人才扶贫

王 春 光，卯 丹

人才扶贫

王 春 光，卯 丹

在当前精准扶贫“攻坚战”中，人才扶贫的缺席是个不可忽略的问题。在扶贫过程中，不仅精准识别需要专业人才的支持，动员和组织以及提升村庄合作水平、落实项目和发展经济等都需要专业人才的支持。目前在扶贫第一线的人才主要是行政干部，他们有组织、行政优势，同时也存在缺乏专业技术、社会信任以及其他科层制的问题，从而影响到扶贫的精准效率和公正。特岗教师政策的成功和党建扶贫的经验为人才扶贫提供了很好的政策启示：人才扶贫应是精准扶贫的关键。为此，本文提出四方面的政策性建议。

人才扶贫;精准识别;特岗教师;专业人才

作者王春光，男，汉族，浙江永嘉人，中国社会科学院社会学研究所研究员，博士生导师(北京 100092)；卯丹,男，回族，贵州威宁人，贵州民族大学社会建设与反贫困研究院副研究员(贵州 贵阳 550025)。

从20世纪80年代初开始，扶贫一直是我国重要的一项发展政策，为缓解贫困问题发挥了重要的作用。进入21世纪第二个十年，我国从“四个全面”战略高度，选择精准扶贫作为今后5年国家的重要工作，调动各方参与扶贫，无疑为解决农村贫困问题提供了前所未有的契机。本文从人才角度去探讨如何助推国家反贫工作顺利推进的问题。

一、人才扶贫在反贫困政策中的缺席

在我国农村扶贫开发政策中，资源投入、项目实施、政策优惠、目标和责任等往往是重点，而扶贫人才通常不受重视，甚至缺席，扶贫人才似乎不是一个问题，或者说似乎已经解决了。当前我国农村扶贫采用的是资金诱导兼行政压力型的路径[1]，即把精准扶贫当作是投入力度空前的“攻坚战”。按原扶贫办主任范小建的话说，2016年中央扶贫资金的投入增加了201亿，比上年增加了43.4%，地方主要领导(据说有22个省份)跟中央签下军令状，层层签订责任书，形成“五级书记一起抓”的局面。*黄怡、李细华：《中央部署脱贫攻坚战力度空前》，《南方都市报》2016年3月12日。扶贫“攻坚战”并不是一个新词，早在1994年的“国家八七扶贫攻坚计划”中就有这样的说法。“攻坚战”意味着目标很难实现但必须想尽办法去实现。就拿八七攻坚计划来说，当时提的计划目标非常高，要在余下的7年时间里让全部8 000多万农村贫困人口实现脱贫(当时脱贫的标准是吃饱饭)，实现“社会主义要消灭贫穷”的口号。时任总书记的江泽民在1996年召开的中央扶贫开发工作会议上就指出：“今后五年扶贫任务不管多么艰巨，时间多么紧迫，也要下决心打赢这场攻坚战，啃下这块硬骨头，到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇”。虽然不能说八七攻坚投入少、行政动员弱、效果不明显，但是，有一点是肯定的，那就是经过这么大力度的扶贫工作，并没有完全解决农村贫困问题。农村贫困毅然决然地走进21世纪。为此，中央在21世纪头2个10年先后制定了两个中国农村扶贫开发纲要，即《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010)》*《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》国发[2001]23号。和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》。*《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020)》中发[2011]10号。

显然，扶贫工作并不是一件容易的事，确实具有需要通过攻坚才能克服的难度。“攻坚战”的提法，表明中央对扶贫开发工作的重视。当前中央提出的精准扶贫，进一步将扶贫工作放到一个非常重要的战略位置上，又一次打响了扶贫“攻坚战”。要使攻坚战得以进行，中央的重视、大量财政资源的投入、项目不断引进、给各级政府一定的政治和行政压力等，都是非常重要的和必要的。与此同时，还有一个非常重要的因素是需要一批专业人才来执行和支持精准扶贫，或者说，如果要让扶贫效果得以持续存在而不至于中断，那么扶贫专业人才就显得尤为重要。

国家在《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020)》中有一段是讲扶贫的人才保障问题：“人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。”[2]P15-16这个纲要至少提到扶贫需要教育、科技、文化、卫生等行业的人才，并要求大专院校、科研机构为贫困地区培养相应的人才，也要求有一些激励的政策鼓励人才为扶贫开发发挥作用。但是，这些规定或要求都是原则性的，还需要相应的具体政策来落实。但是，迄今为止，相关支持系统和具体可行的激励、培育政策措施依然缺乏、缺席，即使有个别政策涉及到扶贫人才问题，但是依然没有受到足够的重视和落实。

二、下派行政干部的扶贫角色和局限

目前的扶贫人才基本上就是在精准扶贫一线的行政干部，即党建扶贫[3]人才。行政干部分三类：一类是乡镇干部，他们是扶贫的行政主力，还有两类是上级下派干部：一类是下派到村当第一书记或挂帮干部，另一类是下去调研和落实政策的干部。

先来看看下派到村的驻村第一书记或挂帮干部。他们中有不少来自一些专业性的行政部门，如卫生部门、教育部门、科技部门、农业部门等，但是，下去帮扶的干部并不一定都是这些方面的专家或专业人才。行政干部在精准扶贫中扮演着非常重要的角色：他们熟悉政策，拥有一定的调动行政资源的权力和能力，特别是从行政部门获得一些项目，支持贫困农村发展和建设；他们还具有一定的组织和领导权威和能力。当然，来自不同部门的干部在这些方面有些差别，也决定了他们在扶贫中发挥的作用。但是，我们在调查中发现他们对推进扶贫的作用也有很大的局限性，原因在于他们中大部分人都是被动参与，缺乏内在的动力和价值理念，同时他们与村民交往不密切，对村庄了解不深，甚至不愿意去了解，大多采取应付的态度。

最近我们在西部贫困地区调查发现，村里第一书记等大都是从县各部门派下来的，他们基本上处于摆设状态。2015年M镇N村是该县县委办的定点帮扶对象，其第一书记自然由县委办派出。该村大部分村民不知道第一书记是谁，而村干部也认为，第一书记就是一个摆设，没什么作用，只有在上级党政领导来村里检查工作时才通知他到位。不止这个村如此，我们调查的其它村庄情况也是如此。D镇A村、F村的定点帮扶单位是县卫生局5人扶贫工作队,这两个村均有第一书记，他们的作用是帮助村干部填表和做宣传栏、布告栏，其它事都不会做。Y乡Y村是州定点帮扶对象，其第一书记也是州派任的，该乡政府将第一书记安顿在乡里住，基本上没有在村住过，该村的村干部对第一书记的意见是，平时不在村干工作，但上级来检查时他什么都知道，大概是从乡里要的资料，也很能说。因此上面对他工作很满意。Y乡W村的定点挂帮单位是州级单位，第一书记亦由单位派任，村干部们说第一书记一般在上级有新的政策或工作时来村，帮助传达和解读文件，平时住村也没什么事情，因此也不用来了。W办事处G村定点挂帮单位是县建设局，第一书记是县建设局于2014年考入机关的大学生，在村的时间基本能保证2/3时间，每天从县城早出晚归，据介绍是全县2015年106位第一书记中表现较好的书记之一。但村干部的评价是“刚从大学毕业懂什么农村工作？就帮支书填点表、跑跑腿”。我们对几位第一书记进行了访谈，发现他们没有一位对所工作的村庄全村情况很熟悉，也没有一位在村住宿平均一个月超过3天的，显然，驻村扶贫工作队及第一书记们因为主、客观原因，确实无法达到派出时组织部提出一个月驻村至少20天的要求，反而成为村庄工作的负担，并留下形式主义、做假蒙骗上级检查等老百姓一看就懂的口实。这种状况的“驻村工作”，政治成本、经济成本都过于高昂。虽然不能说所有的驻村干部都是这样，但是，能真正为扶贫发挥有效作用的驻村干部确实寥寥无几。

与此同时，当前还有一类在扶贫一线的行政干部，主要的职责是进村入户进行调查和精准识别，他们的工作很重要，也很艰苦，已经有关于他们中为此牺牲事例的报道，很感人，代价很大。但是，这样做，是否做到精准识别呢？我们的调查给出了并不乐观的答案。下面是西部某县精准识别的案例。该县从2014年初开始，到现在，已经进行了4次识别，其情况如下：

2014年初，按照上级党政的精准扶贫建档立卡的要求，由挂帮到村的乡镇干部和村干部去实施，填表造册，上报数据。由于这些干部对此项工作的理解和重视不够，更重要的是这项工作在实施中存在很大的难度，因此，这些干部就以低保底册为依据向上级政府报贫困户数据。这样做达不到精准识别，因为在遴选和评比低保户的过程中一直没有解决好人情关系、以权谋私以及虚报等问题。对此上级政府是知道一点的，发现这个问题后，否决了这次识别，要求各个乡镇和村庄重来。经第二次识别，虽然识别标准没有变化，但是报上去的贫困户数比第一次减少了，原因是剔出了与民政低保减量提标后“淘汰”出来的“有能力”农户，这些农户与过去低保第三类的“政策性”享受挂钩，大多是轮流坐桩而成为贫困户的。但是，上级又发现第二次识别存在程序“不公开”、“不透明”的问题，不合乎精准识别要求，再次要求重新识别，强行要求采用遍访方式。从2015年7月开始，挂帮到村的干部和村干部挨家挨户地入户识别，试图真正达到精准识别。但是又要考虑自2015年开始到2018年完成任务的要求，则得开列出脱贫排序式名单，为了确保“阶段脱贫”，他们将村里一些种植大户、养殖大户，列入2015、2016年脱贫排序名单，显然存在作假问题。结果则是，那些被“评上”的农户(包括大户)，要扶持政策；没有被“评上”的农户，认为不公平。在这种情况下，负责识别操作的人员承受着极大的行政、舆论和道德压力。2015年11月，上级政府又要求进行一次“回头看”，按照全州的部署，用“六看法”，以“组评，村议，镇审，县定”的方式，再次识别贫困户。操作中出现了按时间阶段划分任务与“谁是贫困户”的要求之间产生内在冲突的问题。

经历了四次识别，是不是真地做到精准了呢？这样的精准是否获得村民的认可呢？我们在调查中发现，问题并没有解决，并正影响着精准扶贫实践。首先，有的村民虽然有困难，比较贫困，但是没有被纳入贫困名单，原因是他们已建新房，但是，他们说是借钱盖房的，特别是有一些家庭，有孩子上高中，负担比较重，但是没有被列入贫困户名单，子女在学校也享受不到贷款政策优惠，他们对识别有很大的意见和不满。与此同时，最大的问题是，村里上报名单与乡镇“平衡”名单之间存在明显的错位：村干认为村里上报名单是“精准识别”出来的，乡镇在不征求村意见的前提下改动名单，对此，村民也有很大的意见。特别是如果不能与之前低保户轮流坐桩做法衔接，更被群众视为朝三暮四。三是，这四次识别因识别标准、识别方法、识别主体不断改变，使得村民对政府的信任度大打折扣。最后，基层干部在精准识别中不断承受各种压力，因此也显得不耐烦，甚至出现厌恶情绪。

如果按标准公认、程序公开、操作科学、结果合理等要求，显然上面四次识别并没有达成精准之要求。为什么做不到呢？有的可能是不愿去做，有的可能是做不到，有的可能是因利益关系而做偏了、走歪了。这需要从识别方法、主体和对象两个层面上进行分析。首先，目前尚未存在精确的、科学的收入计算和识别方法，外出务工收入、农业生产收入等都难以做到透明、精确等，仅仅靠“四看法”或“六看法”，就容易存在严重的偏差和分歧。其次，识别主体中，挂村干部虽然是外来的，有一定的独立性，但是他们对村庄不了解，而且还带着尽快完成工作(包括识别工作和扶贫任务等)的心态去行动，而村干部虽然对村庄熟悉，但难以维持公正性，容易掺杂着个人的偏好、人情以及其他因素，因此他们的作为很难获得村民的认可。最后，识别对象在扶贫优惠政策的吸引下，抱着国家的钱不要白不要的心态，会尽力争取加入贫困行列。

三、扶贫人才的缺乏及其影响

能解决这些问题的一个有效办法是推进村庄协商民主。但是，在实践中，几乎很少有村庄采用这一办法，那又是为什么？协商民主不只是简单地把村民召集起来开会讨论而已，至少需要具备四个要素：合理可操作的规则、透明的信息、公正的程序、有效的技巧。有详细、具体、合理和可操作的操作规则，是相当重要的。民主协商规则既要借鉴现有的民主议事做法，也要契合村落自身的习惯传统，在规则中规定相应的目标、程序、实施步骤以及解决机制等。实施规则，是需要技巧的，要有人来召集、主持、讨论等，这里需要给出公开充分的信息，比如扶贫标准、优惠政策等，然后才能激发起村民参与协商的积极性等。协商民主的做法费时费力，颇费周折，在现时条件下难以实现：精准扶贫已经进入攻坚阶段，在时间上等不起，层层压力下，基层政府根本没有时间和动力去选择协商民主做法；贫困村庄大量青壮劳力外出务工，村民议事能力大幅下降；协商传统比较弱；缺乏协商主持、协调、监督等组织人才。我们在贫困村调查，碰到最多的是老人，如有中青年农民在村里，或者是走不出去的，或者说家里有老人需要照顾，或者为了孩子教育而暂时返回村里等，有的贫困村出现妇女外出务工而一去不回的现象，单身汉激增，年轻男人找对象困难等。在这样的村庄开展民主协商，确实有不少难度。当然最难的还是由谁来组织和主持协商民主。正如上面所显示的，不论是挂村帮扶的第一书记还是村干部，他们都缺乏这样的意识和能力。因此，精准扶贫确实需要更大范围的社会力量参与其中，才能有效解决“精准识别”等问题。

精准识别仅仅是精准扶贫的第一步，还需要精准帮扶和精准管理，按中央的提法，需要做到六个精准：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。这六个精准中，因村派人精准是关键。这里的“人”不应该仅仅是从上级党政部门派个干部，而应是能有效地帮助和实施精准扶贫的专业人才。如果仅仅是派个人来当第一书记，那么实践说明，这样的“人”并不精准，没有发挥真正的作用。为了落实精准扶贫，至少需要这样四类专业人才：社会治理人才、公共服务人才、科技人才、经济服务人才等。目前，这四类专业人才全面短缺，如果说，第一书记以及其他驻村挂帮干部算是社会治理人才，那也只是解决了部分社会治理人才，而其他人才却严重匮乏。我们在一个贫困乡镇调查，其书记向我们诉说招不到、留不住公共服务人才的苦恼和困惑：

“基层政府最头疼的问题之一就是人才资源非常缺乏，我们这里每年考出去的大学生很少回来，主要是缺乏人才成长的环境、物质待遇较低等原因造成的。教育这一块，中小学老师需要大量招考，一些边远地区还有大量的代课教师，比如HSP有学生300多人，6个老师，只有1人是公办(民转公)，目前仍然还有大量的人员不是由县财政供养，事实上个别地方收费是公开化的。这些老师每月由镇解决300元，我们镇这样的学校还有好几所。谈扶贫开发，需要对此予以关注，我们感觉这些年我们这里的基础设施变化很大，但基础教育这一块需要加强。农村孩子的出与进受现行体制的制约。全镇每年考上几十个大学生，镇里为此还专门设立了助学金。在目前的形势下，农村孩子就业很艰难。而政府内部呢，又亟需大量人才。结果是，一方面进不来，另一方面是严重缺人。一进一出，艰难啊。扶贫开发中需要对此好好研究。我们这里屡次出现因教致贫的案例。我认为，智力扶贫在武陵山区扶贫开发中应有自身的地位，要加大激励机制的建设，如何育人、用人、配人，值得关注。卫生系统方面，目前我们镇各村级点的人员基本上是以前的赤脚医生，基层医疗队伍的阵地不牢固，严重缺乏专业人才，而县、镇卫生院则是人浮于事，结果是村级医疗事业空壳，这是体制上快上快下、快进快出造成的。扶贫开发要防止农民因为生病而返贫的发生，真正避免‘脱贫三五年，一病到从前’。”*“社会建设与武陵山区(贵州)扶贫开发模式创新研究”课题的一线调查，2012年5月。

一个连维持基本公共服务的人才都缺乏的乡镇怎么能很好地落实精准扶贫呢？我们在调查中发现，以前实施的不少扶贫项目由于缺乏专业人才支持，而没有获得成功。对扶贫项目来说，科技人才和市场服务人才是关键，他们在乡镇都是稀缺的。就农业科技服务而言，在乡镇一级，目前由农业服务中心(以前叫农业技术站)来负责，这样的服务中心实际上是名存实亡。如某贫困乡的农业服务中心的人员情况是这样的：“我们有农业服务中心，专业技术人员比较少，都是一些当兵退伍的，真正能够做技术推广的人不多，实际编制16个，现在14人，专业只有两个人，负责防治、良种推广。现在要压缩编制，缺三个才能招一个。”由于已经有14位在职人员，该中心就不能招募新的人员，而目前仅有的两位懂防治和良种推广的所谓“专业人才”长期以来没有为农民提供技术服务，没有参与培训和知识更新，因此，其技术服务能力之低，是可想而知的。当然，就在同一个乡，有一家农业龙头企业，以合作社形式种植良种苹果，自己拥有很强的技术力量，又有自己的市场网络，从而解决了生产中的技术服务问题和销售中的市场服务问题，因而获得了成功。

四、聚才扶贫的可能性

将各类需要的人才聚集和招募起来，为精准扶贫服务，应成为当前扶贫工作的重点来抓。可以有多种方法：一种方法是下派，行政干部下派就是一种，也可以从科研机构、高等院校、国有企业等单位抽调人才下派，但是这种模式的效果并不好，因为这些人才只是去完成任务，而任务就是去贫困地区待一段时间，而至于如何参与扶贫，并不明确，与此同时，他们又不了解农村社会，与贫困对象没有交情，也没有深入的沟通和理解。大部分下派的所谓人才都找不到自己做什么、更好扮演扶贫角色等，所以，连他们自己也找不到价值实现的感觉。另一种办法是直接为贫困地区培训扶贫人才，此类培训有两个特点：一是围绕项目开展的简单培训，实际上只是培训基本的使用技能，还不能算是培训人才，这种培训会因为项目失败而无效；另一个特点是培训机构提供的培训与现实需求不符合。这些方法都是临时性的，不会扎根贫困地区，而且培训的内容与现实需求差距很大，因此，无法很好地为扶贫提供有力的专业知识支持。

我们在调查中发现一种有效的做法，为招募扶贫人才提供了可能的政策和制度路径，那就是教育部从2006年开始在贫困地区推行特岗教师政策。这个政策的具体内容是：国家花钱招聘大学毕业生到偏远地区学校任教3到5年，时间到期，绝大部分都可以转为当地事业编制，由当地财政负担其收入和其他待遇。也就是说，前3年到5年这些特岗教师的所有支出由国家承担，之后就由地方财政(一般是县市财政)承担。贵州省威宁县是全国招募特岗教师最多的贫困县之一，据该县教育局提供的2014年数据显示：2014年全县教职工总数为15 800人，而2006年来该县累计招聘特岗教师10 339人，占全县教职工数的69.05%，即占一大半，如果减去职工数，特岗教师占教师比重会更高；从2006年至2011年服务期满的7 139名特岗教师，有5 568名转变为当地正式教师，转化率达80%，占全体教职工人数的53.85%，也超过了一半。2012～2014年招聘的3 200名服务期内特岗教师，目前有3158人在岗，在岗率为98.7%，他们占教职工人数的30.54%，接近三分之一。据统计，该县的特岗教师来自全国27个省(市、自治区)，平均年龄28岁，女教师占43%，少数民族占33%，本科以上学历占36%，专科学历占55%，其它学历9%。他们有较好的受教育水平，年轻和有抱负，因此，他们在威宁县教育中发挥着非同小可的作用，大大地提升了当地教育水平，尤其是少数民族地区的教育水平。从2006年开始，少数民族学生考上大学的比例显著上升，录取人数占报考人数从32.18%上升到2014年的81.7%。我们在调查中发现，这个政策获得了该县的县委领导、教育局、学校领导、教师、学生和家长普遍的好评和赞许。为什么会有这样的好效果呢？对县政府、乡镇政府和学校领导来说，招引优质教师到偏远农村学校任教，一缺钱、二缺编制，中央帮助他们解决，他们当然很欢迎；招聘来的大学毕业生无形中提升了学校的教育水平，明显收益的是学生和家长，同时也鼓舞了原先那些老师；当然这个政策也解决了这些刚毕业的大学生就业难问题，更重要的是为他们在3或5年后成为事业编制老师提供机会。

特岗教师政策对扶贫人才聚集、招募和培养的启示是：第一，中央要在初期拿出大量的财政资金，用来培养、扶持和招募人才，以减轻地方政府财政负担。第二，这些人才是长期服务于贫困地区的，而不是临时性的，当然他们应享受比较好的待遇。第三，扶贫人才是符合扶贫任务要求，真正能够发挥促进扶贫和发展的支持功能。基于此，国家在精准扶贫中，应该把招募、购买扶贫人才作为政策和工作重心，具体地说，可以实行这样四类政策：第一，在乡镇成立科技服务中心，大幅度扩充实用的科技才人，可以借用特岗教师政策，由中央和省级政府承担科技人才的待遇以及科技服务中心经费。第二，国家购买社会组织的服务，让社会组织在农村精准扶贫中担当资源传递、组织以及其他扶贫行动的责任。第三，购买一些企业负责农村市场人才的培养，以及提供相应的运行、经营和管理服务等。第四，推进党建扶贫，将下派干部用于强化基层党组织能力建设，并巩固和提升村庄社会团结和合作水平，党建扶贫在贵州扶贫历史上取得的经验值得总结和推广。总而言之，人才扶贫应列入精准扶贫的重点工作和政策重点，至于如何开展人才扶贫，还需要开展更深入的调查研究，这里仅仅只是提出问题，并只作了初步调查、分析和讨论。

[1]范小建.中国农村扶贫开发纲要(2011～2020)干部辅助读本[C].北京：中国财政经济出版社，2012.

[2]孙兆霞,张建,毛刚强. 贵州省党建扶贫的源起演进与历史贡献[J].贵州社会科学，2016，(2).

[3]王春光等.社会建设与扶贫开发新模式的探求[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

责任编辑：陈 刚

PovertyAlleviationthroughTalents

WANG Chunguang, MAO Dan

In the on-going “obstacles-removing battle” of precise poverty alleviation, absence of talents is a problem that cannot be ignored. In this process professional talents should be supported, mobilized and organized in order to promote village cooperation, project implementation and economic development. Also, officials are crucial on the frontline. They have the advantages of organization and management yet suffer from the disadvantages of lack of expertise and social trust and inconsistency of level, which in turn negatively affect their poverty alleviation efficiency and justice. The successful experience of special-post teachers and the poverty alleviation though the development of Communist Party of China indicates that in terms of policy talents are fundamental for precise poverty reduction. According, policy advice is presented in four ways in this paper.

poverty alleviation through talents; precise identification; special-post teacher; professional talent

C91

A

1003-6644(2016)02-0042-08