论自然灾害下生命权保障的国家义务

2016-03-09廖艳

贵州大学学报（社会科学版） 2016年4期

关键词：生命权人权义务

廖　艳

(贵州大学公共管理学院，贵州　贵阳　550025)

论自然灾害下生命权保障的国家义务

廖艳

(贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025)

传统上生命权被视为消极权利，相对应的国家义务是尊重义务，这种观点忽视了国家义务的复合性。事实上，生命权的实现依赖于尊重、保护和实现三重国家义务的履行，自然灾害时期也是如此。灾害不同阶段生命权相对应的义务重心是有区别的，灾前预防阶段是尊重义务和保护义务，灾中紧急救援阶段是保护义务和实现义务，灾后恢复重建阶段是实现义务。当国家不履行自然灾害时期生命权的保障义务时，权利被侵害者可以通过司法途径获得救济。

自然灾害；生命权；国家义务；司法救济

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.04.015

生命权作为“最高权利”，是《公民权利和政治权利国际公约》中唯一一种被明确称为每一个人固有权利的人权，在任何时空下都不得克减和限制，甚至当威胁到国家存亡的社会紧急状态时也是如此。[1]因此，生命权问题受到了学界的热情关注，遗憾的是关注的焦点往往局限于正常时期的生命权保障，对于自然灾害这一非常时期的生命权保障问题关注不够。*笔者于2013年9月25日在中国知网上检索发现，篇名为“生命权”的检索结果有346条，其中没有1篇论文专门研究自然灾害时期生命权保障问题。21世纪以来，自然灾害的发生成指数级增长，自然灾害已经成为侵害公民生命权的主要力量之一，仅2004年的印度洋海啸就造成30万人死亡，2010年的海地地震造成22.25万人丧生。因此，我们必须高度重视自然灾害时期的生命权保障问题。长期以来，法学界习惯将权利保障的希望寄托于国家权力，忽视了国家义务对于权利保障和实现的重要意义。正因如此，本文拟从国家义务的视角，对自然灾害这一非常时期的生命权保障问题作初步探讨。

一、生命权保障的多重国家义务

传统上，国家义务分为消极义务和积极义务。消极义务是指国家必须保持克制，不干涉个人的自由，相对应的是自由权；积极义务是指国家积极作为，为个人自由和利益的实现提供条件、资源或机会，相对应的是社会权。亨利·舒认为，传统的“消极/积极”的分法太过于简单，所有的权利既有“积极”的相关义务，也有“消极”的相关义务，都需要多种义务的履行才能得到充分实现。[2]他将基本权利对应的义务首次分为三类：避免剥夺的义务、保护个人不受剥夺的义务以及帮助被剥夺者的义务。挪威人权研究所高级研究员A.艾德接受了亨利·舒关于国家义务的三层次说，并将三个层次的义务分别称为尊重义务、保护义务和实现义务。尊重义务要求国家不侵害个人拥有的自由和资源；保护义务要求国家保护个人免受第三方的干涉；实现义务要求当个人尽其所能而无法实现权利时，国家应积极增加机会促其实现，有时甚至需要直接提供机会或资源。其中，尊重义务是消极义务，不需要消耗太多的资源就可以实现，保护义务和实现义务是积极义务，需要国家积极行动并需要消耗很多资源。因而，在履行的难易程度上，尊重义务最易实现，保护义务次之，实现义务最难。联合国经济社会文化权利委员会吸收了A.艾德的观点，从此，尊重、保护和实现“义务三层次说”也成为了分析国家义务的通用理论工具。

尽管传统理论帮助我们认识了自由权和社会权的国家义务之间的差异，但这种过于绝对的看法忽视了国家义务的复合性，正如日本学者大沼保昭所言：“在传统的理解上，社会权使国家负有积极的义务。这种理解只强调满足的义务，而忽视了尊重、保护和促进的义务等其他方面。而且，将自由权理解为国家的消极义务的传统性认识，也只强调了国家对自由权尊重的义务，而忽视了自由权的其他方面。这任何一种认识都忽视了国家为人权综合性实现所负义务的复合性特征。”[3]事实上，每一项人权所对应的国家义务都是多重的，区别在于实践中以哪种义务作为主要的手段。其中，社会权以国家的积极义务作为主要手段达到期待利益的保护、促成和提供，以国家的消极义务作为次要手段达到现有利益的尊重；自由权以国家消极义务为主要手段、国家积极义务为次要手段达到现有利益的尊重。[4]

生命权作为典型的自由权，学界对其国家义务的认识也经历了从消极义务到多重义务的转变。联合国人权事务委员会在其1982年发布的“第6号一般性意见：生命权”声称，“对这项权利的解释范围不应该太狭隘”，“对‘固有生命权’这个词的范围加以限制就无法恰当地了解它的意义，要保护这项权利就需要缔约国采取积极措施。”*参见“第6号一般性意见：生命权”的第5段。事实上，像其他人权一样，生命权的实现也依赖于国家尊重、保护和实现三重义务的履行，三重义务之间盘根错节、彼此联系而又相互影响。

二、自然灾害下生命权国家义务之具体内容

《公民权利和政治权利国际公约》第6条对生命权的国家义务作了最为基础的规定，规定了生命权的尊重义务和保护义务，具体包括：不得任意剥夺任何人的生命，非经合格法庭判决不得判处死刑，不得以任何方式克减生命权，判处死刑人员有权要求赦免或减刑的权利，以及不得对未成年人判处死刑和不得对孕妇执行死刑。为了更进一步地理解生命权的含义以及更好地指导缔约国执行该公约，人权事务委员会针对该公约第6条发布了“第6号一般性意见”以及“第14号一般性意见”，这两个一般性意见对生命权的国家义务进行了进一步的阐述，尤其强调生命权的实现需要国家积极义务的履行。人权事务委员会除了对生命权的国家义务进行了更广泛的解释外，还专门强调战争和武装冲突等非常时期的生命权保障，*参见“第6号一般性意见”的第2段，“第14号一般性意见”的第2、3、4、5、6、7段。但遗憾的是没有提及严重威胁生命安全的自然灾害时期的生命权保障。事实上，自然灾害尤其是大规模的突发性自然灾害爆发后，威慑生命安全的元素骤增，同时由于人的脆弱性加剧，个人实现生命权的能力和机会下降，此时只能依赖强有力的国家伸出援手，履行多重义务保障公民的生命权。

1.尊重义务

人权的尊重义务是国家最基本的义务。国家对生命权的尊重义务是指国家必须自我克制，不得侵害个人的生命权。履行生命权尊重义务的主要义务主体是国家立法机关，具体包括：首先，不得制定侵犯生命权的法律。不制定侵害人民权利的法律是立法机关最基本的义务，因为立法机关拥有巨大的权力，权力可能被滥用，可能侵害人民的自由和权利，因而必须对立法机关加以防范。当今世界没有一个国家敢于公然制定侵犯生命权的法律；其次，应在立法中明确规定尊重公民的生命权，这也是现今大部分国家惯用的做法。鉴于生命权首要人权的地位，[5]各个国家往往在宪法中规定生命权的尊重义务。各国宪法一般不明确使用“尊重”一词，更多使用的是不可侵犯或不得剥夺或不得任意剥夺生命或生命权；再次，不得在生命权立法中采取歧视性做法。在生命权立法中，不得对囚犯和被拘留者、少数群体等弱势群体进行歧视。生命权的尊重义务作为国家最根本的义务，在任何时候都必须履行，当然也包括自然灾害时期。

2.保护义务

生命权的保护义务是指国家保障个体的生命权免受第三方的侵害。与正常时期不同的是，在自然灾害事件中，第三方对生命权的侵害除了来自私人之外，最大的侵害来源于自然力。那么，国家对生命权的保护义务是否应该涵盖对自然力侵害生命安全的行为？有学者对此明确反对：“面对自然力的侵害，基本权利主体要求国家采取各种措施保障其生存权益，是典型的社会权主张，直接与国家给付义务对应。所以，国家对自然力侵害的防止和救助的义务，也不属于基本权利保护义务。”[6]这种观点不无道理，但被自然力侵害的权利并不仅仅局限于社会权，还包括典型的自由权，比如生命权，况且预防自然力对生命安全的侵害而采取相关积极的保障措施是典型的保护义务，而非实现义务。对此，我国台湾学者李建良明确主张：“……国家的保护义务似应局限在防止第三人的侵害。不过，即便如此，仍不足以将自然灾害的防护排除于国家保护义务之列，盖国家保护义务若旨在保护人民的基本权利地位，则实在看不出，何以国家可以无视于特定危险源的存在。”“总之，基于对基本权利保护的有效性，以及基本权利的规范效力，足堪认定‘自然力’亦属国家保护义务所应防卫的对象。”[7]

生命权的保护义务意味着国家应该采取积极行动，要么对侵犯生命权的行为进行惩罚，要么对生命权进行积极的保障。在自然灾害事件中，个体的生命安全赤裸裸地被自然力量威胁，此时惩罚毫无意义，对生命权进行积极的保障成为了这一时期生命权能否实现以及在多大程度上得以实现的关键所在。自然灾害下生命权的保护义务的实现需要所有国家机关的努力，具体包括立法机关制定完善的立法，行政机关切实执行法律以及司法机关提供完善的司法救济。首先，立法机关制定完善的立法。由于自然灾害下侵害生命权的主体主要来自于自然力，立法机关必须周密考量和提前防备自然力可能造成的侵害，并据此制定出相应的法律。立法的主要目的是预防，力争把自然灾害对生命安全造成的危害降至最低。其次，行政机关切实执行法律。具体来说，自然灾害下行政机关对生命权的保护义务体现在以下方面：一是行政机关不得适用侵犯生命权的法律；二是行政机关不得在没有任何法律依据的情况下，直接侵犯个人的生命权；三是行政机关不得滥用行政裁量权，侵害个体的生命权；四是行政机关应充分有效地运用掌握的资源和权力，避免或减少自然灾害对个体生命权的侵害，这也是自然灾害非常时期生命权保护义务的重点所在。再次，司法机关提供完善的司法救济。当个体的生命权受到自然力的侵害而诉诸司法程序时，司法机关必须严格遵循程序，对预防和保障生命安全的行政行为进行合理的判断，对不适当和不尊重生命权的保护措施进行纠正，从而对生命权受侵害者施以救济。

3.实现义务*需要说明的是，我国许多宪法学学者在分析基本权利的国家义务时，认为应将义务三层次界定为尊重、保护和给付义务。因为“实现”在语义上一般指示某一行为的结果状态，而不在于该行为的履行方式和手段，是故“实现”不仅包含了“保护”，而且事实上也囊括“尊重”在内。具体可参见龚向和：《基本权利的国家义务体系》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2010年第1期；龚向和、刘耀辉：《基本权利给付义务内涵界定》，《理论与改革》，2010年第2期；张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》，《中国法学》，2006年第 1 期；侯猛：《从校车安全事件看国家的给付义务》，《法商研究》，2012年第2期。但是笔者认为，将人权的国家义务三层次界定为尊重、保护和实现更为合适，这既能与国际人权法律文书的用法相对应，又能避免给付义务所可能导致的义务范围缩小之嫌。因为给付义务更多强调的是国家提供的经济或物质利益的帮助，而实现义务既包括帮助个体提升获取资源机会的促进义务，也包含直接履行物质或经济帮助的提供义务。

生命权的实现义务是指当个体穷其所能而无法实现其生命权时，国家有义务直接提供机会或物质和经济的帮助促其实现。自然灾害的突发性和巨大破坏性使得受灾害影响的人民仅凭个体之能很难确保自身的生命安全，因而，国家有义务为他们提供救生设备、安全的住所、充足的医疗资源、适足的食物以及其他基本生活物资，确保灾民生命的存续。自然灾害下生命权实现义务的履行也需要所有国家机关的共同参与，具体包括立法机关针对自然灾害事件制定灾害救援和救助的法律。由于实现义务涉及到财政负担与利益分配，因而，实现义务的制度规范只能由立法机关来制定；行政机关严格执行灾害救援和救助的法律，直接承担和落实实现义务，是实现义务的主要承担者，并在灾害危机时刻且法律无明确规定的情况下，行政机关应行使行政裁量权，直接提供给付义务；司法机关通过及时和公正的司法审查，给予自然灾害下生命权受侵害者司法救济，尤其可以从给付主体、手段、程序及其范围等方面进行矫正和救济。

三、自然灾害不同阶段生命权相对应的义务重心不同

在正常时期，生命权的排他性以及权利人的自力救济就可以帮助个体实现生命权。也就是说，正常时期生命权相对应的义务重心是消极的尊重义务，而一旦发生了自然灾害尤其是发生了像地震、海啸等突发性自然灾害时，消极的尊重义务退居其次，生命权的实现必须依赖积极的保护和实现义务的履行。并且，在自然灾害的不同时期，不同层面的积极义务在生命权保障中发挥的作用和功能不同。

自然灾害发生以前，生命权相对应的义务重心是尊重义务和保护义务。灾前属于预防阶段，个体的生命权还没有受到自然力的侵害，因而，还无法判断个体能否凭借自己的能力和资源避免自然力对生命的威胁，此时还不需要国家履行实现义务。但国家有义务在自然灾害发生之前制定和执行预防性的制度规范与程序规范，具体包括制定防治自然灾害的法律，设置灾害管理机构，构建灾害应急救援人员、救灾资金和救灾物资的准备机制，建立灾害预警预报机制和应急响应机制以及对公民进行救灾常识宣传等等。当然，预防性规范不得侵犯公民的生命权。

灾中紧急救援阶段生命权相对应的义务重心是保护义务和实现义务。自然灾害发生后，巨大的自然破坏力可能会侵害公民的生命权，这时需要国家履行保护义务，具体包括及时准确地通知灾民灾情，迅速组织人员营救灾民，紧急疏散和撤离灾民等等。在紧急救援阶段，对灾民生命权的保障除了履行保护义务外，还需要履行实现义务，因为灾害侵袭下的灾民无力保障生命的存续，具体的措施包括给灾民提供救生设备以及提供确保灾民生命延续的充足的食品、干净的饮水以及适足的卫生条件、安全的住所和基本的医疗服务等。

灾后重建阶段生命权相对应的义务重心是实现义务。在重建阶段，侵害生命权的自然力量已经消退，但劫后余生的灾民们的住房、财产、健康以及依赖生存的生计手段可能遭到不同程度的破坏，短期内难以恢复至灾前的状况。尽管灾后重建应以自力救济为主，但国家应在一段时间内给那些无力维持生命存续的灾民提供直接的物资和经济上的帮助，用以维持他们的生命并提升生命的质量，尤其是因灾致残和因灾致贫的灾民。

四、自然灾害下生命权国家义务之司法救济

当国家不履行或不充分履行保障义务时，必须要建立起相应的矫正和救济机制，否则会影响国家义务履行的程度进而影响权利保障的程度。因此，国家义务是否具有可诉性是自然灾害时期生命权最终能否实现的关键问题之一。国家义务的可诉性是指司法机关有权对国家义务行为进行司法审查，亦即对国家义务正当行使的司法强制的可能性，实质上是对国家义务的一种司法监督。[8]国家义务的可诉性一直是一个有争议的问题，目前学界主流观点认为，国家义务的可诉性具有一定的限制，其中尊重义务是典型的可诉义务，保护义务的排除和救济部分具有可诉性，给付义务(即实现义务)中具体层面的给付义务具有有限的可诉性。[8]自然灾害下生命权国家义务的可诉性除了理论上的难题外，其所面临的现实障碍更多，尤其是如何寻求合适的标准来衡量人为力量能够在多大程度上减轻自然灾害可能导致的后果，以及如何确定自然灾害情形下国家保障公民生命权的边界，因而，自然灾害时期国家保障生命权措施的适当性和充分性难以界定，尤其是预防性保障措施。

尽管如此，在区域性人权保护实践中，欧洲人权法院2008年“Budayeva诉俄罗斯”案的判决为自然灾害下国家疏于履行生命权的积极义务寻求司法救济提供了典范。案情基本如下：Budayeva所居住的Tyrnauz小镇在2000年7月18日至25日遭受了泥石流灾害的侵袭，她的丈夫Vladimir Budayev被房屋倒塌下来的障碍物击中致死。Kabardino-Balkariya共和国政府在灾后给予被告免费替代性住房和总计13 200卢布的紧急救济金，但检察机关在刑事侦查后将Vladimir Budayev的死认定为一场意外事件。Budayeva不同意国内法院的判决，将俄罗斯政府上诉至欧洲人权法院。欧洲人权法院评论称，在生命权的实体性积极义务方面，不能仅仅关注由于武力使用导致的死亡，《欧洲人权公约》第2条(即生命权)首段首句赋予了国家的积极义务。国家履行积极义务的首要职责就是采取立法和行政手段有效制止威胁到生命权的危险。在危险情势的语境中，欧洲人权法院重点强调调整规则适应危险情势，特别是威胁生命的潜在危险存在的时候。在自然灾害事件的紧急救援中，国家应直接通过减轻自然灾害保护人的生命权。在生命权的程序性积极义务方面，如果在灾害中失去生命可能与国家的责任有关，《欧洲人权公约》第2条就规定，国家有义务在其权限范围内采取全部手段确保得到充足的回应——司法的或其他的——以便确认已有的立法或行政措施得到适当的实施，违反生命权的行为被限制或被惩罚。据此，欧洲人权法院认为，在“Budayeva诉俄罗斯”案中，俄罗斯政府没有任何正当理由解释在Tyrnauz灾害区域对可以预见的居民生命危险的紧急救援政策上的失误。同时，俄罗斯政府在预防Vladimir Budayev 的死亡的执行政策上出现了严重的行政失误，并对Vladimir Budayev 的生命权侵权的诉讼请求缺乏充足的司法回应。欧洲人权法院最后主张，俄罗斯政府未能履行《欧洲人权公约》第2条规定的生命权的实体性和程序性积极义务。*有关“Budayeva诉俄罗斯”案的详细判决，可参见Applications nos. 15339/02， 21166/02， 20058/02， 11673/02 and 15343/02。

“Budayeva诉俄罗斯”案说明，尽管国家义务的可诉性存在一定的限度，同时自然灾害事件中生命权保障措施的适当性和充分性的确定较之正常时期存在更大的难度，但自然灾害事件下国家负有保障生命权的义务是毋庸置疑的，并且更加强调其积极义务。并且，对于国家未能通过立法或行政手段制止和预防威胁生命权的危险的行为，国家及其工作人员未能充分对可预见的灾害实施预防性的保障措施和未能充分告知公民潜在危险与应采取的保护措施的信息的行为，以及国家未能对在灾害中失去生命并可能涉及到国家责任的事件给予充分回应的行为，是可以通过司法途径，给予权利被侵害者事后救济。

五、结语

生命权是其他人权存在的基础，我们既要关注正常时期的生命权保障，也要关注包括自然灾害在内的非常时期的生命权保障。由于自然灾害时期生命权相对应的义务重心是积极义务，而积极义务的履行需要耗费较多的资源，需要国家积极的态度，同时自然灾害的突发性和巨大破坏性也给国家义务的履行设置了一定难度。尽管如此，国家对自然灾害中不幸的个体伸出温暖之手，既是国家的契约义务，也是国家共同体的责任，同时也是检测国家的角色、意义以及政治的智慧、德性的重要情景。[9]因此，在遭遇自然灾害这样的非常事件时，中国政府应该展现出更大的勇气和智慧，积极保障灾民包括生命权在内的基本人权，帮助灾民度过难关，这才是一个负责任的大国的应有之义。

[1]国际人权法教程项目组.国际人权法教程：第一卷[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[2]〔美〕杰克·唐纳利.普遍人权的理论与实践[M].王浦劬，等，译.北京：中国社会科学出版社，2001.

[3]〔日〕大沼保昭.人权、国家与文明：从普遍主义的人权观到文明相容的人权观[M].王志安，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2003.

[4]龚向和.作为人权的社会权——社会权法律问题研究[M].北京：人民出版社，2007.

[5]〔奥〕曼弗雷德·诺瓦克.民权公约评注(上册)[M].毕小青，孙世彦，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2003.

[6]龚向和，刘耀辉.论国家对基本权利的保护义务[J].政治与法律，2009(5)：59-65.

[7]李建良.宪法理论与实践(二)[M].台北：学林文化事业有限公司，2000.

[8]刘耀辉.国家义务的可诉性[J].法学论坛，2010(5)：88-94.

[9]王锡锌.面对自然灾害的个体与国家[N].南方周末，2008-07-02.

(责任编辑钟昭会)

2016-01-15

国家社科基金青年项目“自然灾害下的国家人权义务研究”(13CFX005)；贵州大学引进人才项目“中国灾民人权保障研究”(2014011)。