贸易投资：补齐G20全球经济治理的第三支柱

周　密　研究员

(作者单位： 商务部研究院美洲与大洋洲研究所;责任编辑：王勇娟)



贸易投资：补齐G20全球经济治理的第三支柱

周密研究员

2016年，需求不足仍是主要矛盾，全球经济复苏进程依旧充满挑战。在2008年经济危机爆发后曾发挥重要作用的二十国集团(G20)峰会近年来的影响减弱，但2016年，G20因为在中国举办而备受关注和期待。作为全球经济重要的发动机，不仅中国自身发展的影响力日渐提升，在全球治理体系中的作用也得到广泛关注。原有的G20框架下，财政部长和央行行长是两根支柱，在经济危机后各国协同发挥财政政策和货币政策作用，平稳推进去杠杆化进程方面功不可没。

然而，两年一次的WTO贸易部长会是当前全球唯一的部长级会议，长期以来在推动全球化、减少全球经济发展和贸易投资壁垒、促进产业国际协同方面发挥了重要作用。必须看到，实体经济的复苏仍是全球走出危机、实现可持续发展的根本动力。2016年7月在上海举行的G20贸易部长会，批准了三份文件，达成了两项共识，取得历史性成果，为G20机制补上了“贸易投资”支柱，从而有望为降低全球范围的系统性风险、促进实体经济可持续增长提供更加稳定和有效的支撑。

一、成果

(一) 实现G20贸易投资政策合作机制化

尽管2016年并非G20首次举行贸易部长会，但中方在2016年推动设立了贸易投资工作组，G20各成员就落实土耳其安塔利亚峰会关于加强贸易投资合作和定期举办贸易部长会取得重要共识，形成了新的机制。贸易部长会批准了由中方倡议起草的《G20贸易投资工作组工作职责》，明确该工作组每年召开3～4次会议，定期向各方的贸易部长和协调人报告工作进展。

十几年来，各方在G20这一平台上主要对财政政策和货币政策进行协调。相当长时期内，各方并未在G20平台上就如何协调相互间的贸易投资关系达成共识，有关贸易和投资的协调工作难以有效开展，制约了全球经济复苏的步伐。在金融领域风险减弱、财政政策与货币政策乏力与效果减弱的情况下，有效推动贸易与投资政策的协调，及时沟通和处理发展中的问题，具有重要的现实意义。不论是着力于通过工业化和城市化发展实体经济的发展中经济体，还是处于后工业化阶段重视发展服务贸易的发达经济体，都需要在贸易与投资领域开展有效的国际协调。尽管G20并非约束性机制，各方也未在这一平台上做出承诺，但实践证明G20在2008年经济危机爆发后通过政策协同和信心引导发挥了重要的止跌作用。

贸易部长会及工作组的机制化增强了各方的相互依赖性，为G20峰会注入更多实质性内容，也强化了G20作为全球经济治理重要平台的地位。

事实上，G20的贸易投资领域协同推进的参与方远不止20国自身。以2016年为例，包括西班牙、新加坡、老挝、塞内加尔、哈萨克斯坦、埃及、新西兰、荷兰等嘉宾国和世贸组织、世界银行、国际货币基金组织、经合组织、联合国贸发会议、国际贸易中心等国际组织，以及二十国工商界在内的各方都积极参与了相关工作。具有代表性的各方参与，有利于会议成果照顾更全面的利益。

贸易投资工作组的设立为全球最重要的经贸成员探讨新的议题开辟了空间，各方既可以具有延续性地就感兴趣的议题进行协商和持续推进，又可以提出新的议题并探讨规则和规范，从而使得G20机制能够持续关注全球贸易投资的发展，解决瓶颈，引领方向。根据机制安排，每年多次召开的工作组会议可以发挥两大作用：一是及时交流更新各方对贸易投资政策协调工作的关注和态度，使得G20能够真正服务于贸易和投资的复苏和发展，较为稳定的工作组成员有利于提高沟通和达成共识的效率；二是贸易投资领域的持续推动可以就每年的G20贸易投资议题弥合各方差距、推动形成共识，为贸易部长会的成果做好准备。

(二)促进全球贸易可持续增长

近年来，受全球大宗商品市场的疲软和主要消费国经济增长乏力的影响，全球贸易持续下滑，2015年同比降幅超过10%，创下近30年来增速最低值。全球贸易的所有参与方都有扩大和促进贸易可持续增长的共同需求。

在全球经济仍未摆脱危机的情况下，实现本届G20提出的“强劲、可持续和平衡增长”愿景并不容易。贸易部长会批准了《G20全球贸易增长战略》，确立了降低贸易成本、加强贸易投资政策协调、促进服务贸易、增强贸易融资、制订贸易景气指数(WTOI)、促进电子商务发展和推动贸易与发展等七大合作支柱。贸易增长战略提出通过协同努力促进贸易便利化，将全球贸易成本降低15个百分点；推动构建开放、可持续和包容的全球价值链；承诺实施支持开放、透明和竞争性服务市场的政策；承诺深化电子商务合作，欢迎工商界提出的世界电商平台(eWTP)倡议；推动更多低收入国家参与自贸区并减少贸易融资缺口。

国际贸易内容广泛，涉及国家多、模式复杂，在货物贸易、服务贸易等各个领域都有需要解决和处理的问题和发展创新的空间。可以看到，G20各方对贸易的支撑是基于市场配置资源的基本理念，主要的共识在于减少正常贸易活动的交易环节成本、增加信息的公开透明、探索和规范新的贸易模式，促进贸易增长的可持续。尽管经过长期的发展，传统的国际贸易领域已然形成了一套相对稳定、规范的做法，在对贸易的认识和实践上基本形成国际规范，但经济周期下各方的利益点并不相同，新的贸易模式缺乏公认的规则，各方履行承诺的动力也有较大差异。本次会议搭建的七大支柱并未涉及各方间现有利益的重新分配，而是更多侧重于做大蛋糕，明确交易规则，拓展新的贸易领域，创造新的贸易机会。包括G20在内的与会各方可以在此战略的推动下开展一系列合作，既可以约束自身的贸易保护主义措施，又可以就新领域的拓展进行探讨和由点及面的推动。协同开展能力建设是G20各方弥补参与国际贸易能力不足的重要举措，最不发达国家和中小企业无疑是国际经贸链条上的薄弱环节。

在G20贸易部长会期间由WTO编制并公布的贸易景气指数是重要的先行指数，可用于对当前国际贸易发展状况的监测和对未来国际贸易发展前景的预测。指数由WTO秘书处发布，具有立场相对中立、统计数据来源权威、影响因子科学、涉及理念简便易用等特点。指数不仅有整体指标，也有二级指标，有利于反映更细的行业领域的贸易前景，能够满足不同企业或学者的研究需求。

(三)全球投资政策协调的历史性贡献

国际投资与国际贸易联系紧密，但其规模更为巨大，投资活动的周期更长，涉及的利益方更多，对各国经济的影响也更加突出。与全球贸易相比，投资受危机冲击更为直接，不仅投资额波动幅度更为明显，而且由于缺乏普遍接受的国际规则与惯例，加之间接投资与直接投资的复杂关系，使得投资政策的有效协调显得更加重要。2015年，全球的外国直接投资(FDI)跳空增长了38%，达到全球经济危机以来的最高峰1.76万亿美元。发展中经济体与发达经济体的对外资的吸引力和优势发生转化，资本流动状态更加复杂，贸易与投资活动的融合发展势头强劲，各方对投资相关政策的协调需求更为迫切。

本次贸易部长会批准了首份《G20全球投资指导原则》，为加强全球投资政策协调做出历史性贡献。各方明确反对跨境投资保护主义，营建开放、非歧视、透明和可预见的投资环境，加强投资保护、确定政策制定透明度，推动投资促进可持续发展以及投资者企业责任等九大原则。更为重要的是，作为全球首份关于投资政策制定的多边纲领性文件，这一文件确定了全球投资规则的总体框架，为各国协调制定国内投资政策和对外商谈投资协定提供重要指导，也为弥合国家间投资政策利益分化、加强多边投资政策协调迈出历史性一步，为促进全球投资增长提供长远制度性引领。

国际投资领域长期以来缺乏有效的规则指引，尽管投资相关协定数量众多，但碎片化现象严重，且多为双边协定，反映了参与方多元的立场与倾向，相对较为复杂，不利于投资者熟悉投资环境，降低投资成本。为了谋求共识，一些国际组织曾经尝试过推动投资国际规则，但都因为各种原因遭到强烈反对而告终，跨国公司的外部市场内部化需求无法获得满足。尽管这份投资指导原则的内容需要继续完善和细化，投资流程相关环节尚需建立健全保障机制，但这份指导原则的达成开启了多边领域推进投资协定的大门。

投资活动的形式较为复杂，创新空间大于贸易活动，对投资规则的影响也相对较大。同时，投资活动因为涉及的利益更加深入，更容易受到各类限制。相比而言，贸易保护主义措施主要表现为提高进口商品的关税或采取非关税技术壁垒措施，投资保护措施则较为隐蔽，往往表现为民族主义或涉及国际安全等敏感议题。在较强的不确定因素下，投资者容易因为担心各类政策的影响而降低投资意愿。各方鼓励国际社会维护开放、有益的投资政策环境，就反对投资保护主义达成一致，有利于遏制此类举措对全球投资产生的压制。通过信息的公开透明和各方的普遍参与，可以减少相关举措对投资的不当影响。鼓励企业积极履行社会责任，以国际最佳范例方式鼓励企业学习，改善行为，减少投资活动对东道国社会的负面影响。

(四)就加强多边贸易体制达成共识

尽管WTO多哈回合谈判陷入困境，2015年在内罗毕召开的WTO第十次部长级会议(MC10)声明显现出国际经贸活动的主要参与方在继续推动谈判或重启新的谈判回合上观点对立公开化，引发各方对WTO发展前景的担忧，但是迄今为止WTO仍然毋庸置疑是规范政府和企业贸易相关行为、解决贸易纠纷的最重要平台。危机后经济周期的下行期，贸易保护主义更易蔓延，对经济贸易的复苏的制约也更加明显。

现在，G20贸易部长会就加强多边贸易体制达成了重要共识。各方明确反对贸易保护主义，决定将不采取新的保护主义措施的期限延长至2018年；同意加强区域贸易协定透明度并确保与多边规则的一致性；承诺年底前所有成员全部批准《贸易便利化协定》；同意继续推进多哈回合剩余议题谈判并开启讨论潜在的、符合各方利益的新议题；环境产品协定(EGA)的参与方就谈判进程达成共识。

应该看到，尽管WTO允许其成员在不降低对其他成员承诺的前提下推动双边或区域经贸安排，也要求向WTO秘书处履行报备义务，但事实上并未授予WTO以审核和影响各成员经贸安排的权力，各方的双边或区域经贸安排多反映参与方之间的意愿和偏好，随意性较强。G20各方就其区域贸易协定与多边规则一致的承诺属于自愿做出的承诺，对其他贸易成员具有较强的示范和引领作用，也有利于解决此类安排数量大、较为复杂且增加了贸易主体理解和使用协定难度的“意大利面碗”(Spaghetti bowl phenomenon)现象。美国与一些国家完成了“跨太平洋伙伴关系协定(TPP)”谈判，致力于推动市场的高度自由化，也代表了其坚持的理念。伴随TPP谈判的完成，对WTO为代表的多边体系带来较大压力，也影响着未来多边经贸体系和投资规则的发展方向。在G20贸易部长会上达成的共识，会对未来各方探索多边领域的内容和规则发展方向有重要的引导和启示作用，向世界更清晰地传达全球贸易主要参与方积极维护多边体制的共同声音。

(五)帮助发展中国家和中小企业融入全球价值链

国际经贸活动的发展遵循“木桶效应”，即国际经贸往往不是由水平最高和能力最强的经济体或企业的发展程度所决定，而是受实力最弱的国家和自然人能力的限制。经济危机爆发前，旧的国际分工模式下，发达经济体与发展中经济体间的经贸关系相对固化，许多发展中经济体只能占据全球价值链低端的位置。

G20贸易部长会上，中方提出“促进包容协调的全球价值链”倡议，G20各方达成共识，同意通过能力建设、促贸援助、推广信息技术等多种途径，促进全球价值链包容协调发展，帮助发展中国家和中小企业更好地融入全球价值链，分享全球化成果，实现全球经济均衡和可持续发展。

近年来，全球价值链研究得到广泛关注，OECD等国际组织侧重在统计方法和数据上对全球贸易格局进行基于价值增量的重新刻画，为各方参与全球贸易的程度以及发展升级的方向提供更为清晰的指导。但是，传统的比较优势理论仍是国际贸易的重要基础，向全球价值链高端移动也并非一厢情愿，国际产业分工和生产要素的配置与经济产业、市场规模、政策措施等因素有着密切关系。国际贸易参与能力较弱的发展中国家往往处于全球价值链分工的弱势位置，而缺乏足够信息、资金、市场影响力的中小企业，有效把握全球价值链机会的能力也相应不足。因此，通过先行国家的通力协作，加强发展中国家和中小企业参与全球价值链的能力和意愿，不仅成效更为显著，而且具有巨大的空间，能够加快全球经济复苏的进程，缩短再平衡期，并为下一轮经济发展创造宽广而坚实的基础。

提升发展中国家和中小企业的全球价值链参与能力，可以补上发展短板，对全球经济和贸易的发展提供重要支持，并为各方在全球价值链上获得更为公平的分配创造条件。包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非等金砖国家在内G20的发展中国家的全球代表性较强，本身也是全球价值链的实践者，有些国家处于经济发展和国际贸易的重要转型期，需要在全球价值链上寻找新的位置。基于全球价值链的经贸发展策略，可以帮助这些国家选择更优的转型升级路径，从而可能改变危机前相对固化的简单跟随发展模式，同时为其他国家提供机会。事实上，发达国家也在后危机时代寻找自身新的定位，后工业化阶段发达经济体也并非只发展服务业，也注重制造业在经济中的作用，通过技术创新和政策创新增强制造业对经济的支撑力。因此，发达经济体与发展中经济体之间在全球价值链上的分工也需要重新思考和定义，通过政策协同调整促进重点，提高全球价值链的运行和分配效率。

二、成果落实机制

习近平主席在G20杭州峰会上指出，G20要做到“知行合一，采取务实行动”，要让“二十国集团成为行动队，而不是清谈馆”。G20一贯采用的领导人峰会公报方式体现了各方对财政政策、货币政策和金融监管等事务的协调。本次G20贸易部长会增加的贸易投资工作组，有望通过持续沟通、寻求共识，落实部长会议成果。

尽管G20涵盖了全球最重要的经济体，贸易和投资量均占有较大比重，但事实上各方对国际贸易和投资的理解和立场也存在较大差异。贸易投资工作组机制是各方阐明观点、弥合差异的重要机制。在工作组会议上，各参与方可围绕贸易投资相关议题充分交流，求同存异，减少信息不对称，并在改进贸易投资环境，促进新领域、新形式的贸易投资活动上率先取得共识，进而拓展至多边。

落实机制除了依靠各方的主动作为，也受信息透明和公开监督约束。按照各方约定，各成员有义务在2018年之前向WTO持续报告采取的贸易保护主义措施，而WTO也会对相关情况进行分析并在G20工作组会议上向与会各方公开，从而形成保护自由贸易的持续压力。

落实各方承诺还表现在G20与现有国际组织的合作方面。积极有效纳入专业国际组织参与G20贸易投资工作机制，既有利于各方更为准确地掌握贸易投资领域的发展状况，又能够在讨论各类议题时重点突出，响应主要经济体关注，增进共识，推动包括多哈回合在内的多边贸易协定谈判、多边投资规则与机制谈判等具有较强约束力的国际规则的发展与升级。

三、前瞻

展望未来，贸易和投资支柱将为G20补齐支撑动力，为G20峰会提供更为全面的选择空间和支撑方案，通过各方政府间以及政府与企业间的行动协调创造稳定的平台，为全球经济的复苏提供更为有效的支持。以G20为媒，现有的国际金融、贸易、投资和各国财政等各种机制有望通过协同配合发挥更好的作用，新的、更有利于经济复苏、减少经贸发展不平衡的议题能够得到充分探讨和有效推进，从而为危机后经济发展质量的改善创造更好的环境。

也需要看到，G20贸易投资相关工作还有很大的改进和完善空间。任何新的机制的产生、发展和逐渐成熟都需要一个过程，其间还可能需要与其他现有机制之间的磨合和调整。机制的效果需要由历史来检验，主席国及G20的主要成员作用的发挥程度对各次G20峰会的效果影响很大。伴随着大量新的贸易和投资倡议的提出，历届会议共识的实现情况还缺乏检查机制，贸易部长会议成果与其他部长会议的成果之间的联系复杂。包括G20在内的各方应充分用好G20贸易投资工作组机制，为实体经济的早日复苏、全球价值链的优化和整体提升创造更好的条件。

[本研究得到马克思主义理论研究和建设工程2015年度重大项目“国际经济合作竞争新优势”(2015MZD038)的支持。]

(作者单位： 商务部研究院美洲与大洋洲研究所;责任编辑：王勇娟)