高速公路建设项目资金监管制度体系构建

2016-03-12易国萍

湖南交通科技 2016年2期

关键词：资金监管监管制度高速公路

易国萍，陈　赟

(长沙理工大学交通运输工程学院，湖南长沙　410114)

高速公路建设项目资金监管制度体系构建

易国萍，陈赟

(长沙理工大学交通运输工程学院，湖南长沙410114)

摘要：阐述了高速公路建设项目资金监管的含义、主体以及监管内容，指出了现阶段高速公路建设项目资金监管存在的一系列问题，并在此基础上提出构建高速公路建设项目资金监管制度，根据构建原则，从高速公路建设项目资金监管职能制度、资金监管的立法与实施制度、集中监管制度以及社会共同监督制度四个方面构建资金监管制度体系，约束高速公路建设项目资金监管的行为，实现资金的全方位监管，不断提高资金的使用效率和效益。

关键词：高速公路；资金监管；监管制度

0引言

近年来，我国高速公路建设项目的投资金额不断提高，然而，目前我国高速公路建设项目在资金监管方面显现出了一些问题，如建设资金监督管理不严，高速公路工程款被挪用和挤占，违反财务纪律现象屡见不鲜。

针对上述现象，一些学者对此进行了研究，Hecht(2002)提出了确保审计建议的可行性和加强审计整改情况监督对交通建设项目工程质量和资金效率的现实意义[1]。任彩清(2009)分析了我国政府投资建设项目管理中存在的问题，并提出了要建管分离，加强项目资金跟踪审计，实行问责制度等具体的对策和建议[2]。赵华、陈飞(2011)运用资金监管理论对高速公路建设项目资金监管机制的生成过程进行了研究并构建高速公路建设项目资金监管机制演化动因的结构模型[3]。王治(2013)分析了现阶段我国高速公路建设过程中面临的金融风险，研究结果表明，建立一套具有合法性、有序性和效率性的资金监控规制可以保证高速公路建设项目资金监管机制的正常运行[4]。由此可见，众多学者对于高速公路建设项目的资金监管问题进行了透彻的研究，但对于高速公路建设项目资金监管制度的研究较少，因此本文从高速公路资金监管模式基本内涵以及分析其存在的问题出发，在遵循构建原则的基础上构建高速公路建设项目资金的监管制度。

1高速公路建设项目资金监管的涵义界定

1.1高速公路建设项目资金监管的含义

高速公路建设项目资金监管是指高速公路主管部门和项目法人为增强对于高速公路建设项目资金的监督管理，以项目目标为导向，对拨付给施工单位的资金的使用方向、使用效率进行监管的过程。

1.2高速公路建设项目资金监管主体

高速公路建设项目资金监管主体包括外部监管主体以及内部监管体系。外部监管体系包括如高速公路监管委员会、高速公路主管部门、贷款银行、审计监督、新闻舆论的监督等。内部监管主体是指针对施工单位的资金监管体系，即建设单位对施工单位的资金运用情况进行不断地的监督、审查及管理，在资金监管中，资金使用的监管不仅是由建设单位负责，施工单位也应加强自身监管。

1.3高速公路建设项目资金监管内容

高速公路建设项目资金监管主要包括资金的来源及运用的监管。资金来源的监管是指资金筹集准备阶段的监管，其中涵盖了资金筹备监管和资金落实监管。资金运用的监管建设是指项目前期、中期和后期的资金监管。良好的资金监管是高速公路建设项目成功的重要保障。

2高速公路建设项目资金监管问题和原因分析

2.1资金监管存在的问题

我国高速公路建设已经告别了依靠财政修路的历史，然而，目前为止并没有一个完整的高速公路资金监管体系约束资金的主体以及流向，这一缺陷造成了项目运行中的法律保障及规范。同时，现行高速公路建设项目资金监管的相关法律法规制度并不健全，导致一些不法之人为了谋取不正当利益钻法律空子。在当下的高速公路建设项目过程中，从行业的内部制度体系来说，各省交通部门有权对资金使用主体进行监管，这种监管模式会造成监管全责不清晰，也会产生监管的死角，也存在着监管重复的情况，造成资源的浪费[5]。现行的高速公路资金监管制度的不足主要在于监管分散且缺乏独立性，政府部门对高速公路建设项目资金投入的监管有便利、专业的特点，但参与部门过多会造成监管主体及责任不清晰的问题。

2.2资金监管问题产生的原因分析

高速公路作为一种独立垄断行业，具有投资额大、资本回收期长等特点，这些特点赋予高速公路项目主管部门更多的利润的同时也蕴含着许多风险。其中值得注意的是，我国的高速公路资金监管制度相对于高速公路建设速度来说是仍然比较滞后，这便造成了高速公路建设中资金的严重浪费[6]。在高速公路的建设进程中，从决策期到施工期再到竣工决算以及最后项目的养护运营，在整个高速公路项目的全寿命周期中，都需要政府相关部门、以银行为代表的金融机构、沿线居民的支持和配合。目前在项目进行过程中存在了各部门缺乏有效的沟通、资金筹集能力差、征地拆迁等问题。产生以上问题的主要原因是项目参与者主动性较差，配合程度低。

3高速公路建设项目资金监管制度体系构建

3.1资金监管制度体系构建的必要性

高速公路建设项目资金的监管制度体系能够为实现整体利益最大化目标提供资金支持，使项目公司有能力快速集聚资金，为资本扩张、收购兼并创造良好的条件，更好地把握发展机遇。建立高速公路建设项目资金监管体系，将对高速公路建设总公司的经营活动、投资活动和筹资活动产生的现金流量实行动态的监督和追踪，在这个监督体系下，总公司对分公司的资金流向一目了然。二是对接成本控制，严格控制项目过程中事件产生的成本，保证资金平稳有序的流动。三是能够通过现金流的监督和预测，控制净现金流，将净现金流量的管理贯穿于项目的各个环节，保证整体的支付能力和清偿债务能力，降低公司的支付风险和资产流动性风险，保护投资人的利益。

3.2资金监管制度体系构建思路

对于高速公路资金监管制度体系而言，就是在原有的高速公路资金管理制度的基础上，对于资金监管的每一个环节，有着更加精确、仔细、量化、严谨的规定，作为指挥和引导资金监管活动的依据。该资金监管制度体系设计能否发挥切实的监管效用，主要的设计思路如下：

高速公路建设项目资金监管制度体系并不是对现有监管制度体系的否定，而是在分析高速公路项目中资金监管存在的一些问题的现状的基础上，运用科学的方法对资金监管制度的再造和设计，使之形成行之有效的制度体系，作为保证投资收益的一项措施，在项目投资管理的阶段中通过不断运用确定下来，以书面的形式在项目建设阶段进行推广，经过不断地反馈、总结、提炼后，作为资金监管经验资源运用于今后的高速公路建设项目资金监管中。

构建高速公路建设项目资金监管制度体系的根本在于强化对拨付给工程建设施工单位的资金的监督约束，保证资金的使用方式和效率。同时，还要明确各个资金监管职能部门的职责分工。同时，资金监管制度体系的建立应有完善、透明的公开制度，将监管制度体系与新闻媒体联动，与社会监督联系起来。

高速公路资金监管制度体系的核心是全过程监管以期提高动态监管效果。严格的监管是控制资金流向的首要条件。资金监管制度体系就是要渗透到工程建设的各个环节、各个工序，如： ①项目前期工作资金监管。主要包括项目建议书、前期工作费用、可研报告、项目概算、施工图预算、投标保证金、征地与拆迁资金等费用的监管； ②建设期间资金监管。主要包括合同、工程价款、建设期间资金到位情况、临时工程款、科研实验费、设计费、监理费、工程物资采购资金、设备采购资金、资产、建设单位管理费、工程预备费、建设期间形成的资产等项目资金的监管； ③工程竣工结算、质量保证金、工程竣工决算、竣工验收期间资产与资金、竣工财务决算编制、项目试运营的基建收入、项目投资效益分析及项目后评价等资金监管。以项目管理的思想为基础，通过系统工程的方式，科学统筹地安排指导施工，以细监管为实施手段，切实用制度规范资金监管，深入细致搞好高速公路资金监管活动的每一个环节。

3.3资金监管制度的构建原则

1) 全过程监管原则。各个监管主体应该严格按照基本建设程序对建设项目资金进行分阶段的监督检查，强化每个阶段中关键节点的监管，建立并完善资金使用的内部控制制度，确保资金安全高效的使用。

2) 全员监管原则。高速公路建设项目资金监管以资金流动为主线，高速公路建设项目资金的监管主体应根据其职责划分权限对建设项目资金进行监管，通过建立并改善内部控制制度，建立健全计划规划、合同管理、工程管理、审计等多部门参与的全员监督控制体系。

3) 效益与效率原则。严格执行各项会计法律法规，以确保高速公路建设项目资金的筹集、调度、使用的规范性，并且根据工作进度使用资金，确保资金应用合理，减少额外损失，降低工程项目成本，提高资金使用效率和效益。

3.4高速公路建设项目资金监管制度框架设计

根据构建原则建立高速公路建设项目资金监管制度框架，如图1所示。

4高速公路建设项目资金监管制度体系的实现

4.1资金监管职能制度

对高速公路建设项目建设资金进行有效监管的基础是建立健全的资金监管职能制度。合理有效的内控制度，有利于完善公司治理结构，提高项目管理者的实际操作水平，保护投资者利益以及项目财产的安全、完整等具有积极的推动和促进作用。通过建立资金监管职能制度能够有效地改善高速公路建设项目资金监管由于监管分散、监管主体不明、责任不清而造成的重复监管、资源使用不合理等情况，实行审批与实施均与监管分离，即专门的管理部门实行其对应的监管，相互不交叉，从而制约由于政府过度干预市场行为而产生的弊端。其改革的方向与途径是整合高速公路建设项目监管机构，从而加强高速公路建设项目资金监管内外部的协调性。

4.1.1整合现有监管部门中的资金监管职能

针对高速公路建设项目资金的筹集和使用相关决策、审批和监管进行制衡、问责，重点是要建立“决策、执行、监督”三权分离的机制，健全建设企业内部牵制机构的设置和分工。在各职能部门对高速公路建设项目进行资金监管的基础上，建立专门的独立于高速公路各利益主体的第三方高速公路建设项目资金监管部门，公正地对高速公路建设项目资金使用进行监管，并由它全权负责高速公路建设项目的全过程的动态的资金监管。高速公路建设项目其他相关资金监管部门在该机构的协调下，分工合作，从而有效避免重复监管。

4.1.2加强高速公路建设项目资金监管内外部的协同

高速公路建设项目的资金监管取决于监督管理部门和各职能部门之间的沟通协作的有效性：一方面，政府所属的监督检查部门要与交通主管部门、发改委、财政部门、审计部以及建设等部门保持紧密联系，建立资金监管的分工与协作机制，构建多层次、立体化的高速公路建设项目资金监管制度；另一方面，促进人大等部门对高速公路建设项目的监督。外部监管可以采取激励机制，调动高速公路建设的参与者提高主观能动性，将规定的监管政策和行为转化为高速公路建设单位的内在动力，这样才能使资金监管有效化。内部控制则是对企业内部的经营管理活动及内容进行衡量和矫正，将内部控制与外部监管相结合从而使得高速公路资金监管更加高效。

五是实施水源储备方略，优先保障饮用水安全。建立和保护备用水源地，尽可能地减少单一水源供给方式。提升水源应急监测及应急供水能力，建立健全饮用水源环境管理技术及方法体系。

4.2资金监管的立法与实施制度

高速公路建设项目资金监管制度体系的构建基础就是要完善监管立法工作，使项目参与者明确权、责、利。明确各部门的资金监管机构职能，实行资金监管责任人制度。科学、合理的界定高速公路建设项目专门的资金监管机构与审计、财政、建设等的职责分工。以法律的形式约束高速公路建设项目资金监管机构的监督职权、方法及地位，从而提高资金监管各个部门监督的准确性以及高效性。

4.2.1加强高速公路建设项目资金监管的立法

目前对于高速公路建设资金监管的立法层级较低，且只是部门规章并不是法律。其次是对于所有类别的高速公路基本建设项目的资金监管，在一定程度上都是全国性的高速公路建设项目的规章制度，并不是针对不同地区所建立起来的规章，不能解决一些具体情况。对于现状，首先应该对现有的高速公路建设方面的法律法规框架体系进行一个细致的研究，根据不同的情况制定有针对性的法律法规，减少各项法规之间的重叠区域，以确保相互之间的衔接性，使得各个法律法规之间相互形成一个缜密的管理网络[7]。

4.2.2全过程监督机制

在遵循现有的法律体系以及公司内部的一些规章制度的基础上，对高速公路建设项目资金进行全过程的监管，即对高速公路项目建设的前期、期间以及后期，相应的监管部门对其进行跟踪监管，对于高速公路项目建设的后期即工程价款的资金结算、高速公路建设项目其他资金支付以及竣工结算资金监管进行专项的监管，通过法律的赋予形式对高速公路建设项目资金监管的各部门的方式方法进行赋权，从而更好地加强全过程资金监管在高速公路建设项目整个生命周期里的落实。

资金集中监管的过程，既是资源、权利集中的过程又是信息流集聚的过程。实现高速公路分公司经营活动的柔性管理，并对其业务进行适当的监督和审查，规范资金的使用行为，来保证资金的来源安全可靠，并确保资金使用时信息的真实性、及时性和完整性，提高决策水平。资金集中监管制度既是高速公路项目建设过程中解决资金使用中存在问题的重要手段，也是提高资金的监管效率的重要途径。只有通过健全的资金集中监管制度，才能吸引更多的资金进入资金结算中心的链条，加速资金的流动，从而实现高速公路建设项目资金一体化的监督。

4.3.1资金的集中监管机制

从总公司与分公司两个层面来建立资金的集中监管机制：从总公司的角度来看，总公司和每个分公司之间应建立一个资金流量管理网络。通过实施资金集中监管，通过对资金流的控制，了解、掌握分公司的资金运用情况；其次是通过对各个分公司支付行为的有效监督，实现对分公司资金的运作的动态控制，并对其进行适当的监控和管理，规范资金的使用行为；从分公司的角度来看，在分公司中，每个分公司之间存在的各自资金流量监管网络[8]。所有的分公司都应该采用多元化的理财手段并充分运用先进的信息技术来增强对内部资金的控制，对各分公司的资金流进行集中监管，从而实现高速公路建设项目真正意义上的增值。

4.3.2建立3个结合机制

建立3个结合机制，即总公司资金集中监管与各分公司资金自主监管相结合，资金内部结算与本企业项目资本金预算管理模式相结合，各分公司内部资金与外部资金结算相结合；提高项目资金的使用效率，提高风险防范意识。逐步实现三位一体的模式，即各公司必须按照国家的有关规定和政策以及总公司的相关规定进行分公司账户的资金管理，不得擅自开设账户。按照有关规定，将资金结算业务统一纳入总公司资金结算体系，执行统一的结算制度，由总公司统一审批对外融资业务，保证内部资金的有效使用，以确保资金使用的安全性。

4.4资金监管的社会监督制度

鉴于高速公路建设项目具有施工复杂和范围广泛的特点，政府部门独立监管将会非常吃力，这便需要吸引公众对政府投资项目的注意力。鼓励公众和新闻机构对政府投资项目中发生的腐败行为进行举报。通过建立和完善项目举报机制，促进政府投资项目社会监督管理机制的建立。这有助于加强高速公路建设项目的资金监管、防范在资金监管工程中出现的违法违规行为以及遏制工程投资建设领域的腐败行为。

4.4.1建立信息披露机制

实行资金筹集和使用相关信息公开制度，就是要明确信息公开的内容、公开程序、公开方式、公开载体，对于高速公路建设项目资金的来源，使用情况，向社会公开。建立高速公路建设项目可研和项目概算评审机制，加强审批前的公示和听证制度的落实力度，形成明确、具体、思路清晰的听证程序，并使之成为项目建设过程中的一个基本环节。改进建设项目资金使用的违规检举机制，做好检举项目的处理工作，对检举人员进行奖励并保守检举人秘密。

4.4.2建立资金监管机构与新闻媒体的联动机制

高速公路建设项目资金监管各职能部门不仅要从媒体曝光的情况中收集监管线索，探究自己所在高速公路建设项目中是否有类似情况存在，若出现类似情况，应当立马采取措施及时处理[9]；若没有出现类似情况，可以通过一些监管体系来预防该类现象的出现，防患于未然。同时及时向新闻媒体提供采访线索，对于存在问题比较严重的高速公路建设项目要及时的进行曝光，并实时跟进违规事件处理、处罚情况。

5结语

本文分析了高速公路建设项目资金监管存在的问题，并在此基础上，遵循专款专用等构建原则从资金的监管职能、资金的立法与实施、资金的集中监管及资金监管的社会监督等四个角度构建了高速公路资金的监管制度体系，为高速公路建设项目的管理者能够更好地对资金进行有效的监管提供了一定的参考。

参考文献：

[1] Hecht，Harry，Niemeier，Debbie.Evaluation of past audits of project development on california state highway system[R].

[2] 任彩清.关于对加强基本建设项目资金监管有关问题的探讨[J].现代经济信息，2009(3)：133.

[3] 赵华，陈飞，徐亚明.高速公路建设项目资金监管机制内涵及演化动因[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2011(3)：66-70.

[4] 王治，刘苾兰.我国高速公路投融资风险防范与体制改革思考[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2013(3)：69-74.

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[6] 张艳光.YR高速公路建设项目资金管理问题及对策[D].长沙：长沙理工大学，2012.

[7] 周超.经营性高速公路建设项目私募债券融资方式研究[D].长沙：长沙理工大学，2013.

[8] 周国光.论加强经营性公路建设资金监管的基本思路[J].长安大学学报(社会科学版)，2001(2)：33-36.

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