制约温州市域铁路“R+P”开发模式的土地因素分析

王夷萍

(温州市铁路与轨道交通投资集团有限公司　浙江温州　325000)



制约温州市域铁路“R+P”开发模式的土地因素分析

王夷萍

(温州市铁路与轨道交通投资集团有限公司浙江温州325000)

摘要香港地铁成功的“R+P”开发模式对于温州市域轨道建设具有重大的借鉴意义，主要体现在缓解交通压力、减少运营亏损、提高轨道企业自身价值等方面，但在国内，目前运用该模式时还存在诸多难点。针对温州市域轨道建设实际面临的情况，仅从土地方面着手，分析“R+P”模式中开发用地的土地取得方式、用地指标及耕地占补指标3种较为关键的土地制约因素。在借鉴已有研究及实践工作的基础上，提出建议：研究温州市域轨道沿线土地综合开发用地取得的政策，并提出相应的实施细则；制定耕地耕作层表土剥离实施细则；争取用地指标上下联动；通过以上措施，破解土地制约因素。

关键词“R+P”开发模式；温州市域铁路；土地制约因素；建议

众所周知，轨道交通建设是一项投资额巨大，且后期运营经济效益不高的城市基础设施项目。目前,我国内地的地铁等轨道交通运营基本都处于亏损、需政府财政补贴的状态。究其原因，是由于轨道交通企业缺乏自身“造血”功能，即企业大都只是承担轨道交通建设，没有享受到轨道建设带来的沿线土地价值的升值。换言之，轨道交通建设带动的沿线土地增值效益对于轨道交通企业外溢。

温州作为浙江省的地级市，靠政府财政补贴进行铁路建设及运营，会给当地政府财政带来巨大的压力。为此，在《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)未 出 台 之 前，市域铁路就积极地致力于学习港铁“R+P”(轨道+物业)模式，很早就提出“以地养路”的发展思路，秉承TOD发展理念——建轨道就是建城市。市域轨道建设与新型城镇化建设自觉地融为一体，符合国家对于城市发展的新要求。

1“R+P”对温州市域铁路建设的意义

“R+P”开发模式来源于香港地铁30多年成功的发展模式，是一种集轨道交通投资、建设、运营和沿线物业开发于一体的综合开发模式。在该模式下，政府可选择不对轨道交通企业直接投资，仅需将沿线的土地资源授予港铁公司，同时按规划建设轨道交通前的市场地价标准收取地价，相当于把部分的土地增值收益给予港铁公司。就是这种开发模式，成就了港铁公司的可持续发展[1]。

与香港城市相比，温州也属于地少人多的城市，常住人口超过700万人，可利用的土地资源与香港一样，非常稀缺，经济发展也相当活跃，然而对比城市的发展程度及土地的产出效益，却与之存在着天壤之别，在温州流行着这么一句话“村村像城镇，镇镇像农村”。这句话反映出温州城市发展的现状——“半城市化”，温州城市发展在土地的利用结构、方式及效率等方面还有待很大程度上的提高。

对于温州市域轨道建设，“R+P”开发模式有着非常积极的借鉴作用，主要体现在以下几方面：

1)其开发模式是将轨道交通建设与沿线物业开发有机结合的一种发展模式，通过优良的设计，实现轨道交通站场与周边商业或住宅物业的无缝接驳，将吸引更多的市民使用轨道交通，不仅起到缓解交通压力的作用，同时可减少人们对汽车的依赖和使用程度，从而减少汽车尾气排放，减少环境污染，符合《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)文件精神。

2)轨道交通与沿线物业的统一规划、设计，对于城市集约、节约、高效利用土地也将起到积极的带动作用。

3)沿线物业的开发因轨道交通的建设也将得到升值，使轨道交通企业不仅能够支付高额的建设成本，也能因此吸引客流量以改善运营收益，减少运营亏损。

4)轨道交通运营规律与房地产开发的价值规律相结合，二者互为补充，体现在轨道交通建设将TOD理念纳入区域规划，整体建设，轨道基础设施先建设，待其建设完成后，周边地价明显上升，通过开发的时间差换取的土地收益将弥补建设费用[2]，轨道企业通过自持物业，又可提高轨道企业的自我“造血”功能，减少政府因后期运营亏损带来的财政压力。

2土地制约因素分析

“R+P”开发模式在香港已成功运作30多年，但在内地目前还处于初期研究及实践阶段，这种开发模式在内地实行还存在诸多难点，下面结合温州市域铁路在土地方面存在的难点作分析。

2.1“P”部分土地取得的政策因素制约

港铁“R+P”中“P”即沿线开发用地，香港政府按规划建设轨道交通前的市场地价标准收取地价，港铁公司享有沿线一定规模土地在轨道交通建设开通后的增值收益，港铁公司将轨道与物业统一规划、统筹管理，自主通过公开、公平的招标方式选择物业开发商实施具体开发行为，支付全部或部分地价，承担开发费用。地铁公司实施全程监管、协调，并与开发商按开发协议约定的条款分享物业开发收益。香港政府给予港铁公司的这种获取土地的方式，将轨道交通建设带来的沿线土地的升值部分让利于企业，企业自主开发使得港铁公司具有自主“造血”功能，实现可持续发展，成为世界上少有的能盈利的地铁企业。

深圳地铁4号线，在项目设计之初，试图完全引入港铁的“R+P”，但在项目最终审批阶段，遭遇土地政策制约，深圳政府欲以协议出让方式授予地铁4号线项目公司沿线土地开发权成为泡影，不得不改变供地方式，协议出让改为类似于定向性“招拍挂”模式的公开出让方式[1]。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”[3]。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部第 11 号令)第四条 “商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”[4]。

因此，以现有土地出让政策，在无法突破法律、政策的前提下，温州市域铁路“R+P”开发模式中的“P”部分也只能通过招拍挂公开出让方式取得，这种公开出让土地的出让底价是规划后的土地价格，这样的拿地方式意味着市域铁路建设企业无法享受到铁路建设带来的沿线土地增值收益，土地溢价部分不能回归轨道交通建设企业。即使是走类似于深圳4号线定向招拍挂的公开出让土地方式，也存在被人摘牌的可能。如果缺少沿线自主物业开发的支撑，即便以土地出让资金全部补充建设资金来源，对于促进企业的可持续发展及成长，其意义也不大。

2.2土地指标要素的制约

2.2.1用地计划指标的制约

《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标”[5]。《土地利用年度计划管理办法》(中华人民共和国国土资源部令第26号)第十三条规定“没有农用地转用指标的，不得批准农用地转用”[6]。

市域铁路作为省重点交通项目，主线工程用地指标按照规定可申请省重点项目单列用地计划指标，而“R+P”(轨道+物业)模式中的“P”(沿线物业)经营性开发用地指标参照(国办发〔2014〕37号)“落实综合开发用地指标支持政策，铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列”[7]。但如何具体落实解决，目前浙江省针对此文未出台实施细则，各方说法不一，造成具体落实解决困难。如果新增建设用地指标由市一级解决，对于温州市是一项沉重的压力。据统计，温州市全市11个县市区近3年每年切块指标数量平均总量约为933.8 hm2(约14 000亩)，分配到各区县指标平均约为85 hm2(约1 270亩)。这些是各个县市区自己需要解决区域建设的指标，基本不可能用于支持轨道交通企业开发综合用地。因此，想要进行“R+P”(轨道+物业)开发很大程度上会受“P”物业开发用地部分计划指标的制约。

2.2.2耕地占补制度的制约

《土地管理法》规定：“非农业建设批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的要求缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”[8]。 由于项目建设单位基本不具备开垦耕地的各项条件，缴纳耕地开垦费或者购买耕地占补平衡指标用以完成耕地补充是目前温州市唯一可行的途径。温州耕地后备资源非常匮乏，优良的耕地资源更是稀缺，耕地占补平衡指标费水涨船高，据了解，购买指标价格225～375万元/hm2(15～25万元/亩)不等，远远高于浙江省规定缴纳的耕地开垦费标准。国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)，提出“落实耕地占补平衡数量质量并重、占优补优、占水田补水田”[9]的新要求，对于温州七山一水二分田的地方来说，耕地占补平衡机制以及在当前“占优补优，占水田补水田”政策愈加严格的势态下必将成为制约温州市城市建设发展的重要因素。

市域铁路近期共设3条线，S1线、S2线、S3线，形成环大罗山的轨道交通环线，目前S1线用地已取得国土资源部批复，S2线正在前期筹备中，S3线也在准备初期工作。S1线、S2线、S3线市域铁路“R+P”(轨道+物业)模式，需周边土地支撑轨道交通企业建设及运营。建设开发势必会占用到部分耕地，在整个大形势下，耕地占补机制也必将成为影响市域轨道建设发展的重要制约因素之一。

3建议

综上所述，可以看出温州市域铁路走“R+P”开发模式在土地方面已可谓步履艰难，但是不进行“R+P”开发模式，市域铁路建设及后期运营又将让温州市政府背上沉重的财政负担，“为了建轨道而建轨道”的思路已经不符合目前的轨道建设新理念。温州市域轨道不仅肩负着改善市民出行的任务，还起到带动城市综合发展、优化城乡空间组织结构，助推温州“1650”城乡统筹发展战略的实施，通过“R+P”开发模式形成的TOD社区，其串珠式发展模式，对于整合城市功能、做美温州将起到助推作用[10]。因此，市域轨道要成为可持续发展的项目来建设，“R+P”开发模式也是当前可选择的最可行的道路，然而要在这条路上走得通、走得顺，针对土地方面的制约因素，笔者认为对下面几个问题还要进行不断的探索和研究。

1) 研究温州市域轨道沿线综合开发土地取得的政策。学习深圳土地作价出资经验，将沿线土地以作价出资方式直接注入轨道交通企业；学习上海市2014年4月21日印发《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》规定“用于经营性开发的部分，按规划建设轨道交通前的市场评估地价收取”[11]，制定出适合温州市域轨道的沿线土地综合开发土地取得政策的具体实施方案，赋予轨道交通企业对沿线物业开发更多的设计、规划等建议权。

2) 落实用地指标省部级联动解决实施方案细则。针对国办发〔2014〕37号，进一步研究指标解决落实方案，建议市域铁路主线工程用地指标按照省重点项目申请省留指标解决，综合开发用地部分根据国办发〔2014〕37号由国土资源部计划单列。单列指标建议分年度逐年给予落实，一方面缓解地方转而未供土地积存压力，另一方面缓解轨道企业对于综合开发用地的开发压力。

3) 节地挖潜，优先使用存量建设用地。制定沿线土地详细的投入产出评价体系，对于轨道交通沿线土地进行层层梳理、筛选，对于利用方式不合理、利用效率低下的存量建设用地优先将其划入沿线综合开发用地范围，尽可能少占用耕地资源，统一由轨道交通企业谋划、建设，“腾笼换鸟”，提升土地的使用价值。

4) 制定耕地耕作层表土剥离实施细则。《土地管理法》第三十二条“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求“全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设；超过合理运距，不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治”。借鉴全国耕地耕作层表土剥离试点城市工作经验，建议制定温州市《建设占用耕地耕作层表土剥离实施细则》《建设占用耕地耕作层表土剥离技术规范》等文件，主要明确耕地耕作层表土剥离工作内容、工作程序、实施主体、资金来源及技术标准等，为温州市域铁路项目开辟建设占用耕地耕作层表土剥离工作打下基础。

5) 争取政策支持。温州土地资源，尤其是耕地后备资源匮乏，地方解决耕地占补困难重重，争取政策支持，由省里统筹给予落实解决。最后建议在制定耕地占补制度时转变思路，重点落脚于耕地的质量，而不在数量，占补应以质量来对等，而不是仅在于数量上达到平衡，建设占用耕地耕作层表土剥离制度还应与农村土地综合整治、土地复垦等工作相结合实施。

参考文献

[1] 梁秉坚.以港铁的经验浅析PPP、TOD和R+P[C]//第二届轨道交通TOD投融资模式研讨会论文集暨西南交通大学拓道专刊.成都，2015:10-23.[2] 杨兆林.关于TOD模式下高效利用城市轨道交通公共服务设施的思考[C]//第二届轨道交通TOD投融资模式研讨会论文集暨西南交通大学拓道专刊.成都，2015:35-43.[3] 中华人民共和国物权法：中华人民共和国主席令第六十二号[A].北京：中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议，2007.

[4] 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定：国土资源部第11号令[A].北京，2002.

[5] 中华人民共和国土地管理法实施条例：中华人民共和国国务院令第256号[A].北京，1998.

[6] 土地利用年度计划管理办法：中华人民共和国国土资源部令第26号[A].北京，2004.

[7] 国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见：国办发〔2014〕37号[A].北京，2014.

[8] 土地管理法：中华人民共和国国务院令第28号[A].修订本.北京，2004.

[9] 关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知：国土资发〔2014〕18号[A].北京，2014.

[10] 丁建宇.轨道交通+新型城镇化理念推进温州市域铁路建设[C]//轨道交通、城市化建设与金融综合支持研讨会.温洲,2013.

[11] 上海市发展改革委员会，上海市规划和国土资源管理局.关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)：沪发改城〔2014〕37号[A].上海，2014.

(编辑：曹雪明)

Land Restriction in the “R+P” Development Mode of Wenzhou Regional Railway

Wang Yiping

(Wenzhou Mass Transit Railway Investment Group Co., Ltd., Wenzhou 325000)

Abstract:“R+P”, the successful development mode of Hong Kong Metro, has provided important references for Wenzhou regional railway construction, which can help to ease traffic pressure, reduce operating losses, improve the railway enterprise's own value and so on. But there are many difficulties in the application of this mode. Considering the actual problem of the Wenzhou regional railway construction, this article analyzed three kinds of land restriction in “R+P” mode, including the mode of land acquisition, the land use index as well as the farmland requisition-compensation index. Some suggestions are given: the land use policy of Wenzhou regional railway should be studied; implementation details should be formulated; and the detailed rules for the implementation of arable layer of topsoil stripping to compensate farmland and the land index fluctuation linkage solution should be drawn up.

Key words:“R+P” development mode; Wenzhou regional railway; land restriction; suggestion

doi:10.3969/j.issn.1672-6073.2016.03.008

收稿日期:2015-06-04修回日期: 2015-06-16

作者简介:王夷萍，女，工程师，从事温州市域铁路土地政策及项目前期等研究工作，5792773@qq.com

中图分类号U239.5

文献标志码A

文章编号1672-6073(2016)03-0029-04