政府与公众视角下的非经营性政府投资项目绩效评价体系

乌云娜，毛春宇

（华北电力大学经济与管理学院，北京 102206）



政府与公众视角下的非经营性政府投资项目绩效评价体系

乌云娜，毛春宇

（华北电力大学经济与管理学院，北京 102206）

针对非经营性政府投资项目是以满足社会公共需求为主要目标的特点，本文构建了具有非经营性特征的评价指标体系，设置公众满意度和政府满意度两个目标维度对非经营性政府投资项目进行综合评价。首先，运用TOPSIS分析法对各维度进行评价，再根据矩阵分析模型将两个维度的评价结果进行综合分析，最后，得到了基于公众和政府两个目标维度的非经营性政府投资项目的综合评价结果。为政府提供了一种更加科学完善的非经营性项目的绩效评价体系。

非经营性政府投资；公众满意度；政府满意度；TOPSIS分析法；评价体系

非经营性政府投资项目主要是指非营利性、以满足社会公共需求或追求社会效益最大化为目标的政府投资项目［1］，由此，非经营性项目除具有政府投资项目的普遍性质外，还具有公益性和投资目标特殊性的特点，即非经营性项目基本是以低价和免费的形式向社会提供，且一般不以经济效益最大化为目标，而是更加注重社会效益的最大化［2］。

随着人们对社会公共设施功能和公共产品质量的要求越来越高，为满足社会公共需求和提高社会效益，政府不断加强对非经营性项目的投资力度［3］。但在非经营性政府投资项目的选择过程中出现了大量的“政绩项目”，即决策者在决策过程中对非经营性政府投资项目的评价只考虑是否提高自己的政绩，忽略了项目的实际功能对社会公众需求的满足程度，而基于非经营性政府投资项目的特点，决策过程中对项目的评价选择应充分考虑社会公众需求和社会效益［4］。因此，对非经营性政府投资项目进行科学全面的评价至关重要。

现阶段，政府投资项目大多是以经济效益为主，单一的从政府角度出发进行评价，未对非经营性项目进行针对性和科学性的分析［6］［7］［8］。基于此，本文从宏观效益、社会效益、生态效益和项目管理四个方面建立了非经营性评价指标体系，并通过设置公众满意度和政府满意度两个目标维度对非经营性项目进行综合评价。非经营性指标体系是针对非经营性政府投资项目的特点构建，可以从社会公共需求的满足程度、社会战略性发展需求以及生态环境等方面对项目的非经营性投资效益进行科学评价。综合评价体系是根据两个目标维度建立矩阵分析模型，通过各目标维度下的得分判别项目在模型中所属的区域，进而得到基于公众和政府两个维度的具有非经营性的综合评价结果，可以更加全面、客观的评价非经营性政府投资项目，进而帮助政府作出更加科学的决策。

一、非经营性政府投资项目的评价指标体系

针对非经营性政府投资项目以满足社会需求为目标的特点，本文从宏观效益、社会效益、生态效益和项目管理四个方面对非经营性政府投资项目的影响因素进行分析，建立一个三级指标体系，将宏观效益、社会效益、生态效益和项目管理作为一级指标，并对其进行系统解析，每个一级指标含有1-2个二级指标，每个二级指标含有2-4个三级指标，且附有三级指标的指标说明，如表1所示。

表1　非经营性政府投资项目的指标体系

表2　指标权重

图1　非经营性项目绩效评价的矩阵分析模型

二、非经营性政府投资项目的评价框架和评价方法

（一）评价框架

非经营性政府投资项目是政府为推动国民经济发展、满足社会公众需求而投资建设，投资主体为政府，资金来源为财政性资金，受益群体是社会公众，科学的评价非经营性项目应从项目的受益群体和投资主体两个视角进行［9］。因此，本文在目标公众满意度和政府满意度的维度下对非经营性项目进行综合评价。首先，政府和公众作为非经营性项目的投资主体和受益群体，决定了他们对项目评价的侧重点不同，即各目标维度下的指标权重不同，运用ANP法确定指标体系的权重，将目标层和因素层作为控制层，指标层作为网络层，建立电网设备供应商选择的网络层次结构模型，再运用super decision软件计算指标权重，最后，对极限权重值进行归一化处理得到两个目标维度下各指标的权重，如表2所示，（c1；c2）表示指标在目标公众满意度维度下的权重值c1和在政府满意度维度下的权重值c2，例如:宏观效益（0.20；0.25），表示在评价目标公众满意度时，一级指标宏观效益占0.20的权重，在评价目标政府满意度时，宏观效益占0.25的权重。

然后，专家根据项目在指标的完成情况，对项目进行打分，本文的指标体系是由定性指标和定量指标组成，由于定性指标的评价结果无法由具体的数字表示，可根据评价标准表3对定性指标的评价结果定量化进行打分。

表3　指标体系的评价标准

最后，运用TOPSIS法计算分析，得到项目在各维度下的评价得分，显然，当项目在公众满意度和政府满意度中的得分都最高时，其综合评价绩效才最高，基于此，建立非经营性项目绩效评价的矩阵分析模型，如图1所示，纵坐标为公众满意度的评价得分，横坐标为政府满意度的评价得分，非经营性项目绩效水平分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个区域，Ⅰ区表示非经营性项目的综合评价绩效较高，Ⅱ、Ⅲ区次之，Ⅳ区表示政府和公众满意度都较低，即综合评价绩效较低。

（二）TOPSIS分析法

TOPSIS法是通过对指标体系的计算分析，得到项目在各目标维度下与正理想方案的相对贴近度，进而，评价出项目的优劣［10］。TOPSIS法的计算步骤为:

1.建立决策矩阵R，并对其标准化处理

2.构造加权规范化矩阵Vij

表4 各项目的评价结果

3.确定正理想解和负理想解

4.计算与正理想解和负理想解的距离［11］

5.计算相对贴近度Ci

上述计算得出的相对贴近度即为项目在各目标维度下的评价结果，进一步可根据每个项目的评价结果在矩阵分析模型中所处的区域（如图1所示），可分析出各项目基于两个目标维度下的综合评价绩效结果。

三、实例分析

项目A是北京市人民广场项目是“十一五”期间政府重点投资建设项目，占地面积106公顷，总投资21650万元，资金来源为北京市财政专项资金，该项目是为公众提供一个休闲娱乐的绿色广场，成为该区活动场所的中心和政府利民项目的重点。

项目B是上海市森林公园，占地面积126公顷，总投资30450万元，资金来源为上海市财政专项资金，是该地区的绿色建筑的标志。

项目C是天津市奥林匹克公园，占地面积91公顷，总投资15330万元，资金来源为天津市财政专项资金，该区活动场所中心。

邀请专家对三个项目进行评分，评价结果如表4所示。然后，运用TOPSIS法对评价结果进行分析。

一级指标　　二级指标　　三级指标　　项目A　　项目B　　项目C宏观效益　　可持续发展　　对本地经济可持续发展的影响U1　8　8　7项目满足需求的可持续性U2　6　8　7促进就业增长情况U3　2　6　3与社会发展的协调性U4　6　8　8社会效益　　社会贡献度　　文化交流活动比率U5　0.45　0.73　0.87对社会福利保障的贡献度U6　8　6　4社会稳定性U7　7　6　3生活质量改善情况U8　6　9　7项目适用性　　满足使用需要成功度U9　7　7　7社会公平性U10　8　8　4功能实现相符度U11　7　8　8生态效益　　环境影响　　空气舒适度U12　6　9　5光环境情况U13　8　8　3绿化覆盖率U14　0.28　0.67　0.18水污染处理率U15　0.78　0.80　0.82项目管理　　建设管理　　工期控制有效性U16　8　8　6费用控制有效性U17　8　7　5决策管理　　公众参与度U18　4　6　4决策程序科学化U19　5　6　5

图2　非经营性项目绩效评价结果分析

首先，在目标公众满意度的维度下运用TOPSIS对三个项目进行评价分析，三个项目与正理想方案和负理想方案的距离分别为；

项目A、B、C的相对贴近度，即三个项目在目标公众满意度维度下的评价得分分别为；

然后，在政府满意度的目标维度下运用TOPSIS对三个项目进行评价，

三个项目与正理想方案和负理想方案的距离分别为；

项目A、B、C的相对贴近度，即在政府满意度的维度下项目的评价得分分别为CA=0.478，CB=0.797，CC=0.256

根据项目A、B、C在公众满意度和政府满意度两个目标维度下的评价得分，识别出三个项目在矩阵分析模型中的位置，即项目B在Ⅰ区，则可知项目B的公众满意度和政府满意度都较高，项目A和项目C在Ⅲ区，即项目A的政府满意度较高而公众满意度相对较低，项目C的公众满意度较高而政府满意度较低，但A比C更远离原点，因此，综合两个维度分析项目A要优于项目C，即对三个项目进行综合评价分析结果为项目B最优，其次是项目A，最后是项目C。

四、结语

针对非经营性政府投资项目的投资效率不高、公共效益较低、社会满意程度不高等问题，本文构建了具有非经营性特征的绩效评价指标体系，并建立了一个在政府和公众两个评价目标维度下的评价体系。首先，非经营性指标体系是针对非经营性政府投资项目以满足社会公共需求为目标的特点建立的，然后，评价体系是先由专家打分确定各指标在不同目标维度下的权重值，运用TOPSIS分析法计算出项目各维度下的评价结果，进一步的根据项目在两个维度下的评价结果在矩阵分析模型中进行区域判别，得到项目基于两个目标维度的综合评价结果。该评价体系能够更加科学的针对非经营性政府投资项目进行非经营性的分析，也能够从政府和公众两个视角对非经营性政府投资项目进行综合评价，从而，提供一种更加科学完善的非经营性政府投资项目绩效评价体系，帮助政府更有效的提高非经营性政府投资项目的投资效益。

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（责任编辑：王 荻）

Under the Perspective of Government and Public Performance Evaluation System of Non-operating Government Investment Project

WU Yun-na，MAO Chun-yu
（School of Economics&Business，North China Electric Power University，Beijing 102206，China）

For non-profit government investment projects is to meet the public demand as the main characteristics of the target，the paper constructs the evaluation index system as a non-operating characteristics，setting public satisfaction and satisfaction with the government target of two dimensions to make non-profit government investment a comprehensive evaluation of the project.First，using TOPSIS analysis method is to evaluate each dimension，and then based on a comprehensive analysis of the results of the evaluation matrix analysis model in two dimensions，we get a comprehensive evaluation of the nonprofit government investment projects in the public and the government two goals dimensions.Finally，we provide a more scientific and sound non-profit government investment project evaluation system.

non-operating government investment；public satisfaction；government satisfaction；TOPSIS analysis；evaluation system

F224.5

A

1008-2603（2016）03-0067-06

2016-04-21

乌云娜，女，华北电力大学经济与管理学院教授，博士生导师；毛春宇，女，华北电力大学经济与管理学院硕士研究生。