革

创新政府管理方式十分重要，有利于实现政府的良好治理。传统政府管理方式下，政府实行全面管理，面面俱到，不能充分发挥市场和社会的作用。政府并不是万能的，有一些事务政府参与管理会降低政府效率，提高行政成本，而政府下放权力，社会单元会更好地参与政府管理过程，创造更好的经济效益和社会效益。因此，政府需要下放权力给社会，使社会享有更大的发展空间，允许企业、非政府组织与公众等多元力量参与政府管理过程，扩大政治参与，实现上下互动，提升政府的公共治理水平。

然而传统的政府管理方式却普遍存在，难以在短时间内发生改变，制约着基层政治改革。这主要体现在:首先，比较保守的政府往往采用传统的政府管理结构，政府层级繁多，下级组织对上级组织存在依附关系，导致政策信息从上层传达到下层需要很长的周期，而且政策在传递过程中往往会发生变化，政府不能有效地应对不断变化的社会环境，有时还会错失一些发展机会，影响基层政治改革。其次，官僚主义现象往往存在于传统的政府管理体制中，导致政府官员和公众之间有一定的距离，官员不能充分了解公众需要，因而制定的政策往往只是流于形式，与现实脱节。政府工作人员缺乏服务意识，对待公众比较冷漠，疏远了公众与政府的距离。同时，在传统的政府管理方式影响下，面对日益扩大的信息量和多变的社会环境，政府不能全面掌握各种信息，从而快速作出反应。这样的结果是，浪费了大量的宝贵时间和人力资源，而且降低了政府工作的效率。

三、中国基层政治改革的对策思考

结合上述分析，我们可以发现基层政治改革对于提高政府能力，促进国家治理水平现代化具有深远意义和重要影响。因此，中国十分重视基层政治改革，而且在基层政治改革方面已经取得一定进步，但是在该过程中仍存在一些问题。针对以上问题，我们可以从以下四个方面加以改进，推进基层政治改革。

（一）转变政府职能

本文认为可以从以下几方面着手转变政府职能:

第一，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”［16］5。这一重要表述重新定位市场和政府之间的关系，保证政府和市场责任明晰化。政府需要简政放权，给予市场和社会更多自主权力，有利于增强社会主义市场经济的活力，保证政府效能的提升。

第二，改善和加强宏观管理。“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”［16］16因此，政府需要完善宏观调控，加强宏观管理，将中央政府的政策、措施逐级落实到基层，保证政策的统一性和连贯性，从而使中央政策服务基层，服务社会，服务公众。

第三，加强公共服务和社会管理职能。十八大报告指出，“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。”［17］政府需要加强社会管理能力建设，为社会公众提供比较完善的公共服务体系，其中包括:国民教育、医疗卫生、公民文化、社区服务等诸多方面，进一步优化社会组织内部治理结构，促进社会组织良性发展，切实满足公众需要。

（二）优化政府组织结构

优化政府组织结构有利于深化行政体制改革，同时保证政府运行流畅。然而，当前中国政府部门之间权责分工不合理，存在职能重叠或交叉，严重影响基层政治改革。

当前，随着党的十八大和十八界三中全会的召开，中国开始新一轮行政体制改革。在这次改革过程中，我们可以通过以下措施实现政府机构设置的科学化、规范化和法制化:

第一，理顺部门之间的职责关系。一方面，我们需要定义中央政府和基层政府的责任范围，形成科学，合理的政府层级结构。另一方面，我们需要专注于整合功能相同或接近的政府部门，消除部门职责重复现象。2013新一轮政府机构改革的重点是“紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。”［18］由此可见，这次机构改革力度比较大，将对经济社会发展产生深远影响。

第二，构建政府部门之间的协调联动机制。现实中，政府部门之间缺乏有效的沟通，信息闭塞，没有形成协调联动机制，在矛盾或问题面前容易推卸责任，不能及时应对危机局面，影响政府效能，损坏政府形象。通过“大部制”改革，明确部门各自的权责，拉近部门之间的联系，加强政府部门之间的沟通协调，实现整体联动，推动政府管理发展。因此，只有政府部门之间权责明确，同时相互联系、沟通，互相监督，形成协调联动机制，才有利于推动基层政治改革。

第三，实现组织编制管理法制化。由于机构编制管理法制规范的缺乏，政府机构编制管理比较混乱，人为因素往往会对机构编制产生影响，造成机构庞大，人员冗余。为了适应时代发展，提升政府能力，政府应尽快制定与完善机构编制管理方面的法律规范，以法律形式将机构编制、机构职数、组织岗位、绩效考核等因素加以确认，约束政府管理行为，减少人为因素影响，提高政府法治化水平，促进基层政治改革。

（三）加强政府法治观念

“法治是以民主为社会条件和制度基础的，以自由、人权为其追求的最高目标的一种法制模式。”［19］不同于人治，法治主要体现为一个国家或政府在实施公共管理过程中，尊重法律的权威，政府活动受到法律监督和制约。此外，社会公众有比较强的法律意识，普遍享有法律规定范围内的权利和义务。法治有广义和狭义之分。字面意义上的法治是指“法的统治”，广义指“人们应服从法律并受法律统治”，狭义则指“政府应受法律统治并服从法律”。［20］由此可见，法治体现出法律对政府活动的监督和制约，有利于规范行政权力，为政府活动制定相关规则，维护公共利益。

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”［21］在这样的背景下，我们需要建立相关机制加强政府法治观念，这种机制应包括以下几个方面:第一，对相关事项作出明确的规定；没有作出具体规定的，赋予它一定的自由裁量权；第二，拥有一套完整的行政程序，政府按照程序规定行使权力；第三，赋予其紧急情况下的自由裁量权，应急处置的合法性得到事后法律的确认；第四，对行政权力运行的总体要求应符合法治精神和行政法的基本原则。只有这样才可以保证政府依法行政，同时确保政府具备足够的能力应对各种社会问题。总之，“政府是处在法律之下，而不是处在法律之上或法律之外。”［22］加强政府法治观念有利于将政府活动纳入法制轨道，使政府接受法律和社会各个方面的监督，从而约束政府行为，促进基层政治发展。

（四）创新政府管理方式

随着经济全球化和科学技术的进步，全球进入信息化时代，世界之间的联系日趋紧密，公众参与政府决策、掌握知情权的意识逐渐提高，这给政府管理活动带了新的问题和挑战。传统的政府管理方式已经不能适应当今瞬息万变的环境，因此，政府应该积极创新管理方式，提升国家治理水平。政府管理方式创新应该包括以下三个方面，即完善电子政务建设，促进公共服务提供机制民营化，政府管理方法企业化。

第一，完善电子政务建设。目前，信息技术的发展正在逐渐改变我们的生活，同时对政治活动也产生巨大影响，尤其是“互联网和不断更新的信息和通信技术已经从根本上改变了传输，工作，商业和政府机构。作为一项革命性的技术，互联网（在此我指的是互联网和许多相关信息技术）的提供，影响政府和公众的结构和技术关系的潜力。”［23］显而易见，政府活动中广泛应用最新的科学技术，政府信息化水平逐渐提高。同时由于电子信息业务成本的普遍降低，行政成本也随之下降，间接提升政府效能。电子政务作为政府信息化的主要内容，在政府活动中发挥越来越重要的作用。

第二，促进公共服务供给机制民营化。民营化可以充分调动社会组织的积极性，参与政府活动，从而减少政府参与社会活动，为公众提供服务，有助于提升社会的活力和创造力，提高工作效率。这充分体现出国家和社会的良好互动，经济发展中国家负责宏观调控，给予社会更多空间安排经济活动，这符合社会主义市场经济的发展要求。但是民营化不等于私有化，中国在借鉴西方成功经验的时候，要更多地结合本国国情，在提高市场效率的同时，要加强国家宏观调控，为市场经济发展指引方向，防止国有资产流失。

第三，政府管理方法企业化。企业部门的管理方法同样可以用到政府管理活动中，政府将提供便捷、灵活的公共服务，进而促进基层政府改革。中国的政府管理处在传统的科层制管理环境，习惯于依赖正式的规章制度，领导对下级的控制着眼于过程而不是结果，评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。另外，中国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象，主要原因就是缺乏成本—效益分析。而企业部门的管理方式恰好可以补充这一缺陷，因此，政府应该适当地把一些科学的私营管理方法，如绩效管理、目标管理、质量管理等经验以及成本核算、财务控制、信息反馈等措施，引入公共管理领域。

四、余论

十八届三中全会提出:“全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。”［16］3这是中国政府首次提出“国家治理”的概念，具有划时代意义。“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。”［24］这无疑为中国未来发展指明了方面，必将大力推进中国基层政治改革。如果一个国家建立有效的制度，经济上实现快速稳定增长，公民充分享有各项权利，社会积极因素被充分调动，这个国家一定实现了有效治理。这是很多国家追求的目标，政通人和，国家可以以较低的投入获得最大的收益，国家和社会实现良性互动。当今世界绝大多数国家和地区都主动吸引最先进的科技和理念，制定政治、经济社会政策，推动国家或地区的市场繁荣和经济增长，提高其国际交往能力，逐渐显露出更加开放、融合、快速创新的新格局。在一个国家内部也分别呈现出立体式的治理模式，不同层级的共同体单元按照新的治理原则选择适合自己的策略，取得了上下式互动新局面。因此，中国国家治理需要面临诸多挑战，然而有效的国家治理必须以历史传统、现实国情与时代特征为基础，扎实推进政治、经济体制改革，实现国家治理和政治建设的和谐互动，达到有效的民主治理。

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（责任编辑：李潇雨）

The Predicament and Countermeasure of China's Grass-roots Political Reform

LIN Pei-yuan
（School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Since the reform and opening up，China's political construction has been greatly developed，but there are still some problems.The level of grass-roots political development and institutional reform are lagged behind.Generally speaking，at the basic level government usually does not involve the important strategy and the Macro-control，so its system reform should have the advantage and the convenience relative to the central government.However，unclear orientation of the government function，unreasonable government organization structure，the bureaucratic thought and the traditional government management style hindered the grass-roots political reform.Therefore，in order to promote the rapid development of the level of basic political development in the future，we should further change the government function，optimize the structure of the government，strengthen the concept of rule of law and innovate the government management mode.

the grass-roots political reform；predicament；countermeasure

D621

A

1008-2603（2016）03-0087-07

2016-04-12

林培源，男，中国人民大学国际关系学院博士研究生。