生态文明建设背景下的湖南省资源节约和环境保护政策分析

刘林奇

摘 要：湖南省要搞好生态文明建设，必须进一步完善资源节约政策和环境保护政策。资源节约政策应围绕节能、节水和节地等方面进行调整，而环境保护政策应围绕经济发展、财政税收、技术支撑、文化教育和法规制度等方面进行调整。

关键词：生态文明;资源节约;环境保护;湖南省

中图分类号：F127;F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）23-0100-04

引言

2007年12月，长株潭正式被国务院批准为全国两型社会建设综合配套改革试验区，这个事件标志着湖南省两型社会建设进入了实质性的发展阶段。随着两型社会建设的不断发展，我省原有的资源节约和环境保护政策体系面临的矛盾与问题也越来越突出，主要表现在：政策工具缺失、不完善;各类政策间存在着不协调、不配套的现象;不少政策的实施不到位，缺少有效的制度和法律保障机制;环保部门与经济发展部门执法步调不一致，等等。所有这些都在一定程度上制约了我省两型社会的建设进程，影响了我省生态文明建设的纵深发展。“生态文明建设”是建设社会主义现代化强国的重要基础和基本内涵，作为两型社会建设改革的试点省份，湖南省在生态文明建设上理应走在全国的前列。为此，湖南省有必要对原有的资源节约和环境保护政策体系进行适当的修订和完善，使之更加符合现代生态文明建设的理念和需要。

一、资源节约政策进一步完善的方向

湖南省的生态文明建设应从节能、节水和节地三个方面进一步完善资源节约政策，以推动湖南省的生态文明建设。

（一）节能

1.严格实行领导问责制和“一票否决制”。根据国家节能减排统计监测及考核实施方案的精神，对各级政府和重点国有企业实行严格的领导问责制和“一票否决制”，将节能减排目标的完成情况和实施过程视为政府政绩和企业业绩的重要考核内容。

2.加强规划引导。湖南省政府应根据《国务院关于加强节能工作的决定》的精神，制订十三五节能减排规划方案和产业结构调整明细目录。规划方案应列出鼓励类、限制类和淘汰类产业明细，明确不同地区产业发展的方向与重点，进一步完善节能目标责任评价、考核和奖励制度，进一步深化政府和企事业单位节能责任，坚决将节能减排目标落到实处。

3.制定资源节约标准体系。按照国家相关节能标准体系，结合湖南省实际，针对主要工业产品制订能耗限额指标和配套标准。

4.合理运用税收政策。对新能源和可再生能源的开发利用，对节能产品和节能设备的生产应用和技术推广等实行税收优惠;对为了降低能耗而进行的工艺改造和技术创新过程中产生的额外费用，可按照技术开发费用抵扣企业应纳税的方式予以优惠;对达到国家节能标准的高能耗消费品，仍可按照一定比例给予消费税减征的优惠待遇;对达不到国家节能标准的高能耗消费品，则应调高其消费税。

5.提高节能金融支持力度。对国家、省部级立项的节能项目，对节能成效好的企事业单位，银行等金融机构应给予融资信贷支持。同时积极引导国际金融机构、外国政府以及各种民间机构向节能项目投入资金建设，以拓宽节能建设资金渠道。

6.设立专项资金用于节能建设。针对节能重点项目，政府应设立专项资金，采取无偿资助、资金投入、低息贷款等方式，以支持节能项目建设。

7.充分发挥价格调节能力。一是要继续深化能源价格体制改革，建立市场机制调节为主导、政府宏观管理为辅助的能源价格形成机制。具体来说，分三种情形：对于竞争型的能源产品和服务，价格由市场决定;对于自然垄断型的能源产品和服务，价格由政府决定;对于限制型的高能耗、高污染的产品和服务，价格由政府为主决定逐步过渡到由市场为主决定。二是在重点地区实行分时电价，积极引导用户合理用电和节约用电。三是对不同型企业继续实施差别化用电，对低能耗的行业给予电价优惠，对对高能耗行业，实行较高电价。

8.推动节能型技术进步。要加大科技投入，加强科研单位和企事业技术间合作，开发高效节能和应用型技术;健全知识产权制度，大力支持拥有知识产权的节能型技术，并开展节能型技术示范;结合湖南省自身特点，大力研发应用性强且绿色环保的复合循环流化床锅炉制造技术、高低混合流速循环床锅炉制造技术、煤粉燃烧和生活垃圾资源化处理专利技术。

9.健全节能服务体系。健全节能服务机制，搞好节能服务队伍建设和能力建设，支持相关节能服务机构开展节能人才培养、节能技术推广、节能信息咨询，以及节能专业知识讲座等业务，增强节能服务能力，提高节能服务水平。与此同时，大力引进和培育合同能源管理公司，提高该省节能技术的研发水平和筹集节能资金的能力，推进节能技术改革和创新，培育节能技术服务市场，提高节能技术服务管理。

10.加强用电需求管理。进一步完善电力需求管理制度，改革和优化城市和企业用电方案和模式。根据国务院电力需求相关文件精神，对清洁能源发电给予优先安排，对燃煤火电机组进行优化处理，同时，对燃耗高、污染重的低效机组发电进行限制。

11.提高节能检查监督力度。尽早出台节能检查方案，优化节能检查监督方法，提高节能检查和监督力度。对高耗能产品及公共设施的耗能状况、淘汰禁用设备异地再用状况、大型固定资产投产项目节能评估和审查状况、产品能效标准和标识执行状况、建筑节能设计标准发布状况、能耗行业节能设计规范运行状况，以及企业能源计量器具配备和使用等状况进行重点检查。相关能源质检部门和公安机关要严厉打击生产、加工、运输和使用国家明令淘汰的高耗能产品，或伪造、盗用国家或地区节能质量认证标志等违法犯罪行为。

（二）节水

1.健全水资源管理体制。为了促进水资源的开发利用，生态环保，提高水资源的利用效率，根据相关水资源法律法规，我省应建立健全高效、权威、相互协调的水资源管理体制，对主要区域和地段的水资源在规划、建设、维护、调度等方面实行统一管理，为水资源的节约提供法律保障和后勤服务。

2.建立水价形成机制。制订生活用水定额标准，实行用水总量控制、按量收费，对超出部分采取累计加价收费的办法，促进节水;明确界定初始用水权的归属，构建水权交易机制，促使水权按照市场化的操作模式进行转让，建立由市场调节资源配制的水资源价格形成机制。

3.加大财税支持力度。凡在积极采用新技术、新方法建设污水处理系统，促进水资源节约和综合利用方面成绩突出的企业，政府应给予财政补贴;对致力于生产水设备和对废水循环利用的企业，给予税收优惠;对经过评定和检测水耗低、水资源污染少，以及节水效果佳的产品，政府应优先纳入采购对象。

4.大力发展科技节水和提高全民节水意识。积极开发并推广耗水少的生产设备和器具;加强供水管网的建设和改造，不断降低管网水流失率;开发废水污水臭水的处理回收和利用技术，提高水资源的反复循环利用;在全省范围内加强节水宣传教育，开办节水知识培训，提高全民节水意识。

5.建立健全水资源利用监测体系。在湘资沅澧四大江和临近区域内主要河段、大型水库、重点排污型生产企业的水源入江口，建立健全水文水质排放报告和检测制度、水资源综合利用评审制度和环境保护公示制度，接受相关水资源管理部门的监测管理和全社会的监督，对社会反映强烈的水资源污染问题，应及时加以处理。

（三）节地

1.严格用地规划制度。在严格量化控制建设用地新增规模，不断盘活土地存量，促进节约、集约用地，优化用地结构，保护耕地的总体精神框架下，科学编制全省特别是核心区土地利用总体规划。

2.严格土地供应管理。各级政府部门要严格按照土地利用年度计划进行征地，严格按照土地年度供应计划和出让计划进行供地。对于国家、省、市重点建设项目，在征用土地时应予优先考虑;对于限制开发和生产的项目，在征用土地时要严格限制;对于淘汰性质的开发和生产项目，在征用土地时应坚决予以拒绝;对于高档别墅、高尔夫球场、超标准的公路，以及大型行政办公大楼等对改善民生作用不大、占地过多的用地，应继续暂停供应。

3.严格用地量化管理。以建设用地定额指标、工业用地控制指标和单位面积投资强度三项规定为依据，确定建设用地基本供应数量，超过部分，应坚决予以削减;对冒用建设项目、工业项目名义进行圈地、改变建设用途和工业用途的违法行为，应坚决予以杜绝，并依法进行处罚。

4.严格执行土地批后监管制度。对农业用地虽经相关部门批准转为建设用地后，但若两年内未进行具体建设或闲置的，建设用地仍转为原来的农用地;对已经实施征地，但在两年内未供地的现象，应予削减下一年度农业用地转建设用地指标;在制订《划拨用地决定书》和《国有土地使用权出让合同》等相关政策时，应将建设用地投资额、建设时间、建设地点、土地用途和土地使用标准等内容纳入进来，对违规使用土地的，应按照相关政策追究土地使用者的责任。

5.严格农村用地管理制度。即便是农民或集体需要用地，也必须符合土地利用总体规划的要求，符合农村和集体建设规划的要求，以及符合土地利用年度计划的要求。凡是集体建设即便是直接为农业生产服务的生产建设，需要占用耕地的，也必须依法依规办理农用土地转用审批手续，手续不齐全，或未办理手续，或手续未获批准，均不得擅自用地;农民新建、扩建或改建住宅时，若村内存在闲置地、老宅地以及可利用的荒坡地，均不得弃之不顾而占用耕地来从事建设;若没有多余的闲置地而必须要占用耕地的，宅基地面积也必须在规定标准范围内，同时按照当地标准征收耕地占用税;凡是建设用地需要占用耕地的，必须严格实行耕地补偿制度，做到耕地占补平衡，以确保不触碰基本农田保护面积的红线;凡是城镇居民到农村购买或租用集体土地建设小产权房的，必须坚决予以禁止。

6.严格执行土地财税政策。对节约集约用地成绩突出的个人和企事业单位，政府应在融资贷款、转移支付、设立土地专项资金等方面予以扶持;相反，对土地浪费严重的行为，一律取消上述优惠政策。

二、环境保护政策进一步完善的方向

湖南省应从经济发展、财政税收、技术研发、文化教育、政策体系等方面进一步完善环境保护政策，以推动生态文明建设。

（一）经济发展

1.形成产业结构优化升级新格局。对于严重破坏生态平衡和浪费资源的高污染、高能耗、高物耗、低产出的传统产业应逐步淘汰，同时应积极发展低污染、低能耗、低物耗、高产出的新型产业，形成以高新技术产业为龙头、现代基础设施和现代化制造业为支撑、新型服务业全面发展的产业结构。

2.加快循环经济发展步伐。以发达国家和国内发达地区成功经验为借鉴，经过调查研究，尽快制订和完善湖南省循环经济发展规划。在该规划中，应明确快循环经济发展方向、目标和重点，应勾勒出循环经济的发展途径和采取的措施，同时在全省普及循环经济理念，提高全民循环经济思想意识，不断加快循环经济发展步伐，以促进全省经济、生态环境全面协调发展。

3.大力发展环保产业。注重研发绿色环保型的技术与设备，加快发展生态型、环保型产品，推动环保产业的健康发展，使环保产业成为我省新的经济增长点。

4.提高能源利用效率。大力开发和推广节约型、替代型、循环利用和污染治理型的先进实用技术，大力发展清洁能源和可再生能源，构建科学合理的能源利用体系，不断提高能源利用效率。

5.推动绿色采购清单落到实处。湖南省应尽早制定政府绿色采购清单条例，明确和公开采购标准，编制绿色产品详细清单和绿色采购详细清单，优先并大力采购利用再生材料生产的产品、可循环使用对环境污染少的产品、通过ISO14000认证的产品，以及节能、节水、节地、节材的产品，以此促进该省循环经济和环保产业的发展。

（二）财政税收

1.构建环保财政投资增长常态机制。通过立法、出台政策等方式，使得对环保的财政资金投入增长速度不低于于国民经济增长速度成为新常态。

2.成立循环经济发展专项基金。循环经济发展专项基金主要通过政府财政拨款和社会捐款等方式进行筹集，重点用于宣传循环经济理念，培训和教育循环经济人才，加强循环经济信息建设，研发和推广循环经济技术与产品，促进循环经济建设项目的健康运行，对推动循环经济不断发展做出特殊贡献的单位或个人进行物质奖励等。

3.完善循环经济投资政策。一些具有社会公益性质循环经济项目和产品，应加大政府公共财政预算内投资比重;一些清洁型产品、环保示范型项目、资源再生型企业，应通过专项补助、税收优惠、贷款贴息等多种形式加以扶持;对促进循环经济健康发展的重点项目，应通过各种方式鼓励各类金融机构加大金融支持力度。

4.运用财政税收杠杆进行奖惩。对绿色环保产品，给予税收优惠;对资源循环利用的产品，减免出口关税和加大出口退税力度;对非再生性、非替代性、稀缺性资源产品的开发和利用，不仅要征收资源税，还应加收环境保护税;对水污染、大气污染、工业固体废弃物、生活废弃物排放、噪音污染等，征收环境保护费;对高能耗、高污染、高排放产品的生产，加大征税力度;对高能耗、高污染、高排放产品的出口，提高出口关税和停止出口退税。

5.设立环境友好专项基金。以公共财政投入为主，同时吸收民间资金，建立环境友好基金，以奖励对环境友好建设做出突出贡献的单位和个人。

（三）技术研发

1.替代型技术。即以减少能源消耗和污染物排放为目的，以替代紧缺资源和重污染型资源为手段，以新能源、新材料、新工艺为特征的技术。

2.可再生资源恢复型技术。即为治理遭受污染的土地资源和水资源，恢复遭受破坏的植被，促使其再生和恢复重建的技术。

3.减量型技术。即以清洁生产和生态环保为目标，对资源的消耗少、对环境的污染轻的技术。

4.循环型技术。即充分利用各种废弃物资，或多次反复使用某种资源，以延长资源和产品的使用周期，提高资源利用效率的技术。

5.废物无害化处理型技术。包括两个方面，一是对污水、废气、固定废弃物、生活垃圾、危险品等无害化处理的技术，二是对有害物质进行分解和填埋的技术。

6.系统集成型技术。即根据系统工程理论，运用资源工业代谢分析法，实现对区域内物质流、能量流、资金流、信息流优化配置的技术，以促进生态效益、经济效益和社会效益协调统一。

7.共生链接型技术。根据产品的共生性或互为上下游的特征，为节约空间资源和物质资源，实现产业链条的延伸和价值增值，对产业和产品进行有效组合的技术。

8.生命周期评估型技术。即为优化决策、改进设计、调整生产品种和规模，对某种产业或某种产品的生命周期进行资源和环境影响分析评估的技术。

（四）文化教育

1.积极开展环境友好宣传教育。运用知识培训、广告、张贴标语等多种形式，在全省范围内掀起资源节约和环境保护宣传高潮，提高广大人民群众对建设两型社会重要性的认识，增强其紧迫感和忧患意识，充分发挥全社会资源节约、环境保护的积极性、主动性和创造性，牢固树立资源节约、环境保护、和谐共建的人生观和价值观。

2.积极开展环境友好社会公益活动。组织人民群众和共产党员参加植树造林、资源回收、监督污染排放、环保志愿者等行动，逐渐养成节约资源和环境保护意识，在全社会营造健康的、绿色的、生态的观念，并将这一观念深深溶入到个人的生活、生产和行为中。

3.引导绿色消费方式。引导消费者提高健康消费意识，在消费时不应过多地考虑消费价格，而应选择没被污染有益于健康的绿色生态产品;在实际消费过程中要正确处理消费垃圾，减少对环境的污染;引导消费者转变消费观念，提高绿色消费比重，以此推动资源节约和环境保护，实现消费可持续发展。

4.培育环境友好文化产业。大力创作有利于资源节约和环境保护的影视、戏剧、文章和著作等各种艺术作品，积极创办绿色学校、绿色企业、绿色村庄、绿色小区等活动，在全社会弘扬环境友好文化，使环境友好文化氛围得到升华和扩张，使广大人民群众在环境友好文化氛围中进行自我教育、自我提高。

5.树立企业环境友好文化形象。21世纪企业间的竞争不是质量竞争，更不是成本竞争，而是品牌竞争。一个具有良好的环境友好文化氛围的企业本身就是一个好的品牌。企业环境友好文化形象可以通过厂区环境、产品开发、商标设计、广告发布等得以体现。

6.搞好各层次的环境友好示范建设。主要有三个示范层次。一是示范行业。在示范行业中大力推广现代企业理念、资源环境可持续发展意识和创新驱动观念，普及ISO14000国际环境管理认证体系，采用先进设备和清洁技术，将各种资源的消耗降到最低，将各种生态环境的破坏降到最轻。二是示范园区。按照循环经济发展思路对经济开发园区的相关企业进行产业整合，重点培育一批资源综合利用效率高，废气、废水和固体废弃物排放少的环保工业企业，积极引导这些企业树立循环经济理念，利用先进生产设备，采用清洁生产技术，从源头到末端整个生产链条上减少资源消耗和环境污染，从而达到节约能源、降低消耗、减少亏损、增加效益、绿色生产的目的。三是示范乡村。在示范乡村中推动农产品清洁生产，提高农产品质量;根据生物链条相互依存的特点，综合利用农业生产空间，大力推行立体种植模式;发展生态农业，尽量减少农药化肥的使用;大力发展包括沼气、节能柴灶、秸杆气化等可再生能源;集中处理并合理利用生产生活垃圾;广泛开展植树造林，绿化家庭和乡村。

7.扶持和发展各种民间环保组织。在环境保护和环境教育过程中，广大公众不是旁观者，应通过建立和发展各种环保组织积极地参与进来，这样不仅可以提升公众环境意识，更可以对政府、企业和社会的环境行为进行监督和评价，特别是针对一些民众普遍关心的重大工程项目对环境的影响，更应通过公众听证会的形式吸引公众参与进来，从而使得政府与公众之间的沟通渠道得以畅通。

（五）政策体系

1.建立健全环保政策体系。湖南省应根据国家有关环境保护的法律规定，结合自身社会发展实际，在两型社会建设的几个重点领域优先制定政策体系。一是循环经济领域：应优先制定资源利用、垃圾和废旧物资回收利用、包装容器回收利用等方面的政策。二是节能减排领域：应优先制定企业节能减排、机动车辆废气排放、清洁能源生产、企业减污促进等方面的政策。三是绿色生产领域：应优先制定生态工业园建设、化工产品清单、清洁产品生产、绿色产业开发、绿色产品包装等方面的政策。四是绿色消费领域：应优先制定绿色产品采购、绿色产品消费促进等政策。

2.建立健全企业环保标准。对高能耗、高污染和高排放的企业诸如钢铁、冶金、造纸、化工等行业的企业，制订节能减排、废物综合利用、防范与治理污染的具有一定强制性的规章制度体系，即企业环保标准。企业具有变废为宝综合利用的责任，因此应采用先进的废旧物资回收利用技术、生产工艺和生产设备，对生产过程中产生的废弃物进行综合利用，不仅可以节约资源，还能减少环境污染。

3.建立健全环境影响评估制度。应将资源消耗率、环境损失率和生产效率一并纳入城市发展和产业发展的评估指标体系，建立环境影响评估制度，克服片面追求物质生产的观念，确立环境保护优先的可持续发展机制和评估考核机制。

参考文献：

[1]  张萍.长株潭城市群发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2]  郑彦妮，李鹏程.湖南生态文明建设研究[J].湖南社会科学，2015，（3）.

[3]  李平.长株潭两型社会建设的财税法制对策研究[J].中南林业科技大学学报，2014，（4）.

[责任编辑   柯 黎]