对学前教育均衡发展的分析与思考

李海

(广东省外语艺术职业学院，广东广州，510640）



对学前教育均衡发展的分析与思考

李海

(广东省外语艺术职业学院，广东广州，510640）

【摘要】学前教育均衡发展包括学前教育起点、教育过程和教育结果的公平。制约学前教育均衡发展的主要因素包括经费投入、办学体制、管理体制、教师队伍和法律缺失等方面。政府应实施积极的财政政策，创新体制，加大财政经费投入，加强学前教育立法，促进学前教育的均衡发展。

【关键词】学前教育；均衡发展；幼儿园

国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》指出：“总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方‘入园难’问题突出。”当前，各地学前教育发展不平衡的现状、矛盾和困难依然存在，实现均衡发展的目标仍需努力。

一、对学前教育均衡发展的理解

教育均衡与教育公平、教育平等、教育正义等概念既相联系又相区别。罗尔斯认为有两条正义原则，“第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[1]这两条原则反映在教育上就是“人人享有平等接受教育的权利和教育机会均等，承认学生个体差异，提供学生充分发展的权利”[2]。教育平等原则优先，机会平等原则要优先于差异原则。教育平等原则指的是每个人都有接受教育的权利，机会平等原则指每个人在教育机会上平等，这种平等性包括教育起点的均等、教育过程的均等和教育结果的均等[3]。由于个人之间的差异性，可能在发展上会有所不同。认可教育机会均等，并不是承认所有人都是同步发展的，只不过是尽量让每个人的天赋得到最大可能的发展。

学前教育均衡发展是指要给每个幼儿提供平等受教育的权利和义务，给每个幼儿提供均等的教育机会，在此均等机会下实现学前教育质量的可持续发展。要做到这些，首先必须缩小幼儿园之间的差距，确保基本的设施、师资、教育质量的均衡化。因此，政府必须制定或调整相应的政策，增加相应的投资，按照一定标准，在硬件设施、资源方面达到相对均衡；二是要稳定教师队伍，保证师资队伍的相对均衡；三是制定一定的教育质量标准，确保每个孩子都能取得一定教育效果，达到最基本的教育标准。也就是说，学前教育均衡应确保幼儿在教育起点（教育机会的平等）、教育过程（资源配置的平等）和教育结果（教育效果的平等）上达到均衡，是数量与质量提高、最后达到共同发展的过程。

二、学前教育均衡化发展的现状

当前学前教育均衡化发展不尽人意，主要表现在设施资源的不均衡、师资队伍的不均衡和教育质量的不均衡。城乡间和省区间幼儿受教育的机会（入园率）差异大，教育经费、教育硬件设施配置、教育软件上配置（包括教师学历、职称、生师比）不均衡[4]。由于经费投入不足，不同幼儿园管理水平的差异也很大。这些都是影响学前教育均衡化发展的因素，只有消除不利于均衡化发展的重要因素，才能形成公平竞争的环境，达到共同优质发展的目的。

（一）资源设施差异大

学前教育的发展明显会受到经费投入的影响。由于各地经济发展水平不同，在学前教育上的投入差别很大。经济发达地区、城市要比经济不发达地区、农村的投入高，尤其是生均投入农村的明显偏低，甚至不到城市的一半。经费投入的差异必然会影响到学前教育软硬件的建设，从长远来看，资金投入渠道的不同必然会导致资源设施“好的越来越好，差的越来越差”的马太效应。

（二）公办民办园发展差距大

举办者不同导致公办、民办园发展不均衡。学前教育发展滞后，办园布局没有科学规划，公办幼儿园数量较少，民办幼儿园数量不足，“入园难”问题难以解决，无法满足实际需要，大部分学前幼儿难以获得高质量的学前教育资源。

由于受到幼儿教师编制、场地等影响，公办幼儿园发展缓慢。有的虽然是公办幼儿园，但因受编制影响，教师大部分是非编人员。民办幼儿园由于没有得到政府的投入，主要以营利为目的，在办园规模、办园质量、管理的规范化等方面无法与公办园同步发展，受空间、师资素质等因素制约，民办园办园质量难以得到明显的改善。

（三）城乡差别和地域差别较明显

学前教育的发展受经济文化发展的影响，不同的经济文化发展状况会影响政策的制定。学前教育的政策在不同地区是不一样的，由于经费有限，政府首先会支持城镇（或城市中心区）学前教育的发展，这必然带来学前教育发展的城乡差别。由于全国各地经济发展水平不同，经济发达地区政策上支持的力度会明显大于经济落后地区。即使是同一个省，由于不同地区之间存在经济发展的差异，对学前教育的投入也是不一样的。优质的学前教育资源在城乡之间、不同的地区之间会呈现较大的差异。

（四）教师流动性大

学前教育大部分是民办性质的，为维持运转、降低成本和获得回报，幼儿教师的待遇很低。有的甚至没有“五金一险”，平时也没有什么奖金。这样的待遇只能招聘一些学历不高、资质不够的人员。很多教师因为工资低，经常流动。幼儿教师的素质、学历不高是影响学前教育质量的重要方面，待遇好的幼儿园可以招到好的教师，待遇差的幼儿园招到的很多是不合格的教师。一般来说，教师相对稳定的公办幼儿园要比民办幼儿园师资水平高。

（五）布局不合理，覆盖面不广

在我国“分级办学、分级管理”体制下，实行“基础教育由地方负责、分级管理的原则”，地方政府尤其是乡镇一级政府、农民、农村承担了主要的教育责任。在我国各地经济发展不平衡的情况下，各地基础教育的发展也不平衡。学前教育原本就是比较薄弱的环节，在政府财政上无力顾及、投入不足的状况下，学前教育主要依赖于社会和市场的办园体制，必然无法实现覆盖广、布局合理的目标，结果必然是有的地方入园难、入园贵。

三、制约学前教育均衡发展的原因

目前，学前教育存在经费投入不足、公办与民办园管理体制不同、教师数量不够和待遇低、办园水平不高等问题[5]，一些幼儿园“低成本、低水平、低质量”，影响了办园的基本条件和办学质量，导致了学前教育的非均衡化发展。

（一）财政经费投入不足影响了软硬件建设

政府经费投入不足导致资源设施不均衡。首都师范大学校长刘新成在2013年两会上说，“我国财政性教育经费占国内生产总值的比重达到了4%，应加大对学前教育的投入力度”，“2011年—2013年的学前教育三年行动计划，全国增加了很多幼儿园，但随之而来的问题是，师资没有跟上。”由于财政经费投入不足，政府投入主要用在了公共基础设施配套建设上，难以兼顾教育领域。即使是教育领域的投入，也主要是义务教育阶段，学前教育的投入重视不够。由于政府投入少，学前教育资源质量不高，有的甚至短缺。有的幼儿园因为是租用的场所，举办者不愿意投入足够的资金，设施设备较为陈旧，设备配套较为落后，最后成为“保姆式”幼儿园。

（二）政府责任不明、体制不清限制了公办民办园的发展

目前，我国对学前教育没有做出明确的立法，学前教育在法律上没有纳入义务教育阶段，且在《教育法》所规定的四个独立学制阶段里，我国的教育法律法规独缺学前教育立法。学前教育的需求催生了大量的民办幼儿园，在民办幼儿园的发展过程中，由于法律缺失，对学前教育的性质、任务、目标和政府的责任等，均没有予以明确，由此导致一系列的管理体制不明、投入经费不清、责任主体模糊等问题。这些问题使得民办幼儿园纯粹以盈利为目的，公办幼儿园发展缓慢，缺乏生机。

（三）管理体制滞后导致城乡和地域差别

管理体制失衡导致难以建立经费保障机制。目前我国还没有建立专门的学前教育财政预算制度，缺乏学前教育成本分担机制。政府在学前教育成本分担方面比例仍然偏低，没有制定相关的制度，没有出台相应的拨款标准，财政预算中一般不包括学前教育方面的专项预算。由于各级各类政府财政投入的能力不同，乡镇、村级承担的财政投入的能力有限，在县级以上政府财政不能承担学前教育投入责任时，学前教育的可持续发展必然会受到影响。尤其是民办幼儿园，基本靠收费维持，教育质量必然难以保证。因此，学前教育财政经费保障长效机制的建立迫在眉睫。同时，政府相关部门对幼儿园的管理服务缺乏责任主体意识，对民办幼儿园扶持力度不够，对幼儿园的管理缺乏引导和监管。

（四）教师待遇低是教师流动的主要原因

幼儿教师待遇偏低导致师资队伍不均衡。总体上说，幼儿教师的待遇偏低，薪酬上升的空间不大。由于待遇低，教师的流动性很大。为了招到教师，有的幼儿园只能招学历低、无教师资格证的教师。幼儿园为了多赚取“利润”，对教师只“用”不“养”，教师没有培训、进修的机会。这些教师由于没有受到专业训练，缺乏好的教育理念，没有基本的幼儿教育技能，只能成为“保姆式”的教师。

（五）法律缺失、政府职责模糊造成办园质量监管难

目前，我国出台了一系列的法律，如《义务教育法》《教师法》《职业教育法》等，但还没有出台《学前教育法》，学前教育在法律监管、依法执行方面处于缺失状态，尤其是对政府、举办者、管理者的权责不明确，没有发挥政府作为学前教育管理主体的职能[6]，学前教育经费投入，幼儿园收费秩序以及幼儿教师权益等无法得到有力保障。有些地方政府常常以此为由推卸政府的责任，把幼儿园推向了市场，经费减少或不投入，制约了学前教育的均衡发展[7]。

四、促进学前教育均衡发展的对策与建议

要解决学前教育发展不均衡的问题，地方政府是责任的主体，是解决学前教育投资不足、师资不稳定、幼儿入园难、教育质量参差不齐等问题最重要的推动者。

（一）通过加大财政投入保障学前教育经费

每年的学前教育财政经费预算应有所增长，在资源配置、财政转移支付等方面发挥宏观调控作用，确保城乡、各区、各地学前教育均衡发展。要改革财政投入的方式，把钱用在刀刃上。一是每年的新增经费要向农村、薄弱地区倾斜，各地区、街道、村以项目申报的形式用于基础设施、硬件建设、资源建设等，也可直接兴办、扩建幼儿园，按村（街道）、乡（镇）、县（市）分担不同比例的财政经费，实行财政投入责任机制。二是财政经费要体现普惠性。要对非公办幼儿教师、民办幼儿园进行补助，对达到规范化建设标准的公办和民办幼儿园政府都应给予奖励。可发放幼儿教育券，使所有的幼儿园、幼儿教师、适龄幼儿都能享受到公共财政的实惠。建立对贫困、弱势群体的补偿制度，对贫困家庭、低收入和农民工幼儿入园实行减免或补助费用，实现财政使用的“广覆盖、保基本”理念。

政府除了加大财政的投入，还需发挥市场的优势，利用社会力量建立多元化的投资模式。一是可以和学前教育机构和早教教育机构合作，共同出资、共同参与管理；二是建立多元主体投资制度，吸收社会资金，可以以入股的形式参与幼儿园的建设与管理，提升幼儿园规范化、公益性、普惠性的层次，引领学前教育的发展；三是采取园园合作的方式，如与名园合作、集团化合作办学等方式，通过融资、合资、股份制等方式办高质量、高层次的幼儿园。

（二）通过政策实施充实学前教育资源

在政策上支持、改造、增加幼儿园的数量，加大经费的投入，对无证办园、办园质量差的予以取缔，解决幼儿园数量和空间不足的问题，加强学前教育资源配给力度，提升幼儿园的发展空间。

1．“增”、“扩”公办幼儿园。各地政府要积极承担学前教育规划、布局、经费投入等责任，通过制定相应的政策和制度，确保财政性学前教育经费投入在财政教育经费中的比例达到5%以上。在加大财政投入的同时，以法规的形式，建立学前教育经费保障机制，按照实际需要，在调研的基础上发展公办园，采取扩大、改造或改建现有公办幼儿园的方式，扩班增容；也可把一些民办幼儿园合并、改造成公办园，或与民办园合作，办成公办幼儿园分园，缓解幼儿入园难的局面。

2．政策支持社会力量办园。在财政支出有限的情况下，政府全部直接举办公办幼儿园是不现实的，必须借助民间、社会的力量，在政府主导、社会参与下，通过制定和运用多种优惠政策，支持和鼓励社会力量办园和助园，办成收费低廉、管理规范、质量合格、面向大众的幼儿园。对办得好的幼儿园，政府可拨出专项资金，以奖代补的形式引导民办幼儿园办好、办规范、办成普惠性，创新公办民办并举的体制机制。

3．幼儿园规范化管理。加强对幼儿园的规范管理，定期检查幼儿园办园的教育教学质量，在办园的合法性、师资的合格性、软硬件的达标性上进行检查、指导、整改，帮助、引导、鼓励幼儿园在达标的基础上规范办学，通过合并、合作的方式做大规模、做强师资，提升管理的规范性，提高教育教学质量。对无证办园、不按要求进行整改的，应依法坚决取缔。

（三）通过体制创新监管学前教育质量

立足质的提升，要在制定规则、构建监管体系等方面有所创新、有所作为，全力以赴提高学前教育质量。

1．制定办园标准。各地教育部门要根据当地实际，根据各省市出台的《幼儿园办园基本标准》，制定《幼儿园规范化建设考核标准》，在硬件条件、教学要求、卫生保健、安全服务、学校管理等方面进行量化、规范，从各方面对规范化办园做出详细的规定，以此作为幼儿园考核的标准。教育部门要有意识地对一些民办幼儿园进行规范和引导，并对幼儿园的收费标准、师资队伍等做出明确的规定，这也是政府部门对幼儿园奖励的依据。

2．完善监督管理体系。各地教育部门要根据本地实际，组织专家制定《幼儿园评估指标体系》，根据指标体系进行宣传，引导大众对学前教育加强监督，对无证办园等不符合办园要求的幼儿园要进行整治或取缔。对拒绝整改的幼儿园，要联合教育、物价、卫生、消防等部门联合执法，并通过开通投诉、举报、监督热线，在“教育在线”网站上建立公众互动平台，建立微信公众号、短信平台，构建幼儿园监督管理机制。同时完善奖惩政策，对办得好的幼儿园以项目的形式进行奖励。

（四）通过加强师资队伍建设确保教师稳定

1.规范幼儿教师招聘的标准。幼儿园教师招聘要有统一的标准和要求，严格准入制度。各地教育部门要制定统一的教师招聘最低标准，对不符合资质的教师不予录用。对中小学富余的教师通过培训合格后可充实到学前教育教师队伍中来。

2.提高幼儿教师的待遇。幼儿教师在编与不在编、公办与民办、城市和农村之间同工不同酬，待遇差异很大。要明确幼儿教师的身份，逐步提升幼儿教师的待遇。各地要制定最低工资标准，由各级财政共同负担幼儿教师的工资，弥补单一财政渠道的不足。通过奖励、补助等形式提高非编人员的待遇，并为幼儿教师提供“五金一险”，提供幼儿教师退休后的社会保障，要把幼儿教师的待遇达到或等同于小学教师或公务员的标准。

3.提供教师进修的机会。幼儿教师平时工作忙，精力不足，加上经费有限，幼儿教师进修学习的机会不多。很多教师学历不高，专业较为单一，缺乏卫生保育知识。教育部门应建立幼儿教师培养与发展并重的管理制度，幼儿园应定期安排业务学习，与培训公司合作开展网络远程培训，提供教师学习和培训的机会，鼓励教师参加学历提高与进修。各级政府应制定相关的标准，对获得不同学历的幼儿教师进行奖励。

4.为幼儿教师的职称评定、评优评先提供条件。

应为幼儿教师设置独立的职称评审和晋升的专业标准体系，通过制定教师积分制度等，对教师的贡献和现实表现进行量化评分，实行动态管理，让每一个辛勤付出的幼儿教师都能有机会评优评先，优先在职称上倾斜骨干教师，在岗位上晋级。

5.增加教师事业编制职数。要逐步减少非编幼儿教师的数量，增加幼儿教师事业编制职数。按岗位设置的要求，配齐配好专任教师、保育员、保健员等，让企业参与到学前教育中，资助、支持幼儿园的建设，减轻政府的压力，为幼儿教师地位、待遇、编制的解决创造条件，从而稳定幼儿教师队伍。

（五）通过加强学前教育立法保障办学质量

建议尽快出台《学前教育法》。英国于1989年颁布了《儿童法案》，澳大利亚于1972年颁发了《儿童保育法案》，美国联邦政府在1979年颁发了《儿童保育法案》[8]。我们应设定时间表，在一定的时间内把学前教育纳入义务教育范畴。通过明确各方的权利与义务，确定政府的职责。《学前教育法》的出台有利于各级政府规划学前教育，严格监管与管理，提高幼儿教师的地位和待遇，为经费的投入、教师的培训、师资的配备等提供法律的保障和支撑，有利于稳定幼儿教师队伍，促进地区间、城乡间、园所间、儿童间的均衡发展，提高办学质量。

在注重立法的同时，要加强制度的配套建设[9]。通过制度的出台，建立学前教育管理制度，规范、审查、监督、协调、规划幼儿园和学前教育机构，对办园行为进行管理与评价；建立学前教育财政拨款配套制度，完善学前教育财政保障机制；建立经费使用问责制，对资金的使用、效果进行问责；建立民办幼儿园收费督导与监管制度，加强对民办幼儿园的管理与监督，提高民办幼儿园的办园质量。

【参考文献】

[1][2] 职冠楠，杜治平.论罗尔斯“正义论”两原则[J].人民论坛，2011，（11）：206-207.

[3] 李传英，王玮虹.城乡统筹背景下学前教育均衡发展的理念与路径[J].学前教育研究，2013，（7）：45-47.

[4][6] 姜世健.学前教育均衡发展刍议[J].保定学院学报，2013，（1）：7-15.

[5] 夏婧，张芬.重庆市大力推进城乡学前教育均衡普及的改革探索[J].学前教育研究，2011，（10）：10-15.

[7] 赖淑贤，叶平枝.广州市学前教育均衡发展现状的调查报告[J].教育导刊，2012，（4）：5-9.

[8] 李秀芳.国外学前教育均衡发展策略初探[J].继续教育研究，2009，（9）：106-108.

[9] 史鹏霜.我国学前教育均衡发展的实现困境与对策探析[J].现代教育科学（普教版），2014，（3）：102-103，84.

（责任编辑： 微风）

Analysis and Thinking on Balanced Development of Preschool Education

LI Hai
(Guangdong Teachers College of Foreign Language and Arts, Guangzhou, Guangdong,China, 510640)

Abstract:The balanced development of preschool education includes the fairness of starting point of preschool education, education process and education result. There are some major factors that hinder balanced development of preschool education which include investment funds, school running system, management system, teachers and law. The government should make great efforts in positive fiscal policy, institutional innovation , financial investment, legislation of preschool education.

Key words:preschool education; balanced development; kindergarten

【作者简介】李海（1969－），男，江西瑞金人，博士，广东省外语艺术职业学院高职研究所副研究员。

【收稿日期】2015－10－28

【基金项目】广州市2014年社会科学规划课题“广州市优质学前教育资源均衡配置发展研究”（14Y37）和广东省教育科研“十二五”规划2011年度研究项目“新形势下基于社会需求的学前教育人才培养模式及动态调整机制研究”（2011TJK118）研究成果。

【中图分类号】G619.20

【文献标识码】A

【文章编号】2095－932x（2016）01－0082－05