湖南省入河排污口监督管理工作浅谈

李永刚

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

湖南省入河排污口监督管理工作浅谈

李永刚

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

文章对国内外入河排污口监督管理进行了简要介绍，对湖南省的入河排污口现状作了说明，就其监督管理工作存在的问题进行了分析，并提出了整改建议。

湖南省 入河排污口 监督管理 建议

按照水利部《入河排污口监督管理办法》，“直接或者通过沟、渠、管道等设施向江河、湖泊、运河、渠道、水库等水域排放污水的排污口，统称为入河排污口”。其既是陆域污染进入水域的口门，也是追本溯源、查清污染来源的一条重要线索。做好入河排污口的监督管理，符合目前国家实施最严格水资源管理制度的要求，也是保障水功能区限制纳污红线管理、控制污染物入河总量的重要手段。

1 国内外入河排污口监督管理

当前，世界各国都非常重视解决本国的水资源可持续利用问题，根据水资源流域性和易污染性的特点，成立流域管理机构，从入河污染物总量控制、产权制度、市场及价格管理等角度探索解决流域水环境的有效模式。而入河排污口的监督管理作为流域管理的重要内容之一，在发达国家也先后经历了命令控制型手段、经济手段和公众参与手段三个发展时期[1]。其中，命令控制型手段主要包括法律手段和行政管理手段，如相应法律法规和行政命令；经济手段主要包括基于数量的经济手段，如排污权交易，和基于价格的经济手段，如排污费、资源税等；公众参与手段主要包括公众关注周边入河排污口管理状况、监督污染物治理并积极参与环境管理等。

而当前我国的入河排污口管理主要是以行政法规为依据，以根据水功能区的纳污能力计算的纳污红线为入河污染物总量控制基础，以入河排污口设置的行政审批为根本，以排污量逐年按比例削减的行政命令为途径[1]。相较于国外通过模拟市场来建立排污权交易市场，企业通过对比治污成本和排污权交易价格自主决定污染物的排放状况的模式相比，我国入河排污口的管理仍存在着行政手段为主、监督管理成本较高、监测体系不完善等诸多弊端。

2 湖南省入河排污口现状

根据第一次全国水利普查数据显示，目前湖南省共有各类入河排污口6 897处，其中规模以上（废污水排放量300 t/d或10万t/a以上）1 400处，这其中工业排污口541处、生活排污口497处、混合排污口362处，分别占39%、35%和26%。规模以上入河排污口的年排放废污水总量为430 962万t，其中工业废污水总量310 492万t、生活废污水总量34 888万t、混合废污水总量85 582万t，分别占72%、8%和20%。据此可以看出，湖南省当前入河排污口的设置以工业和生活为主，废污水量则多为工业排放，工业污染仍为湖南省的主要污染源。

而根据2015年湖南省人大《水污染防治法》执法检查的结果来看，当前湖南省入河排污口在总数上有所减少，主要是全省治污截污工作的持续开展，部分

规模以下排污口收集进入污水处理厂集中处理，同时随着用水效率的不断提高和污废水回用率的增加，废污水排放总量也相应有所减少。但随着工业的快速发展和城市人口的增加，水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，高浓度废污水排放量的比例仍然很大，违规设置排污口进行非法排污的现象仍然存在，治理污染的速度赶不上污染增加的速度导致污染负荷超过水域纳污能力，已经制约了经济社会的可持续发展。

3 入河排污口监督管理存在的问题

（1）管理部门职能交叉。水既是自然资源，又是环境要素，其具有双重属性。水资源保护工作如何做到既到位又不越位，与环境保护工作及体制直接相关。当前，入河排污口的管理权限在水行政主管部门，其从资源管理的角度侧重于河流、湖泊水体的水质保护；非入河污染物的管理权限在环保部门，作为环境保护特别是水污染防治的统一监督管理部门，其从环境的角度侧重于污染源的监督管理。但在实际操作中，二者彼此关联，难以彻底厘清。在现阶段资源与环境部门分立且相当长时间内体制不会改变的情况下，两部门职责交叉不可避免。

（2）基础工作不完善。多年来，湖南省组织对全省管理范围内的入河排污口先后3次开展登记普查工作，掌握了海量的入河排污口基本信息。然而随着经济社会的发展，尤其是近年城市排污口大规模整治，导致企业入河排污口数量持续减少，但同时城市工业园区和城镇污水处理厂入河排污口却急剧增加。显然，靠一两次普查登记所掌握的入河排污口基本信息已远远不能满足长期监督管理的需要。不仅如此，在与入河排污口监督管理息息相关的水功能区划划定和纳污能力核定方面，也存在诸多问题。主要是和环保部门的水环境功能区划有所冲突，虽然《水法》规定了水功能区的划分，但是对于水功能区的性质及管理却没有明确。水域纳污能力的核定和限制排污总量意见的提出，缺乏成熟的技术体系，对水利部门提出的限制排污总量意见，环保部门如何去落实，缺乏明确的规定。

（3）监测体系不健全。入河排污口监测是取得入河排污口污染物种类、浓度、排放量等信息的重要手段，是开展入河排污口监督管理的基础依据。目前，湖南省对入河排污口仅开展了调查性监测，常规性、规定性监测尚未建立起来。同时对于水质监测结果的运用，由于法律没有规定水利部门的信息发布权，水利部门监测结果一般只向政府报告或进行内部通报，这也导致了水利部门的监测往往被认为是行业监测，缺乏有效的约束力。

（4）监督管理手段缺乏。目前，湖南省的入河排污口设置审批还不是项目立项的核准程序，对项目立项无法起到约束作用。在实际操作中，环保部门在批复环境影响报告、颁发排污许可证时，也并未以排污口设置同意为前提，导致企业规避了水行政主管部门的排污口设置审查。同时，由于排污口管理基础薄弱、机构不健全、经费支持不足，受职能划分和利益制约，部分地方水行政主管部门对排污口的管理存在“不让管、不敢管和不想管”现象[2]。

（5）公众参与机制未建立。目前，全省入河排污口大部分没有明显标志，公众对排污口的了解相对不足，这在一定程度上影响了受入河排污口影响较大的周边公众这一最大利益相关群体对排污口的有效、合理监督[1]。同时，受职责划分和管理手段缺失的影响，入河排污口排污信息的公开缺乏合理的渠道，公众直接参与入河排污口监督管理没有有效的手段。

4 建议

（1）明确部门事权。国家层面应尽快出台入河排污口的监督管理实施细则，明确水行政主管部门和环保部门就入河排污口的管理事权，厘清行政边界，最大限度地减少职能交叉。水行政主管部门应当狠抓水量统一管理，在水质与水生态问题上则与环保部门分工管理，建立分工明确、通力合作的联合监督管理机制，建立诸如水量调度和污染源治理信息通报制度、水污染防治与水资源保护重大问题会商制度，将水资源保护与水污染防治逐步统一规划[3]，同时在行政执法中相互支持配合，避免监管空白和执法冲突。

（2）建立入河排污口台账管理和统计制度。实施入河排污口监督管理，首先需要了解和掌握现有入河排污口的设置情况，并建立入河排污口登记台账，也只有了解已设置的入河排污口的基本情况，才能依据水功能区划确定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，进而为新、改、扩建排污口提供科学的决策依据，真正履行水行政主管部门的监督管理职责。因此，建议以年度为周期建立入河排污口统计年

报制度，由各级水行政主管部门负责对辖区内入河排污口基本信息按年度汇总统计，并逐级上报汇总，统一对外发布。

（3）完善监测体系，动态控制入河排污量。建议规划建设与实施最严格水资源管理制度相适应的入河排污口监控体系，拓展传统的、单一的监测模式，逐步建立常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合的监测模式[4]。同时，由于水量的年际和季节性变化特征，导致了水功能区纳污能力的不稳定性，不同地域、不同季节导致了地域性、季节性的水污染问题，因此结合不同的监测数据，动态控制入河排污量，未来将十分必要。

（4）强化监督管理。依法对入河排污口实施监督管理，应当与环保部门的环境影响评价和水行政主管部门的水功能区管理、取水许可制度有机结合，其核心在于水行政主管部门要从资源管理的角度对污染、破坏水资源的行为加以控制。应当进一步明确入河排污口行政许可应作为编制环境影响报告书和审批环境影响评价文件的主要依据。同时，充分利用现阶段取水许可作为项目审批核准文件的优势，将入河排污口设置审批与取水许可有机结合，增加入河排污口设置审批的约束力[5]。此外，还应加强基层监督执法队伍建设，逐步提高机构的执法素质和能力，形成机动灵活、准确高效的执法体系，为入河排污口的监督管理提供保障。

（5）加大信息公开力度，建立公众参与机制。应当从立法与实践、实体与程序多层次上保障公众的知情权和参与决策权。通过立法，明确排污主体排污信息公开的责任，加强对入河排污口及其排污信息的公开，使更多的公众能够参与到入河排污口的监督管理中来。对于涉及到重大利益关系的入河排污口设置，应当采取公示、公告、召开公众座谈会、听证会等多种形式，听取公众意见。

[1]于术桐，黄贤金，程绪水，等.国内外入河排污口管理经验及其对比研究[M].环境污染与防治，2012，（10）：105-109.

[2]杨文博，张颖，李昊，等.强化黄河流域入河排污口监管的措施和建议[J].人民黄河，2012,11（34）：52-56.

[3]王健.水资源保护的定位与体系分析[J].中国水利，2005，（1）：11-15.

[4]张亚，林超.浅谈水资源保护监督管理[J].水资源保护，2011，9（27）：110-113.

[5]吴国平.入河排污口管理有关问题探讨[J].人民长江，2008，12（39）.

2015-10-11）

李永刚（1984-），男，硕士研究生，主要从事水资源保护工作，联系电话：0731-85483138，E-mail：szy-lyg@qq.com。