从教育政策学的角度分析义务教育“就近入学”策略

陈秀凤

摘 要： 现今以建国初期的“重点校”政策为导火索而引发的严峻的择校问题愈演愈烈，为保障教育公平，国家出台并大力推行“就近入学”政策。文章主要从教育政策学的角度对“就近入学”政策的背景、初衷、存在问题展开分析，并进行归因，试图为“就近入学”政策的实施困境做出解释和引导，以期“就近入学”政策能进一步完善，推动教育实质公平。

关键词： 义务教育 就近入学 教育政策学

一、就近入学政策的背景

1.“重点校”政策的弊端。

教育政策是执政党和阶级意志、各阶层利益在教育领域中的体现，其必然存在于一定的政策环境中，因此政策目标和内容的确定也必然受到国家公共政策的影响和制约[1]。1959-1961年，我国处于经济困难时期，培养高质量专门人才促进经济的发展、使社会脱离贫困，成了国家的第一要务。因此，1961年，教育部发布《关于有重点的办好一批全日制中小学的通知》，要求各省、市、自治区根据当地条件适当选择若干所中小学，集中优势力量，尽快把这批学校办好，如果条件允许，就逐渐扩大数量。由此，“重点校”政策在新中国出现，这也标志着我国教育非均衡发展战略的开始。

“重点校”政策的推行培养了一批高质量人才，满足了国家短期的发展需求，但是随着经济社会的发展，人们对于受教育水平的要求提高，由“重点校”政策所引发的教育资源分配不均、教育质量参差不齐、优质教育资源稀缺等问题日益严峻，至此，“重点校”政策已经不能适应社会需要。

2.严峻的择校问题。

“重点校”政策推行所引发的教育资源失衡，促使家长和学生对优质教育资源展开追逐。在就近入学之前，一直都是以考试分数择校，为了得到更好的教育资源，学生就不可避免地承受巨大的课业负担，这种负担不仅来自于学校、教师，而且来自于家长、辅导机构，“以分择校”严重损害了学生的身心发展，不利于素质教育的推进。除此之外，以分择校在对大多数人公平的表象之下，存在诸多权力寻租行为和金钱交易行为，违背了社会对于教育公平的追求。

二、就近入学——维护教育公平的初衷

1.政策推行。

由“重点校”政策所引发的择校问题愈演愈烈，为保障我国义务教育的正常实施，早在1986年，国家制定通过的《中华人民共和国义务教育法》就规定：“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”2014年，教育部将工作聚焦于19个大城市，《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育面试就近入学工作的通知》要求，包括北京在内的19个重点大城市在2014年制订完善进一步规范义务教育面试就近入学的方案，并在2015年100%实行划片就近入学政策。“就近入学”代替“以分择校”，一定程度上扭转了教师和家长对于分数的盲目追求，在就近入学的条件下减轻了学生的学业负担。

2.弱化权钱交易行为。

就近入学明确规定了相应学区内的对口学校，改善了自主择校时期的混乱局面。自主择校存在大量权力寻租和金钱交易行为，有钱的“以钱择校”，有权的“以权择校”，极大地破坏了义务教育的公平性。就近入学对入学范围做出明确规定，有利于规范义务教育阶段学校招生秩序。

3.促进学校均衡发展。

自主择校时期，优质生源纷纷涌向优质学校，而比较薄弱的生源只能进入薄弱学校，好的越好，差的越差，两极分化日益明显，不利于薄弱学生享受优质资源，难以激发薄弱学校教师的教学热情，更不利于薄弱学校的优化发展，加剧了学校之间的发展不平衡。就近入学均衡了不同地区学校的生源，促进了学校生源的多样化，避免了有目的的分层行为，有利于各区域学校的均衡发展，缩小校际差距，促进教育公平。

三、就近入学——问题层出不穷

1.地方政府保守实施，就近入学难以真正贯彻。

地方政府作为教育政策的执行者，理应贯彻国家教育方针，但事实还有待考量。虽然国家已经明确规定，义务教育阶段实行就近入学政策，但是学校在实施过程中仍存在违规行为，在就近入学的基础上，保留部分优质学校的名额，这些名额的拥有者一般都是政策的执行者，他们掌控着政策的执行，容易以权谋私。这与我国目前教育行政管理体制是分不开的，我国政府在行使教育职能的时候，存在职能错位、越位、不到位的行为，这源于我国尚未形成政府与学校及学校内部权利义务制衡机制。政府在与学校的关系中处于优势地位，其角色定位常使其管理意识大于服务意识[2]，以职务之便窃取教育的果实。

2.就近入学催生房价上涨，加剧教育不公平。

政策形式上的“另起炉灶”必然会引发结构上的漏洞，入学政策从自主择校转为就近入学，这就带来了“学区房”这一漏洞，谁有“学区房”谁就初步具备了入学资格，从而引发家长对于学区房的盲目追求，促使优质学校学区内的房价直线上涨，房地产商从中谋取巨大利益。更有甚者，政府与房地产结成联盟，为了减少教育成本的投入，政府将学校引入房产商的区域内，为其带来“学区房”效应，减少学校建筑成本的花费，而普通民众为了获得优质的教育资源就要为这一行为买单。高额的学区房价只有拥有一定数量财富的人才能负担得起，所以社会财富的不平等又加剧了教育的不公平。完善政府行政监督机制，规避地方政府的趋利行为，督促地方政府切实执行国家政策，成为促进教育公平的重要考量因素。

3.优质学生失去获取优质教育资源的权利。

每项政策的推行，在满足部分人利益的同时，损害了部分人的利益。就近入学推进教育公平是基于区域教育资源分配公平而言的，当教育资源不均衡时，就近入学实际上是以一种大而化之的公平损害了部分优质学生的利益，对于身处优质学区内的普通学生而言，就近入学政策没有损害他们的切身利益，甚至是谋了福利。但是，对于不处于优质学区内的优质学生而言，其本身具有拥有优质教育资源的权利，但是就近入学政策剥夺了这一权利，使其失去了接受高质量教学的资格。

4.“优质学校”面临生源负担，选拔难以避免。

在就近入学的基础上，往往存在一个学区内有多所对应的学校，当这些学校存在好坏之分的时候，择校问题将不可避免地再次出现。学区内的优质学校面临过多的生源负担，如何筛选学生又成了一项重要的政策议题。目前已经存在的有几种形式，考试、面试、对以往综合表现的考核、摇号抽签等，至于这些选拔方式是否真正公平仍有待考核。

5.追求形式的公平，难以因材施教。

就近入学的依据是学生所处的地理位置，而不是学生的实际水平，对于“幼升小”的学生可能不会存在这个问题，幼儿园的小朋友智力水平相当，拥有的知识能力也没有太大区分，但是到了“小升初”阶段，当学习能力参差不齐的学生进入同一所学校，往往会出现好的学生“吃不饱”，差的学生“吃不下”。如何因材施教，成为学校教师应当考虑的重要问题，如果就近入学只是一味地追求教育形式上的公平，则是万万不可取的，只有处理好形式与实质上的双重公平，教育政策才能为大众所喜闻乐见。

四、追本溯源——平衡教育资源，加大教育投入

就近入学所引发的教育问题，归根结底是源于教育资源的供需失衡，供不应求，已有资源分配不均衡，向着优质学校倾斜；优质资源缺乏，也往往集中在优质学校，因此，人们才会不惜代价地想要进入优质学校，就近入学引发的问题实质上还是人们对于优质教育资源的需求问题，供不应求，就要增加供给，扩大生产规模，政府应当增加教育经费的投入。国际上衡量国家教育水平的基础线为“国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%”，我国2012年才达到该标准，虽然教育经费的投入逐年增加，但是仍远远落后于发达国家，甚至低于南非等发展中国家。政府唯有增加教育经费的投入，创建更多优质学校，帮助基础薄弱的学校，缩小校际差距，就近入学才能真正落实到位。

总之，就近入学政策是一项利大于弊、拥有长远视角的政策。如果我们一味坚持自主择校，那么学生的负担将是一个无底洞，以考试分数的高低确定学生能够获得的资源，看似公平的举动恰恰是不公平的，并不是所有学生都适合于考试，以单一形式评判学生能力，这是不公平的。同时，“考试论英雄”是对应试教育的加强，不利于素质教育的推进，钱学森之问已深刻地警醒我们要改革人才培养方式，唯有这样，学校才能培养出有创造性、有思辨能力的人，而不是沦为“生产机器的工厂”。

参考文献：

[1]吴遵民.教育政策学入门[M].上海：上海教育出版社，2011：154.

[2]吴遵民.教育政策学入门[M].上海：上海教育出版社，2011：153.