湖南省取水许可管理中存在的问题与对策分析

2016-03-11何怀光王绍兵

湖南水利水电 2016年1期

关键词：许可证用水量许可

何怀光王绍兵

（湖南省水利水电科学研究所长沙市 410007）

湖南省取水许可管理中存在的问题与对策分析

何怀光王绍兵

（湖南省水利水电科学研究所长沙市 410007）

针对目前湖南省取水许可管理中存在的信息化程度低、审批管理不到位、监督管理薄弱等问题。基于取水许可审批管理现状，结合实际提出了相应的改进措施和建议，可为优化取水许可管理机制、促进节约利用水资源提供理论指导。

取水许可水资源审批管理

取水许可审批管理是水资源综合管理的主要工具之一，取水许可对水资源的配置、公平高效利用、节约保护、可持续管理等具有重要意义。近年来，在取水许可审批管理与建设项目水资源论证方面，水利部颁布了《建设项目水资源论证导则（试行）》、《取水许可监督管理办法》等一系列管理规定与技术规范，为强化取水许可管理，促进水资源的高效利用发挥了重要的指导作用。但实际上取水许可管理机制仍存在很多不规范、不完善、不科学之处，如取水许可信息化程度低、审批管理不到位、监督管理薄弱等，亟需加以研究解决。为进一步改进审批手段，完善审批程序，提高审批科学性，充分体现取水许可在水资源管理、保护、节约中的重要作用，本文在分析湖南省取水许可管理现状的基础上，研究所存在的问题并提出相应的改进措施，为水行政主管部门进一步完善和优化取水许可管理机制提供参考。

1 取水许可管理实施概况

取水许可制度实施以来，特别是《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院 460号令）出台以后，湖南省积极开展贯彻落实工作，在条例基础上，出台了相关配套文件，细化了相关规定，修订并发布了全省的用水定额。建立了湖南省取水许可台账系统，基本实现了取水许可的信息化管理。自最严格水资源管理制度实施以来，明确了各地市水资源开发利用控制红线，出台了水资源考核相关办法。

截止2014年底，湖南省年终保有有效取水许可证6 634套，其中，河道外取水年终保有取水许可证数3 323套，许可水量77.75亿m3，取水许可范围涵盖了自来水、生活自备水、工业自备水、水力发电等，河道外许可水量约占总用水量的23%。通过严格取水许可管理，水行政主管部门基本掌握了工业、生活取用水量，基本实现了取用水的用途分类管理，有效控制了随意取水情况的发生，及时纠正了不合理、不合法取水行为。取水许可管理在用水总量控制中发挥了重要作用，成为实行最严格水资源管理制度的重要抓手，符合十八届三中全会关于“健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制”的总体要求与改革方向，为落实《中共中央国务院关于加快水利发展与改革的决定》奠定了较好的基础。

2 取水许可管理存在的主要问题

2.1 信息化程度较低

（1）取水许可管理面对的是众多的取水用户，取水口分布范围广，监督管理工作量大。目前各级水资源管理机构较为健全，但取水管理多数依靠人工调查、记录和统计，技术和管理手段落后，信息反馈慢，工作周期长，难以适应现代水资源管理的需要，

水行政主管部门不能准确掌握实时取水数据，取水信息采集的时效性和精确性差，迫切需要加强管理能力、提高管理水平。

（2）取水计量监控不到位。目前，湖南省安装计量监控设施的取水户约为301户，约占河道外取水户总数的9.1%，大部分取水口并未安装实时取水监控设备，取水计量监控率严重不足。对安装了计量设施的取水工程来说，往往只能掌握其取水总量，而不能掌握其取水过程量。

（3）取水许可信息发布少。水行政主管部门尚未建立面向社会公众及取用水户、内容丰富完整、使用方便快捷的取水许可信息发布统一平台，使得公众及取水用户难以查找取水、用水等有关信息。

2.2 取水许可审批管理不到位

（1）取水许可覆盖面不全，农业取水许可薄弱。2014年全省河道外许可水量仅占总用水量的23%。主要原因是湖南省暂未对农业取水实施取水许可管理，而湖南省是农业大省，农业用水约占总用水量的60%以上，农业用水处于许可盲区。

（2）申请取水许可手续不齐全。由于管理者对取水许可管理的政策法规理解的差异、用水户法律意识的淡薄，多数取水许可证申请手续不齐全。如未按要求编制水资源论证报告（表）或延续取水评估报告（表），未填报取水许可登记表等。

（3）超资质论证和越权审批时有发生。从最严格水资源考核抽查的取水许可来看，存在少数乙级资质单位超范围承接水资源论证业务，市、县级水行政主管部门超规模审批取水许可等行为。

（4）取水工程竣工验收缺乏具体规定。目前，仅江苏、四川等少数省份出台了本地的取水工程验收相关管理规定，尚未有全国层面和湖南省的取水工程验收办法。

2.3 监督管理薄弱

（1）监管制度有待完善。一是公用取用水用途不明确，监管有难度，如公共供水企业、水库等取用水。二是退水监管薄弱，目前主要是通过入河排污口审批，对水功能区、城镇集中供水水源地进行水量、水质监测。三是不许可、不收费的取用水监管存在盲区，如农业取用水。

（2）实际取用水量监管不到位。取水户的取水计量设施安装不完善，对取水户的用水计划管理不严格。部分地方的取水单位存在取水许可水量与实际取水量相差较大的现象，有些实际用水量小于取水许可水量，有些则实际取水量远大于取水许可量。主要原因如下：一是原取水许可量审核不严，取水户报多少、批多少；二是企业的产能没有达到设计规模，实际用水量达不到取水许可量；三是取水单位的主营业务发生变化，或法人发生变更等，导致生产产品变化，用水定额不同，取水许可水量与实际取水量不一致；四是随着生产工艺改进、节水效率提升等因素，实际用水量减小。因缺乏对用水户的有效监管，水资源费虚报、瞒报的现象时有发生，为取水许可审批后的管理和监督带来困难。

（3）对审批结论的监督检查不够。尤其是取水许可验收环节薄弱，取水许可管理还存在重论证、轻验收和重发证、轻管理的现象，无法保证取水户严格按照水资源论证报告要求与取水许可审批规定来落实相关工程与管理措施，同时也未指定相应的管理技术细则。

（4）委托监管较为薄弱。流域机构发证的取用水户的日常监督管理通常由流域委托下属单位或由地方水行政主管部门代为监督，存在“只发证、弱监督”的现象。

（5）监管能力存在不足。一是取水许可计量不完善，导致用途监管难。二是无证取水，一些建设项目也存在无证取水现象，一经发现只是被动地补办相关手续，工作难度较大。三是对于违规项目，一般由水政监察部门按法律规定进行处理，但市、县执法队伍薄弱、设备不够、人力不足，而且日常监管工作中缺乏有效的技术监控手段、控制节点等，影响了对违规项目的有效处理。

3 取水许可审批管理机制改进建议

依据《建设项目水资源论证导则（试行）》、《取水许可监督管理办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等管理规定与技术规范，针对目前取水许可审批管理中存在的主要问题，提出如下改进建议。

3.1 实现取水许可审批管理信息化

将取水许可证与条形码系统相结合，将取水户的取水信息与水行政主管部门的信息系统相连。将每个取水用户的取水许可证与该用户的取水信息进行绑定，每个取水许可证与唯一的二维条形码相对应，条形码可连接数据库信息，通过扫描取水许可证条形

码，可获得该取水许可证所对应的取水用户信息、取水许可证号、取水许可证状态、取水许可证有效期、年取水量信息、取水量历史信息、取水口信息、排污口信息等。取水许可审批应增加对取水实时监控系统的审批内容，保证企业安装取水信息实时监控系统，并与取水信息监测中心保持连接。将信息化技术手段与条形码技术相结合，利用信息遥测系统采集取水信息、利用GSM系统传输取水信息，实现对用水大户乃至全部取水用户的自动监测和远程实时控制，并将这些信息输送到水行政主管部门的信息控制平台，通过扫描取水许可证上的条形码得到该取水户的取水信息。

3.2 完善取水许可验收内容及验收流程设计

改变验收工作流于形式化的现状，将验收分为验收工作组织、工程质量鉴定、提交的验收资料鉴定、验收申请、验收工作程序和最后形成验收报告。关于验收组织形式，可由水行政主管部门组织验收，也可由水行政主管部门委托有资质的部门或公司组织验收。验收工作组成员需包括该验收行业用水工艺和生产工艺方面的专家及水资源方面的专家，负责对验收中的主要工程技术和质量问题进行分析，并提出关于验收的意见和建议，作为验收工作组的决策依据。取水许可的验收工作应符合以下原则：

（1）验收内容与取水许可审批的内容一一对应，对于计量设施要查看企业的计量设施合格证明。

（2）对不同用水企业要进行分类验收。验收报告后应附的内容包括：①企业取水许可审批的相关过程资料；②取水工程的相关资料；③取水计量设施的相关资料；④用水工艺、节水措施相关资料；⑤污水处理设施情况等。

3.3 强化监督管理

（1）拟定取水许可证到期延续管理办法。明确取水许可延续主体职责划分，延续与“三条红线”控制目标之间的关系；延续的申请时间，提交材料要求，不同行业提交的延续报告的主要内容，受理程序，上下级审查主体之间的协调关系；核准的主要内容和要求，不予核发的情形，核减水量的情形等；录入台帐要求、备案要求、公示公告、未延续的罚则等。

（2）强化用途管理。主要是对用途不明确的细化明确用途，如公共供水、水库等水源工程。重点是公共供水管网内用水大户的监管，从水库、河道取水发证的层级、对象如何规范，如何监管。

（3）提高监管能力。研究推动用水计量的政策措施。因地制宜，制定不同的取水计量管理方案；强化宣传，明确管理、维护主体；探索通过政府购买公共服务的方式，通过专门的取水计量设施单位，定期对计量设备进行更换与维护，特别要加强农村生活用水和灌溉井的管理维护；强化取水计量的服务与监督。拟定与水资源使用权确权登记相适应的台账管理办法，明确管理权限，取用水量、水权交易动态管理等。

3.4 其他建议

（1）加强取水计量设施管理。明确用水户计量设施的型号和安装位置等信息。必须坚持由水行政主管部门或其委托的单位统一安装、维修和校验计量设施，避免由取用水单位或个人自行安装、维修而出现计量设施运行不正常或计量不准确等问题的发生。对容易作弊的水表、分流表等水计量设施，应采取措施进行保护。除规定水行政主管部门对水计量设施进行检查外，还应规定取用水单位或个人对计量设施进行检查和报表的时间。

（2）加强应急情况下的用水管理。明确取水户在应急情况下（如大旱、水污染事件等）用水企业的取用水行为应该怎样改变，规定部分用水户在缺水的情况下减少取水，而另一部分用水户在缺水情况下优先用水，如化工、火电等危险工业要能保证其最低安全用水和正常生活用水。

（3）实现取水许可制度运转的公正与透明。

①审批过程中审批内容应在建设项目所在地和受理取水许可申请的行政审批服务中心网站向当事人和社会实行批前公示；②审批结果应向社会公开，审批机关及时在电子网站上公布批准取水许可申请的文号及内容，允许其他非关系人查询和评论；③定期对取水许可审批工作进行后评价，并公开评价结果；④对取用水违纪行为的处罚要及时并利用网站向社会公开。