联防联治:新修《大气污染防治法》的立法指向与制度建构

吴隽雅

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）



●能源与环境问题研究

联防联治:新修《大气污染防治法》的立法指向与制度建构

吴隽雅

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

联防联治是实现我国大气环境污染良治的必然要求。鉴于大气污染问题具有整体性、流动性和复杂性，政府的防治行动需要突破传统以行政辖区划分为标准的“各自为战”和“只抓重点”的部分区域间“协同防控”。新修《大气污染防治法》的亮点之一，是加强了对“联防联治”法律机制的规定，深入探究，“联防联治”法律机制的有效落实，需强调同行政辖区内各级政府部门间的“纵向联防联治”和不同行政辖区内同级政府部门间“横向联防联治”的立法指向，明确共担责任及利益协调等原则，确保“联防联治”的统一调控和良性合作；此外，应细化大气污染联防联治制度设计，制定“区域的划定标准”并以此为基础，对涉及防治主体及其间的权力配置和监督予以规范。

大气污染；联防联治；立法指向；制度建构

“联防联治”是大气环境污染防治的重要法律机制，新修《大气污染防治法》不仅在总则强调“联合防治和协调控制”，还设专章对“重点区域的大气污染联合防治”予以规范，强调“由环保部门划定重点防治区域，确定牵头地方政府，定期召开联席会议，统一规划、统一标准、统一监测、统一防治、信息共享和联合执法，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”。无疑，肩负环保公共行政服务职能的政府是“联防联治”法律机制的重要实施主体，值得注意的是，从实践中重点区域政府开展的大气环境污染联防联治工作情况来看，［1］改善区域及区域间大气环境质量，仅强调重点区域大气污染联防联控是远远不够的。鉴于《大气污染防治法》的抽象性规范性，有必要对新法中“联防联治”法律机制深入探析，［2］从而明确立法指引及制度建构，明晰各行政主体间的权力与职责划分及其监督，确保联防联治法律机制的有效运作，以充分发挥其法律指引效果。

一、联防联治：新修订《大气污染防治法》的立法指向

2015年8月全国人大常委表决通过了新修《大气污染防治法》（以下简称“新法”），新法以改善大气环境质量为目标，将“联防联控”、“源头治理”等大气污染治理经验法制化，为我国大气环境污染防治提供了有力的法制基础。［3］值得注意的是，新法对重点区域大气污染联防联治进行专章规定，明确“由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，由国务院环境保护主管部门划定国家大气污染防治重点区域”。此外，还强调“重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联防联治，落实大气污染防治目标责任。国务院环境保护主管部门应当加强指导、督促”。由此可见，肩负环保公共行政服务职能的政府是“联防联治”法律机制的重要实施主体，行政部门的联防联治对于大气污染防治及大气环境改善具有重要意义。然而，实践中如何有效加强相关行政主体间“联防联治”，仍需对新修《大气污染防治法》有关立法指向及制度建构进行深入探析。

大气环境污染联防联治，以特定的区域范围划定为前提，包括该特定区域的环境质量评价标准、污染点源分布及监测规划、污染物总量及分配安排、污染防治目标及期限设定、污染防治主体权责分配及考核监督等组成部分。由于“联防联治”的“联合”包括“同域联合”和“跨域联合”两类，联防联治法律机制结构，也表现为政府间的“纵向联合”和政府间的“横向联合”两种范式，即在同行政辖区内的上下级政府部门间形成统一调控的“同域联防联治”范式和分属不同行政辖区的同级政府部门间形成良性合作的“跨域联防联治”范式。

（一）“同域联合”防治范式

提到联合防控，学者多就“跨域政府部门间的横向联合防控”提出相应的立法建议，却忽视了“同域政府部门间的纵向联合防控”的重要性，笔者认为“同域联合”是“跨域联合”的基础和保障，只有同域上下级行政部门间形成良性互依关系，对本行政辖区的大气环境污染防治规划进行有序明确的分工，才能确保跨域同级行政部门间的合作联防联治工作取得良好效果。“同域联合”的“同域”，是指“在同一个行政辖区内”（目前来看，所谓的行政辖区以城市为单位，如确定的重点区域中的京津冀、长三角、珠三角等均为城市群），故而，“同域联合”防治范式结构，以同一行政辖区的上下级政府部门间的纵向联合为主要表现形式，具体是同一行政辖区内上下级人民政府及其环保主管部门间就本辖区大气环境污染治理的权力和职能进行有效分配。由于我国环境法的执行权集中于行政辖区人民政府中，［4］“纵向连战”的有效实施需要上级行政辖区政府放权给下级行政部门，并作为统筹主体，根据本行政辖区的经济发展状况和大气环境承载能力，制定可行的同域联防联治行动计划，建立本行政辖区大气环境数据监测、统计及共享平台，确保同域的各级政府部门间权责明晰，从而促进重点区域大气环境质量得以改善。

（二）“跨域联合”防治范式

“跨域联合”的“跨域”，是指多个城市（分属不同行政辖区）、以属于同一大气环境功能区为前提、突破行政区划界限的联防联治行为。由于大气环境功能区域具有整体性和区域性，各关联城市在“跨域联合”过程中需要突破行政区划界限、协调各行政区域内及行政区域间的经济利益、社会利益和环境利益。为了确保“跨域联合”防治行动的有效开展，需要在多个关联城市的政府部门中确定一个肩负统筹性地位的主体，并由该政府部门牵头，在确定该大气环境功能区域的环境容量能力和大气污染程度后，根据各城市的经济、社会及环境状况，设定该大气环境功能区的防治目标和污染底值，制定该大气环境生态功能区的联防联治计划、并在各关联城市间合理分配大气污染防治任务。值得注意的是，在“跨域联合”防治过程中，尤其应当注意协调核心城市与周边城市的环境利益及经济社会发展利益，甚至有必要建立专门的利益分配机制和生态补偿机制确保“跨域联合”防治的实施效果。［5］

“跨域联合”防治范式的另一个重点，是重点区域的“跨域联合”防治机制。新法的第五章对重点区域大气环境污染的“跨域联合”防治做出专门规定，如制定重点区域大气环境污染防治联防联治行动计划、建立重点区域大气环境污染信息共享机制、开展联合执法、跨区域执法、交叉执法，［3］故而国家有必要设立专门的统筹协调机构及相应的政策制度，对各重点区域大气环境污染“跨域联合”防治进行规范和监督，同时完善大气环境污染防治标准和监测设备建设，为重点区域的“跨域联合”防治提供坚实保障。

二、原则与要素：大气污染联防联治法律制度的建构

联防联治法律机制，是基于大气环境污染的整体性和流动性、为弥补基于行政辖区划分的封闭防治行为的局限性而产生的法律对策。［6］为了推进生态文明建设的协同性和整体性，十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》中提出“建立高效的环境法治实施体系”要求，并指出“行政主体进行环境治理过程中，在加强创新执法的同时应当细化行政执法的模糊职责”。强化行政机关间的良性合作，协调各行政辖区的利益冲突，确保行政执法的科学性和高效性，是制定大气污染防治法律对策的重要指引依据。因此，大气环境污染治理法律对策的制定要坚持合作治理与利益协调的价值取向，在充分考虑各辖区特殊性的同时明确整体目标的要求，联防联治的所有参与主体均承担相应的责任，确保各行政主体的行动既能充分协调利益冲突又能互相信赖协同合作，确保区域内及区域间政府部门联防联治工作的开展过程中各行政主体权责关系明晰，各行政辖区大气环境利益协调，“特定区域”的环境防治合力得以增强，最终实现大气环境质量的提升。

（一）大气污染联防联治法律制度建构的原则

1.整体目标原则

由于不同区域的经济发展水平与生态环境存在较大差异性，防治技术及资金投入力度的参差性更是加剧了不同区域的大气污染防治程度的差异幅度，联防联治行动的开展必须考虑到区域差异性设定防治目标。值得注意的是，大气环境的整体性及大气污染物的流动性，决定了大气污染联防联治行动必须树立整体目标，整体目标应当充分考虑联合区域的生态整体性和环境容量度，并将整体目标层级分解，先在“跨域”的各辖区内得以有效分配，再在“同域”上下级政府部门间充分安排，确保各区域的防治行动具有协调性和统一性，避免区域间大气污染“此消彼长”问题。整体目标的层级分解，应当充分具有全面性、重点性、可行性和灵活性:首先，大气污染联防联治目标的制定应当具有全局性或整体性，应当充分考虑涉及辖区的经济、社会、环境发展水平，充分考虑不同辖区的生态特性和防治技术设施的配备情况，既要依据科学标准和生态容量标准，同时也要充分考虑现实条件和发展保障；其次，整体目标的设定应当具有侧重点，由于联防联治设计辖区面积较大，不可能将每个辖区的大气污染源及处理一次性有效整治，应当在整体目标中明确重点，针对具有紧迫性和高危性污染源提出重点整治目标，再在具体层级分解及落实过程中处理不同辖区的特殊问题；最后，整体目标的设定应当具有可行性和灵活性，应当对大气污染防治面临的风险有效评估，将可能遭受的干扰降至最低，配置和设计多层性的目标值和应对措施，确保环境发生改变时，存在应对突发问题的应急措施和预备方案，确保整体目标的可操作性。

2.共担责任与协同治理原则

无论是“同域”上下级政府部门的“纵向联防联治”还是“跨域”同级政府部门的“横向联防联治”，均离不开各政府部门间的协同合作。政府受到“帕金森定律”的影响，势必存在部门化和分权化的局限性，为了充分调动各行政辖区的政府部门参与整个环境生态功能区的大气污染防治，有必要在各政府部门间建立合作治理关系。具体而言，对于属于同域的上下级政府部门而言，应当加强上下级政府部门的信息流动、财政保障和技术支持，构建精简高效的环境执法体系，确保“同域”的各级政府部门间形成良性合作治理关系，同时加强上级政府部门对下级政府部门的监督管理，形成长效考核机制和责任落实机制，厘清落实不同层级政府部门间的大气环境污染防治责任，确保所有参与主体共担责任。对于属于“跨域”的同级政府部门而言，首先应当从同属“大气生态功能区”（简称“特定区域”）的诸多政府部门中确定一个牵头的政府部门，并由其负责制定“特定区域”的联防联治规划和目标、分配各政府部门间的权力和职责、负责“特定区域”大气污染信息发布及汇总、召开“跨域”联席会议并总结防治任务和措施。与此同时，国家应当确定高级别的统筹主体，对“跨域”的各级政府部门进行统一的政策调控、考核问责、监督管理。

3.利益协调与补偿原则

大气环境污染是经济社会发展的产物，大气环境污染的联防联治，势必对“特定区域”内各行政辖区的经济效益产生不同程度的损害，故而大气环境污染的联防联治，一方面需要引入生态补偿制度，对利益受损较大的行政辖区予以合理补偿，如在“特定区域”设立联防联治基金，加大国家财政投入和政策倾斜，另一方面强化“利益再分配”的共识，鼓励各相关行政辖区的政府部门形成“利益共同体”，并以“生态效益共赢”为导向，制定符合“利益认同”的大气环境污染防治规划、评价标准、考核标准和监督制度，确保大气环境污染防治取得的环境效益被各参与行政辖区所共享。此外，对于“跨域联合”防治，应当允许各行政辖区的政府部门间以签订合同、联席会谈等形式对区域环境利益进行再分配、对受损经济利益进行补偿，［7］确保各政府部门基于充分信任、利益共同的基础上充分参与防治大气环境污染行动。

（二）大气污染联防联治法律制度建构的要素

依照新法规定，大气环境污染联防联治法律机制，是区域内及区域间政府部门依据特定大气环境功能区的大气环境质量状况及大气污染传输扩散规律，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施要求，旨在落实大气污染防治目标责任的协调法律机制，其主要包括信息资源共享、联合科研开发、事故联合处置等具体配套制度。联防联治法律机制，需要以实践中具有流动性和复杂性的大气环境污染状况为导向，来科学确定采用该法律机制的具体区域、实施主体、主体间权力配置及监督。故联防联治法律机制的运作，具体表现为:首先应明确“区域的划定标准”，再在此基础上对“该特定区域”内的涉及防治主体及其间的权力配置和监督予以规范，并根据该“特定区域”的具体大气环境状况采取相应的防治措施。

1.科学且合理地确定控制区域

新法引入联合防控法律机制的初衷，是为了确保大气污染防治工作的开展免受因人为设定的行政区划、经济区划割裂环境要素整体性所产生的不良影响，［8］换言之，联合防控法律机制的实施目的在于以主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律为导向、充分整合具有“同区性”的行政管控资源实现区域大气污染防治目标。故而区域划分标准，应充分考虑环境的区域性和整体性，以大气环境生态功能区为单位，依据实际大气污染的严重程度、污染点源分布状况及行政管控资源配置等条件合理确定区域范围。确保了环境的区域性和整体性后，也应适当考虑区域内各具体辖区的具体经济发展状况，来最终确定联防联治的“特定区域”，从而确保大气污染防治规划在该“特定区域”防治主体实现能力范围内得以积极有效的开展和实施。

2.识别并明晰联防联治主体及其责任

明确了大气污染防治的“特定区域”后，应当统计该“特定区域”内主要污染点源的分布状况，结合该“特定区域”的环境容纳能力，确定该“特定区域”的大气污染物排放总量及分配标准，并在此基础上制定排放底数、完善该“特定区域”的总量控制目标、消减计划目标和行业总量目标，分配给各防治主体。

就联合防控而言，其涉及主体主要为政府部门，故“联合”应有两层意义:其一，在同一行政辖区范围内，辖区政府与其环保主管部门等其他行政主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理并协调合作，形成良性互依的联合管控关系；其二，在同一个大气环境功能区域内的不同行政辖区政府间，形成协调合作关系，建立信息集中共享平台，并依照统一的评价监测标准、考核监督标准对该特定区域的大气环境污染进行预防治理。为了确保区域内及区域间大气环境质量得以改善，应当构建合理的区域政府协调规范和区域政府责任体系，厘清区域间及区域内政府间的责任，确保涉及政府部门充分履行职能。

3.公平而有效地采取防治措施

由于不同大气环境功能区的污染状况存在差异，应以“特定区域”内大气环境污染的严重程度和发生原因为导向，区分制定“常态与应急”、“常规和重点”的联合防控法律机制。

（1）区分常态联防联治法律机制和应急联防联治法律机制。所谓常态联防联治法律机制，即对未以突发性状态产生的大气环境污染问题进行预防和治理的法律机制。由于污染程度的轻微性和产生影响的缓慢性，常态联防联治法律机制的侧重点在于对普通大气环境污染的事前预防和事中控制，其所对应的法律对策主要包括排污许可、总量控制、监测共享等。与之相对应的，则是应急联防联治法律机制，［9］即对于可能危害或威胁公众健康的大气环境污染事故或污染隐患进行超前捕获或及时应对，以实现“防风险于未然”或“最小化风险”，其对应采用的法律对策主要为定期评估、科学预警、信息公开和信息共享等。［10］

（2）区分常规联防联治和重点联防联治。由于各个大气环境生态功能区的污染程度和污染成因不同，有必要在保证常规化联防联治的同时、区分重点的对重污染区域开展联防联治。常规联防联治，主要包括对同域的大气环境污染开展长期性、整体性的域内联防联治和对跨域的偶发性大气环境污染开展跨域联防联治。重点联防联治，包括重点区域的联防联治和重点领域的联防联治两类，前者是对同域内或者跨域的频发大气环境污染进行重点联防联治，形成多部门或多地区的重点联防联治；后者则是根据具体污染物的种类和程度，有针对新的进行单一污染源联合防控或多污染物协同治理的重点联防联治。

三、结语

政府基于环境法治理论和政府职责本位论，担负着重要的大气环境保护职责，而大气环境执法的具体开展，仅依靠高度原则性的基本大气污染防治立法是远远不够的，还需要科学合理的法律对策加以引导和规范。以利益协调原则和合作治理原则为理论基础的联防联治，是引导“同域”行政部门及“跨域”行政部门形成高效大气环境执法合力的重要法律机制。有必要强化大气环境污染联防联治法律机制研究，以实现我国大气环境污染的有效治理，推动生态文明建设。

［1］郭薇.再次专门听取大气污染防治法执法检查情况报告［N］.中国环境报，2015-06-30.

［2］高桂林，陈云俊.评析新〈大气污染防治法〉中的联防联控制度［J］.环境保护，2015（18）.

［3］朱宁宁.解读新修改的大气污染防治法——大修法律重拳出击还一片蓝天［N］，法制日报，2015-09-01.

［4］陈慈阳.环境法总论［M］.北京:中国政法大学出版社，2003:113-114.

［5］楚道文.大气污染区域联防联治制度建构［J］.政法论丛，2015（5）.

［6］曹明德，程玉.大气污染防治法修订之我见:兼评大气污染防治法（修订草案）［J］.江淮论坛，2015（3）.

［7］汪伟全，翁文阳.空气污染跨域治理的法律对策研究［J］.生态经济，2015（9）.

［8］高桂林，于钧泓，罗晨煜.大气污染防治法理论与实务［M］.北京:中国政法大学出版社，2014:119-122.

［9］高桂林，罗晨煜.大气重污染应急管理制度建设与展望［J］.环境保护，2014（22）.

［10］周珂，张卉聪.我国大气污染应急管理法律制度的完善［J］.环境保护，2013（22）.

（责任编辑：李潇雨）

Joint Prevention and Control:the Legislative Direction and Institutional Construction of Revised Air Pollution Law

WU Jun-ya
（Law School，Wuhan University，Wuhan 350108，China）

Joint prevention and control，plays an important role in the relief of the serious air pollution in our country.However，neither engaging at will on the basis of administrative jurisdiction nor grasping the key relied on the joint control between restricted area，is insufficient to copy with the holism，mobility and complexity of the serious air pollution.One of the new revised air pollution law's biggest hits was the emphasis of the legal system of joint prevention and control.Based on probing into it，we found that，both the unified regulation between supervising and subordinate agencies which belong to the same administrative jurisdictions，and the positive cooperation between governments at the same level which belongs to different jurisdictions，should be given more attention.In addition，it is necessary to strengthen the legal system design，with principles established for sharing interests and responsibilities and seeking mutual benefit，regularize and supervise the governance body's behaviors based on the refinement of regional assignment standards and institutions.

air pollution；joint prevention and control；legislative direction；institutional construction

F205；D920.4

A

1008-2603（2016）03-0001-05

2016-03-22

吴隽雅，女，武汉大学法学院博士研究生。