G20杭州峰会：开启全球贸易投资合作新时代

盛　斌　“长江学者”特聘教授、博导



G20杭州峰会：开启全球贸易投资合作新时代

盛斌“长江学者”特聘教授、博导

编者按：2016年9月4-5日，中国首次以主席国身份在杭州主办G20峰会。G20杭州峰会围绕会议主题和重点议题进行了热烈而富有成果的讨论，就加强政策协调、创新增长方式、全球经济金融治理、国际贸易和投资、包容和联动式发展等议题，以及影响世界经济的其他突出问题进行了深入探讨，达成了许多重要共识，成为“促进世界经济增长、加强国际经济合作、推动G20发展”的历史性会议。本刊特约请南开大学盛斌教授以“G20杭州峰会：开启全球贸易投资合作新时代”为题，就G20杭州峰会的时代背景、历史性成果与中国角色、历史作用、G20贸易投资合作与执行机制，以及G20作为全球贸易投资治理的新平台的意义等内容进行了全方位分析，希望对大家更系统深入地把握本次G20杭州峰会、G20发展前景，以及世界经济未来走势有所助益。

2016年9月4-5日，全球的目光再次聚焦中国。2016年二十国集团(G20)领导人峰会在素有“人间天堂”美誉的杭州举行。本次会议以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为主题，将“创新增长方式”、“更高效的全球经济金融治理”、“强劲的国际贸易和投资”和“包容和联动的发展模式”作为四大核心议题。其中，全球贸易与投资合作首次成为在G20历史上引人注目的议题。在2016年7月于中国上海举行的G20贸易部长级会议上取得的一系列令人振奋的先期成果，为峰会取得丰硕而务实的成果奠定了坚实基础。它们充分体现了本次峰会所强调的发展、可持续和包容性的基本理念，为构建开放型世界经济注入了“中国智慧”。

一、G20杭州峰会背景：直面挑战，重建信心

从全球贸易与投资发展的视角看，G20杭州峰会是在一个十分复杂而危急的背景下召开的。

首先，全球贸易和外国直接投资(FDI)增长低迷。根据国际货币基金组织(IMF)的预测，2016年全球经济增长率为3.2%，美国加息预期、主权债务困境、大宗商品价格波动、跨境资本流动冲击和地缘政治冲突使全球经济复苏的基础十分脆弱。而全球贸易的形势则更为不利。WTO在2016年4月的预测显示，2016年全球贸易量的增长率仅为2.8%，这使它连续第五年低于3%的增速以及连续第四年低于世界经济的增长率。这意味着当前国际贸易处于近 30年来最疲弱的时期。此外，全球FDI流动的形势也不乐观，在2016年1-4月份间全球FDI流量下降了30%，根据联合国贸易和发展组织(UNCTAD)的有关预测，2016年全年FDI将下降10%～15%左右，基本回到2014年的水平。

全球贸易与投资低迷的原因十分复杂，包括周期性、结构性和制度性因素。周期性因素主要是全球总有效需求不足，发达国家所采取的量化宽松货币政策(乃至零或负利率政策)都未能刺激实体经济的复苏与增长(而只导致资产价格的上涨)，而这些国家又由于受到庞大的公共债务制约无法采取积极的财政政策；此外，全球大宗商品的大幅度下跌使资源型的新兴经济体和发展中国家饱受损失，从而严重削弱了其进口需求能力。结构性因素主要包括：发达国家跨国公司全球价值链的地理配置由于受到东道国生产成本上升、政治与营商环境不稳定等因素的影响以及本国再工业化政策的鼓励而将生产转移回国内，从而减少了贸易与FDI流动；新兴市场和发展中国家的加工贸易正在经历艰难的转型与升级过程而导致贸易量萎缩；数字经济与贸易的兴起使传统的货物与服务贸易放缓，而前者又不容易被准确统计度量。制度性因素主要是指日益严重的全球贸易保护主义与尚未被消除的国内扭曲性规制壁垒。

其次，反全球化思潮与贸易投资保护主义蔓延。当前，反全球化的浪潮已由发展中国家扩散到发达国家，在发达国家内由低收入阶层扩大到中产阶级。在全球范围内，民粹主义、孤立主义和保守主义的势力明显抬头，如美国的特朗普主义、英国脱欧、欧洲右翼政治的发展等都是典型的例证，它们一个共同的反对目标都是对准了自由贸易、移民与经济开放。一些关键国家正处在选举政治的敏感窗口期，更加剧了这种极其危险的倾向。同时，复杂而尖锐的地缘政治冲突也严重破坏了经贸合作的环境，使得大国之间在市场、资源与规则方面的竞争日益激化。

另一方面，尽管历届G20峰会都要求各成员保证“维持现状和取消已有贸易限制”，但事实并非如此。WTO于2016年6月发布的关于G20贸易措施的最新监控报告表明，自2009以来G20经济体共采取了1583项贸易限制性措施，而其中只有约1/4被取消。更为令人担忧的是，在2015年10月至2016年5月期间，G20经济体共采取了145项新的贸易限制措施，平均每月近21项，这也使G20的贸易限制措施达到了自金融危机以来的峰值。其中，最被广泛使用的是反倾销措施，尤其针对钢铁和其他金属制品。与此同时，投资限制措施也有增长势头。根据经合组织(OECD)和UNCTAD在同期发布的监控报告，在2015年10月至2016年5月期间，G20中有8个国家采取了专门针对FDI的限制措施，有4个国家采取了不单独针对FDI的限制措施(同时也针对资本管制和金融市场)，而且这些限制还不包括非正式的措施，如政府行政指令和条例等。此外，近年来，各国都加强了出于国家安全和产业安全考虑对FDI(尤其是跨国并购)的监管，对安全定义的涵盖范围在不断拓宽，安全审查的程序也更加繁琐，裁定的灵活性也越来越大。

再次，多边贸易体制受到前所未有的挑战。第一个挑战是信心危机。自2001年开始的WTO多哈回合谈判已进行了15年，多次延期，久拖未决，可谓步履蹒跚，不见起色。在经历了2013年巴厘岛协定的短暂曙光后，2015年WTO内罗毕部长级会议再次就重大议题无果而终。这严重侵蚀了各国对多边贸易体制的信心。第二个挑战是适应能力危机。全球价值链和新型国际生产网络的兴起呼唤以规制融合为核心的深层次一体化和新商业规则，新兴经济体与发展中国家力量的壮大要求直面发展议题并实现公正的治理体系，气候变化、粮食安全、电子商务、数据流动等越来越多的“与贸易有关的”新议题亟待解决，仍处在传统规则与治理框架下的WTO显然应接不暇，力所不及。第三个挑战是替代危机。由于多边进程举步维艰，并不能有效应对新挑战，一些WTO关键成员决心另辟蹊径，通过区域贸易安排推进更具雄心水平的行动议程。截至2016年7月，向WTO通报的区域贸易协定(RTAs)共有635个，其中生效的有423个。更显著的动向就是GATT/WTO的创建者和领导者——美国将政策重心转移到TPP和TTIP谈判。此外，在亚洲进行的RCEP谈判(以及构想中的FTAAP)和TISA谈判也都代表了区域主义与诸边主义日益兴起。WTO已处在成员交叠、规则碎片化和充斥着政治角力的“意大利面碗”的包围之中。

在这种阴霾的笼罩下，G20杭州峰会的召开具有特别重要的意义与价值。它努力探索振兴全球贸易与投资增长的新战略，通过坚定行动促进包容、强劲和可持续的贸易投资增长，强调贸易与投资应继续成为经济增长、促进发展、创造就业、鼓励创新与增进福利的重要引擎。它将“向更广泛的公众传递贸易投资开放与合作的益处”，充分表达了成员间加强贸易投资合作的意愿，体现了维护多边贸易体制和构建开放型世界经济体系的坚定信念与决心，有力地遏制了反全球化和贸易保护主义蔓延的危险势头。同时，它也将G20的重大关切由地缘政治与安全问题转移到全球经济增长与经贸合作问题上来，通过凝聚共识、重构信任、强化协同成为维护开放型世界经济体制的中流砥柱。它还将发展问题与贸易投资议题紧密联系在一起，强调在全球贸易投资合作中的可持续性与包容性，真正为实现联合国《2030年可持续发展议程》做出贡献。

二、G20杭州峰会的历史性成果与中国角色

从G20布里斯班峰会到安塔利亚峰会，贸易投资在全球发展事业中的重要作用愈发得到国际社会的高度重视，坚持强有力和高效的多边贸易体制、加强协调推动贸易和投资、促进发展中国家参与全球价值链等问题都体现在以往成果公报中。但总的来说，它们在实施上缺乏目标导向、具体行动支撑和机制保障。本届G20杭州峰会基于先前在上海举行的贸易部长会议在加强贸易投资合作领域取得了重要的历史性成果，包括：发布G20历史上首份贸易部长声明；批准《G20全球贸易增长战略》、《G20全球投资指导原则》、《G20贸易投资工作组工作职责》三份文件；达成“加强多边贸易体制”和“促进包容协调的全球价值链”两项共识。

纵观G20“强劲的国际贸易和投资”议题成果，主要表现为以下几个方面：

第一，大幅度提高了贸易与投资问题在G20中的地位与影响，使之成为与金融和货币、财政和债务议题相并列的“三驾马车”，将G20的核心功能从狭义的宏观经济政策协调拓展为广义的国际经济政策协调，从而进一步丰富了G20作为未来全球治理网络平台的内容。

第二，为加强贸易投资合作勾画了未来具体行动的路线图与优先领域。这主要包括四个方面，构成了一个具有逻辑体系和特点鲜明的结构，并具有较强的实践性和可操作性。其中，“支持多边贸易体制”是基础，包括重申WTO在当今全球经济中的核心地位、延长关于维持现状和撤销已有贸易保护主义措施的承诺、尽快批准和实施WTO《贸易便利化协定》、加强区域贸易协定透明度和确保其与多边规则保持一致性、优先推动多哈回合剩余议题等；“全球贸易增长战略”是统领，包括降低贸易成本、加强贸易投资政策协调、促进服务贸易、增强贸易融资、促进电子商务发展以及关注贸易与发展；“促进全球投资政策合作与协调”是创新，批准全球投资指导原则，首次为营造开放、透明、有益的全球投资政策环境制订了九项非约束性原则；“促进包容协调的全球价值链”是特色，为发展中国家尤其是低收入国家和中小企业参与全球价值链并从中更多获益提供基础设施、融资、技术、培训、信息和能力建设等方面的支持，并继续促进负责任的企业行为。

第三，奠定了G20开展贸易投资合作的组织与运行机制。将贸易部长会议纳入G20专业部长会议系列，成为与协调人会议、财政金融会议并行的三大会议机制。首创贸易投资工作组，批准其工作职责与程序，使之成为具体推动议程和成果实施的平台。此外，G20工商峰会与智库会议也在贸易投资议题上提供了重要的政策咨询与智力支持，成为该运行机制不可分割的一个部分。

中国作为本次G20峰会的东道国充分体现了责任与能力，为会议取得的一系列丰硕成果做出了非凡贡献。作为全球货物贸易第一大国、利用外资和对外投资第三大国，中国担负起了维护多边贸易体制和倡导开放经济体制的重任，首次将贸易投资议题引入G20议程，并引领与主导会议成果向积极和正面的方向前行。作为发展中国家的代表，中国突出地将发展视角与思维贯穿于整个贸易投资议题，在重振全球贸易增长、促进全球价值链和推进全球贸易投资合作方面特别考虑了发展中国家实现广泛发展目标、维护公共利益和保留政策空间的诉求，并强调对低收入国家在基础设施与互联互通、贸易融资、技术合作、能力建设等方面的支持，使可持续和包容发展的理念在贸易投资成果中得到充分体现，从而为落实WTO内罗毕部长级会议宣言帮助最不发达国家融入全球贸易有关承诺和联合国《2030年可持续发展议程》作出了实实在在的贡献。在议题的设计和成果的形成过程中，中国还体现了独特而高超的平衡能力，妥善处理了发达国家与发展中国家、市场导向问题与发展导向问题、传统贸易投资规则与新贸易投资规则以及多边、区域、诸边自由化路径之间的关系，实现了G20成员共赢的目标。此外，面对钢铁行业产能过剩的国际压力，中国也体现出一定的灵活性，一方面承诺继续通过国内产业结构调整压缩过剩产能，另一方面同意参加OECD钢铁委员会会议和解决全球产能过剩的论坛，通过参与集体行动化解这一全球性问题。

三、G20杭州峰会的历史作用

(一)促进全球贸易增长

G20杭州峰会通过的《全球贸易增长战略》主要包括降低贸易成本、加强贸易投资政策协调、促进服务贸易、增强贸易融资、制订贸易景气指数、促进电子商务发展、推动贸易与发展七项合作内容。这是在中国倡议下G20为促进全球贸易增长所开出的一份标本兼治的良药，也是为实现2014年布里斯班峰会上领导人设置的到2018年使G20整体GDP增长2%这一目标的强心针。

这份旨在“促进贸易开放和一体化、支持经济多样化和工业升级”的综合性贸易增长方案中包含不少亮点。在降低全球贸易成本方面，G20一致决定推动尽快全面实施WTO《贸易便利化协定》，这可将全球贸易成本降低15%，同时还承诺为发展中国家提供相关的能力建设和技术援助。在加强贸易投资政策协调方面，承诺确保贸易投资以及其他公共政策相互促进，推动构建开放、可持续和包容的全球价值链。在促进服务贸易方面，承诺实施支持开放、透明和竞争性服务市场的政策，最大程度地挖掘G20服务业市场潜力，降低贸易成本。在促进电子商务发展方面，承诺加强公私对话，欢迎工商界提出的“世界电商平台”(eWTP)倡议。在贸易和发展方面，强调通过推动更多低收入国家融入全球价值链、减小贸易融资缺口、支持健全的农业政策、强化负责任的企业行为等举措，推动落实联合国《2030年可持续发展议程》。

G20还联合WTO首次发布全球贸易景气指数，将其作为预警指标为政策制定者和企业分析判断全球贸易的增长趋势和周期变化提供重要参考，提高成员制订贸易政策的科学性和合理性。此外，G20还指示国际经济组织在其现有授权和资源范围内，加强对贸易成本的测算及分析。

G20《全球贸易增长战略》紧紧抓住了当代国际生产与贸易中垂直专业化、服务化、数字化的重要趋势与特征，对全球价值链、贸易便利化、服务贸易、电子商务与数字贸易等新兴议题做出了积极回应，同时也特别关注与强调如何将发展中国家有效地融入这一增长战略，并使其从中分享获益。另一方面，这些议题的前景仍然具有很大的开放性，G20峰会只是点明了它们的重要性、必要性与前行的方向，但并未提供明确的路径与方案。它们更多的是留给了相关国际经济组织和各成员去讨论与研究。因此，未来G20在进一步推动落实《全球贸易增长战略》方面还有相当多的工作，包括寻求落实方案与计划、分解目标并将其转化为任务、实施国别承诺、保证行动的连续性等。为了更有效地执行《全球贸易增长战略》，可以考虑仿照APEC合作模式，由G20各成员在未来提出年度单边行动计划，在自主自愿的基础上分项承诺贡献，并在适合的条件下整合提出集体行动计划。

G20《全球贸易增长战略》中的一些工作在未来有可能成长为更加宏大的构想。例如，在数字贸易方面达成一个多边协定，改进数字支付服务的规则，促进以互联网为基础的贸易，推动经济发展、就业与中小企业融入全球市场；在服务贸易方面实现一揽子贸易便利化全球方案，降低贸易成本，并削减国内规制壁垒；整合资源支持全球贸易融资促进项目，帮助发展中国家和中小企业获取相应知识技能以运用贸易融资工具。

(二)支持多边贸易体制

G20杭州峰会在支持多边贸易体制方面的成果是达成一份重要共识，其核心是“继续致力于维护以规则为基础的、透明、非歧视、开放和包容的多边贸易体制，决心共同努力进一步加强WTO”。会议明确反对贸易保护主义，决定将不采取新的保护主义的措施延长至2018年；同意加强区域贸易协定(RTAs)透明度，并确保其与多边规则的一致性；承诺2016年年底前G20成员全部批准WTO《贸易便利化协定》；同意继续推进多哈回合剩余议题谈判，开启讨论潜在的、符合各方利益的新议题；G20成员中的《环境产品协定》(EGA)谈判参加方还就谈判进程达成共识，决定尽早结束谈判，为共同应对气候变化做出积极贡献。

以上共识性成果反映出G20领导人决心从两个方面重树WTO在当今全球贸易体制中的核心地位：一个是继续努力推进多哈谈判与实施进程，健全已有的多边贸易规则与体制；另一个是有力监督与控制区域主义对WTO的“离心力”挑战。

从强化WTO自身建设角度看，G20首先亟待全面落实多哈回合谈判最重要的“早期收获”——《贸易便利化协定》，这也是WTO成立以来达成的第一个具有里程碑意义的多边贸易协定。它对降低贸易成本、缩减贸易时间、减少货物服务流动不确定性具有重要的商业意义。据WTO《2015年世界贸易报告》估计，该协定的实施将带来全球每年大约1万亿美元的货物出口增长。目前，已有92个成员批准了该协定，离WTO协定生效的门槛数(成员总数162个的2/3，即108个)还差16个。目前，G20成员中尚有欧盟、加拿大、印度尼西亚、南非、阿根廷有待于履行国内批准程序，此次峰会中它们承诺在2016年年底之前完成该工作。这对确保《贸易便利化协定》能如期生效进而发挥其巨大的经济效力以及维护WTO的威信至关重要。其次，《环境产品协定》谈判能否在峰会前达成一致也备受瞩目。由于在G20中南非与印度等成员对此存在一定的异议，峰会对此的目标是形成协定的一个“着陆区”，随后尽最大努力在2016年年底前达成一份有雄心水平的、面向未来的协定，寻求对广泛的环境产品取消关税。该协定与WTO《信息技术产品协定》和《政府采购协定》共同构成了通过“诸边”方式形成对一揽子多边协定谈判的有益补充，因此它得到G20成员的承诺与支持也十分关键。最后，如何按照既定的巴厘岛路线图开展以发展为核心的“后内罗毕工作”并最终结束多哈回合是摆在G20目前的一个难题。峰会重申优先推动多哈剩余议题的坚定承诺，包括农业三大支柱(即市场准入、国内支持和出口竞争)、非农市场准入、服务、发展、知识产权和规则，并强调认可特殊与差别待遇将是一个必要的组成部分。

从处理WTO与RTAs的关系角度看，此次峰会虽然没有做出实质性的承诺与行动，但仍然就一些非常重要的原则形成了共识。这包括：要求G20成员在未来签订RTAs时秉持“开放的区域主义”，能够开放供其他成员加入，并在协定中包含审议和扩大条款；将WTO关于RTAs的临时透明度机制转变为永久机制；要求G20成员承诺在全面履行相关通报义务上做出表率。关于WTO与RTAs在规则上的相互关系，峰会一方面强调确保RTAs(在既有领域)与WTO规则条款应保持一致，另一方面也认同很多RTAs所涉及的一系列议题“可成为WTO讨论的合理议题，但不预断未来可能启动谈判时的各方立场”，同时特别声明“关于就此类议题启动多边谈判的任何决定，需经全体成员同意”。后者可以解读为G20未来对在WTO内启动关于“新议题”(像TPP、TTIP协定中的“边界内措施”或“国内规制一体化”问题)谈判的总体立场，即：它们可以在充分讨论与研究的基础上成为未来多边议程中的备选项，但只有在WTO成员协商一致的前提下才能正式开启谈判。

G20杭州峰会相比先前峰会在支持多边贸易体制方面做出了更为翔实与细致的阐述，改变了“空头表态”的情况，这是一个不小的进步。然而，真正将全球贸易治理的重心回归到WTO并维护这个多边贸易体制的权威仍然要克服诸多障碍与进行长期的制度改革。对此，G20有责任通过进一步努力来完成这项使命。例如，未来诸边协定将成为推动贸易投资自由化与便利化、创立新规则的重要可行方式，因此，G20有必要讨论设定关于发起诸边谈判和达成诸边协定的多边行为准则与程序。为应对可持续发展、气候变化、创新、粮食安全、数字经济等新挑战，WTO应重新审视已有的贸易条款规则，并适时相应进行修订与增补，例如，一些国际智库提出制订规则规范化石燃料、研发和公共基金的补贴问题，发起《数字贸易协定》谈判等。更为主要的是，G20成员要引领WTO与RTAs的关系走向良性互动，以确保非歧视性的全球贸易体制，同时使RTAs发挥对改进多边体制的“探路者”效应，包括：加强RTAs的透明度与对话；监测RTAs给成员和非成员带来的影响；简化和优化RTAs中原产地规则；研究RTAs中的“创新元素”如何整合到多边体系中；搭建RTAs的政策与公共交流平台；等等。

(三)促进全球投资政策合作与协调

本次G20杭州峰会尤为引人瞩目的一项成果是达成了全球首份《全球投资指导原则》，确立了制订开放、透明、平衡的全球投资规则的总体框架，成为指导成员国制订投资政策的纲领性多边文件。它共包括九条内容，即：反对跨境投资保护主义；营建开放、非歧视、透明和可预见的投资政策环境；加强投资保护和争端解决机制；确保政策制定透明度；与可持续发展和包容性增长的目标相一致；维护合法的公共政策管制；推动投资促进政策和投资便利化；遵循负责任的企业行为；加强合作与对话,解决共同面临的投资政策挑战。

跨国投资是促进全球经济增长和可持续发展的重要引擎，但长期以来，全球缺乏一个全面而平衡的多边投资协定，成为当代全球经济治理体系中的重大缺陷。目前全球共有3300个国际投资协定，其中多数为双边投资条约，呈现出明显的格局碎片化、规则不一致和政策冲突的特征。OECD于20世纪90年代初曾发起缔结多边投资协定的谈判，但由于部分谈判方之间存在严重分歧而于1998年以失败告终。2001年开启的WTO多哈回合谈判在最初也将“投资”作为重要的开拓性新议题纳入工作计划，但由于部分发展中国家与最不发达国家的强烈反对而在2003年的坎昆会议被搁置。而此次峰会达成的《全球投资指导原则》虽然是“非约束性”的“原则性宣示”，但终是为未来达成多边投资规则迈出了关键的一步。它为各国协调制订国内投资政策和签订对外投资协定提供了重要指导，为构建透明、稳定和可预见的国际投资环境提供了政策保障，也为恢复与促进跨境投资增长创造了新的制度性动能。

这份历史性的《全球投资指导原则》与由发达国家倡导的投资准则(如欧美2012年达成的《欧美共同投资原则》)不同，更侧重从发展的维度出发，强调各利益攸关方的平衡性与不同公共政策目标的协调性。它在向投资者提供投资保护的同时强调维护东道国基于合理的公共利益(如公共健康、环境、劳工、安全等)对外资的监管权，在实施投资自由化与便利化的同时强调保留足够的政策空间，在发挥利用外资的经济增长和创造就业效应的同时强调实现可持续和包容发展的广泛社会目标，在承诺东道国义务的同时强调投资者负责任的企业行为，在承认制订外资法属于主权范畴的同时强调多边协商与对话。它与UNCTAD于2012年制订并公布的“可持续发展的投资政策框架”(IPFSD)有诸多相似之处(具体可参见题为“迈向新一代投资政策”的《2012年世界投资报告》)。该框架是UNCTAD引导各国制定符合可持续发展目标和包容性增长投资政策的一个杰出成果。它为政治家提供了“设计标准”(核心原则)，为国家政策制定者提供了“指导手册”(政策指南)，也为协议谈判者提供了“选择清单”(国际投资协定的政策选择)。其主要创新表现在从偏重保护外资权益到促进东道国可持续发展目标,从偏重保护投资者到平衡当事双方权利义务, 从保护和管制外资的各国差别性制度到实现有效互动与一致性。该框架下的11项核心原则与G20通过的9项“全球投资指导原则”多有重合和相似。

《全球投资指导原则》只是通向达成多边投资协定或制订全球投资规则的最初一步，G20接下来还须开展许多具有挑战性的工作。在当前缺乏进行多边投资谈判的坚定政治意愿与广泛商业基础的情况下，落实原则的进程将会十分艰巨。尽管如此，G20仍然可以发挥其不可替代的引领作用，尝试性地推进以下工作：第一，通过贸易投资工作组建立稳定的推进机制，将G20作为一个协调国际投资政策的重要平台；第二，促使更多的G20以外国家接受《全球投资指导原则》，并将其作为制订本国投资政策和签订国际投资协定的准则；第三，以该原则为基准，G20成员重新审查已签订的国际投资协定，并根据情况进行澄清、废止、替换、修订和完善；第四，在指导原则下对具体投资议题开展细化讨论，逐步凝聚共识，在每个议题下形成核心“构件元素”及其他“政策选项”，并澄清其概念与内在联系；第五，探讨创建一个新的多边投资协定的必要性与可能性，并适时启动谈判。在这一进程中，一些富有经验的国际经济组织(如UNCTAD和OECD等)可以为G20提供决策咨询与技术支持，特别是UNCTAD在国际投资协定主要条款上所积累的大量基础性研究工作。

以上工作需要通过系统性的方式开展，但也不排除在一些问题与机制上通过早成熟早结果的“早期收获”方式加以实施。例如，已有一些智库与专家建议加快实现全球投资的程序条款改革，比如建立全球投资的争端解决机制(包括如何改进现有的投资者—东道国争端解决机制)，或特别法庭的上诉机制，或者是一个独立的全球投资法院(像欧盟委员会建议的那样)。此外，为了帮助不发达国家和中小企业开展和应对国际投资争端诉讼，可以考虑成立国际投资法顾问中心。这些方案可以相对独立地加以实施，G20应严肃地讨论这些建议。

未来G20在落实《全球投资指导原则》方面还将面临组织方式的选择问题，即国际投资问题应交予谁以及通过什么路径来加以讨论和实施。UNCTAD在国际投资协定方面具有强有力的专业能力与经验，并为此做了不懈的努力，同时它还获得了在该领域的国际授权。另一种选择是将该议题纳入WTO的框架内，使之成为兼顾贸易与投资问题的庞大规则体系，这需要重新激活WTO贸易与投资关系工作组。这一方式得到了G20工商界的青睐，并在此次G20贸易部长会议声明中被特别提及。当然，还有一种选择就是最终建立一个完全独立的多边投资协定，并辅以永久性的国际投资法庭和上诉机制。对此，G20应及早做出分析与抉择。

(四)促进包容协调的全球价值链

作为现代国际生产与贸易的分工方式，全球价值链(包括区域价值链)已得到包括中国在内的广大国家的高度关注，这使得它毋庸置疑能够进入此次峰会的贸易投资议题。但作为发展中国家东道主，中国还是别具匠心地选择从包容与共享的视角提出了如何推动发展中国家和中小企业更好地融入全球价值链的“共识”，从而从新贸易模式的层面去诠释本次峰会的发展主题。

“促进包容协调的全球价值链”这一倡议引领G20成员继续加强能力建设，在与发展中国家尤其是低收入国家和中小企业参与全球价值链最相关的领域开展研究并采取行动，包括：基础设施、技术支持、贷款、供应链连接、农业、创新、电子商务、技能培训和负责任企业行为。此外，它还鼓励G20成员继续帮助发展中国家和中小企业提高采用并符合国际国内标准、技术规定和合格评定程序的能力；便利它们通过信息技术获取贸易投资相关信息；进一步提供信息帮助它们融入全球价值链并向上游攀升。该倡议旨在使发展中经济体和中小企业能够分享全球化成果，实现全球经济的均衡和普惠发展。这也为落实WTO内罗毕部长级会议宣言帮助最不发达国家融入全球贸易有关承诺和联合国《2030年可持续发展议程》做出了重要贡献。

面对由美国主导的、基于全球价值链的和以规制融合为核心的高标准自由贸易协定及相应的新贸易规则的挑战，中国倡导提出“促进包容协调的全球价值链”，为从发展中国家视角探索基于全球价值链的新贸易规则开辟了国际舞台。不同国家在全球价值链中的地位不同，从而决定了它们在全球价值链贸易中的利益诉求和规则偏向的不同。发达国家的目标在于通过制定高标准与高质量的新规则进一步统筹全球价值链，通过资本扩张实现供应链的无缝对接，降低成本，继续保持领先竞争力。而发展中国家则在积极参与融入全球价值链的同时，期待实现产业与技术升级，增强生产能力，同时有效管控供应链风险。基于发达国家和西方跨国公司商业利益的贸易新规则将可能增加新兴市场与发展中国家的实施成本，并削弱其贸易与投资竞争力。当前，基于全球价值链的规则竞争已愈演愈烈，美国主导的TPP、TTIP协定占据先机，但中国也不甘落后，“促进包容协调的全球价值链”倡议正是一个回应的产物。

丰富这个倡议并将其转化为实际行动还需要诸多创新与探索工作，这也是形成基于发展、可持续与共享的全球价值链新规则的必由之路。全球价值链应该成为G20的一个长期性议题。G20有必要成立一个全球价值链工作组，以专门负责推进倡议的实施。在工作组的平台上，G20成员需要诊断和界定发展中国家和中小企业在融入全球价值链及升级时面临的本国及外国政策壁垒，接下来可以探讨通过自由化措施、结构改革和规制协调消除这些壁垒的途径和效果，并形成行动计划。一些智库与学者还建议可选取某些特定的行业或集群开展这项工作。G20还应与国际组织、工商界、智库等开展紧密合作构建“全球价值链的合作伙伴关系”，确保供应链的高效与安全运转，并致力于创造一个更加符合发展友好型的全球价值链的新型贸易治理结构。

四、从目标到行动：强化G20贸易投资合作与执行机制

G20作为当今最重要的全球性经济论坛，每次峰会都会达成多项决议与成果，但由于缺乏常设机构(如秘书处和专业委员会)、约束与承诺机制、监督与评估机制，一些成果最后只得流于形式，无果而终。G20必须通过多元化的机制创新实现从临时性的危机管理平台向长期全球治理平台的转变。为此，中国在本届峰会上高度重视G20的机制化建设，努力实现G20从“清谈馆”到“行动队”的角色转变。这在贸易投资议题上体现得尤为明显。

中国在G20安塔利亚峰会的基础上倡导召开贸易部长级会议和建立贸易投资工作组，并积极推动部长级会议达成《G20贸易投资工作组工作职责》，初步实现G20贸易投资政策合作机制化。工作职责设定了贸易投资工作组的议题范围和程序性事项，确保其工作的相关性、一致性和有效性。它明确工作组今后将每年召开三至四次会议，并定期向贸易部长和协调人报告工作进展。工作组还邀请WTO、世界银行、IMF、UNCTAD、OECD等国际组织根据各自授权、专业知识和比较优势提供技术支持，为开展工作形成了有效的智力与能力保障。新建立的G20贸易投资工作组还与G20工商峰会、国际知名智库、G20其他工作组以及相关参与方加强合作和协调。继国际金融构架、就业、发展、能源可持续等工作组之后，贸易投资工作组的成立也标志着促进贸易与投资合作将成为G20框架下一个长期性的关注议题，从而弥补了对这一关键性全球性经济议题聚焦不足的短板。

未来的G20贸易投资合作机制将形成以贸易部长会议为最高议事与决策机构，以贸易投资工作组为日常运行平台，以国际经济组织为功能性、专业性和技术性支撑，以工商界、智库和专家为外围政策咨询与治理支持，并最终向G20领导人峰会负责和汇报的模式。这个模式的顺畅运转尤其需要WTO、UNCTAD和OECD等国际组织在其各自职责范围内开展研究分析，并在其授权和资源范围内从全球视角提供政策方案。此外，保证G20高官与独立专家之间的定期互动交流也十分重要。最后，G20应探索落实工作计划的新机制与模式，包括推动评估、监督与反馈机制，在自主自愿基础上尝试在某些领域建立国别行动计划。G20还应鼓励成员发挥“探路者”作用，通过实现国别倡议推动集体行动，如中国的“一带一路”倡议。

五、G20：全球贸易投资治理的新平台

G20杭州峰会将贸易投资议题纳入议程，不但达成了一系列内容丰富而又相互关联的成果，而且还为落实和执行这些成果设定了合作机制。这既拓宽了G20加强成员间政策协调的领域，又为全球贸易投资合作寻觅到一个高水平的平台。随着这个平台的凸现，未来全球贸易投资治理体系的框架已初见端倪，即以G20作为政治性统筹与平衡核心、以WTO和UNCTAD作为贸易与投资的多边机制、以诸边协定为关键多数“探路者”并努力多边化、以网络化的RTAs/FTAs和国际投资协定为互补或竞争的从上至下的多元治理格局。G20在其中起到旗帜性的引领、协调、聚合和授权作用。

在以美国为代表的发达国家正试图通过TPP、TTIP等高标准区域贸易协定争夺全球经济治理新规则主导权的背景下，中国作为本次G20峰会的东道主紧紧抓住发展主题，推动全球贸易投资合作的新共识、新机制与新议程，使之成为促进世界经济复苏与增长的新动力。中国强调贸易投资在实现包容性增长、可持续发展和减贫中发挥的关键作用，维护发展中国家在全球化进程中实现产业升级、保留规制空间和获得差别与优惠待遇的利益，确保贸易投资议题从进入G20伊始就深深打上发展烙印，从而为构建一个全面、平衡、公正与包容的全球经济治理体制做出了历史性贡献。

此次G20峰会在贸易投资合作上的经验表明，全球贸易投资治理只有在发展、可持续和包容的理念下才会有前途和希望，应将这些基本理念与原则贯彻到国际和国别贸易与投资政策设计和实施的各个层面。未来的全球贸易投资规则也应该反映多元、平衡和共享的利益。此外，全球贸易投资的“良治”不再单单依赖准入、规则与争端解决等传统元素，基础设施的互联互通、标准与监管一致化、发展融资、能力建设等都成为越来越重要的新决定因素。G20须更加关注这些“新变量”，并有效应对经济、技术、社会与环境变化所带来的新挑战，才能将世界带入一个繁荣而稳定的新全球化时代。

(作者系南开大学研究生院副院长、中国APEC研究院院长；责任编辑：周明)