公民受教育权的制度保障<br/>——兼析《义务教育法》的制定与实施

公民受教育权的制度保障
——兼析《义务教育法》的制定与实施

2016-03-08湛中乐

华南师范大学学报（社会科学版） 2016年3期

湛中乐

公民受教育权的制度保障
——兼析《义务教育法》的制定与实施

湛中乐

【摘要】公民受教育权作为宪法确认的基本权利，不仅是个人对国家主张的主观防御权，同时也是宪法的“基本价值决定”。这就要求国家建立各种相关制度、组织和程序以促进公民受教育权的实现。《义务教育法》所建立起的义务教育制度正是对公民受教育权的制度保障，应以此为核心考察《义务教育法》的制定与实施。30年间随着义务教育制度的发展，中国公民在义务教育阶段的受教育权已经得到了最基本的尊重，未来义务教育制度的完善应着力于均衡发展，以实现对公民受教育权的平等保护。

【关键词】义务教育法受教育权制度保障

一、受教育权的性质和保障路径

众所周知，受教育权是现代国家公民的基本权利，国家有义务发展教育事业，保障公民的受教育权。中国现行《宪法》第十九条规定，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”，第四十六条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，这些都说明了中国公民的受教育权具有宪法地位。事实上不仅是中国，世界上很多国家都把受教育权作为一项宪法权利予以确认，根据《成文宪法的比较研究》一书，在当时统计的142个国家的宪法中，规定了受教育权的有73个，占总数的51.4%。[1]可见，受教育权的重要性已经在世界范围内得到承认。然而，尽管各国在受教育权的宪法地位上已经达成了某种程度的共识，但对于这项权利的性质还存在不同的观点，而权利的性质和类型又会直接影响对权利保障方式的选择，因此为了更深入地理解受教育权及其保障，有必要首先讨论该权利的性质和类型。下文将历史地考察“受教育”是怎样从一项义务发展为权利，以及“受教育权”基本权利的性质是如何确立的。

哲学家杜勒鲁奇有言：从起源中理解事物，就是从本质上理解事物。为了避免抽象地谈论权利的性质和类型，我们有必要考察受教育权的起源和发展历史。虽然教育的历史几乎与人类发展的历史相伴，个人的受教育权却是一个起源于欧洲的现代概念，现代世俗国家出现后，教育才被认为是公共事务和国家责任。[2]5从16、17世纪起，立法开始关注教育，这些早期的立法一般不直接把受教育作为个人的一种权利，而强调教育的义务性和强制性。如早在1528年，德国的布施魏格地区就颁布学校法令，推行强制义务教育，此后德国各邦纷纷颁布学校法令强迫儿童入学，德国魏玛1619年颁布的学校法令则被认为是义务教育立法的滥觞。[3]在英国，普通法逐渐承认父母具有抚育和保护子女及为子女提供成年生活所需的基础教育的义务。在相当长的历史时期里，立法规定义务教育，主要强调家长送子女入学的义务，既不直接规定受教育者的权利，也不将其视为国家义务。[2]6如英国1870年颁布《初等教育法》、法国1881年颁布《初等教育法》、美国马萨诸塞州1852年颁布强制义务教育法令、日本1886年颁布《小学校令》，都对义务教育进行了规定，尽管并没有直接将受教育权作为个人权利，但这些立法为此项权利在未来的确定与保障奠定了基础。[4]

受教育权得以确立乃至成为宪法权利，是受到社会主义思潮和福利国家理念的影响。1919年魏玛宪法专设一章规定，“教育及学校”，虽未明确提出“受教育权”，但在第145条规定，“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足十八岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费”，通过规定国家义务间接地肯定了受教育权。1936年苏联第一次在宪法中明确规定“公民有受教育的权利”。第二次世界大战后，人权学说和人权运动得到新发展，受教育权也正是在此之后被各国普遍接受。1948年联合国大会通过《世界人权宣言》明确规定，“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”，至此受教育权开始被认为是基本人权。1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》重申了《世界人权宣言》对受教育权的规定并进行了拓展和细化。受此影响，在第二次世界大战后的制宪浪潮中，各国纷纷把受教育权作为一项宪法权利加以规定。如1946年公布的日本宪法在第26条规定,“全体国民，按照法律规定，都有依其能力所及接受同等教育的权利；全体国民，按照法律规定，都有使受其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育免费”；法国1946年宪法序言中规定，“国家保障儿童和成人平等的受教育权、职业训练和文化权利，国家有责任组织免费的世俗的教育和授予学位”；中国的1954年宪法也在第94条规定,“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利”。迄今，受教育权作为基本权利的地位已经得到普遍确立。

考察其确立及“入宪”的历史，可以看到公民受教育权带有明显的社会权色彩，或以法国学者瓦萨克“三代人权”的理论论之，受教育权属于第二代人权。[5]有别于人身自由、精神自由和经济自由这样以避免国家过度干预为核心的第一代人权，第二代人权以要求国家积极履行作为义务的社会权利为主。当然，无论是消极权利与积极权利的二元论，还是第一代人权与第二代人权的区分，不同的权利类型并不是严格的非此即彼的关系。一方面如《权利的成本》一书中所论证的即使是生命权这样传统的“消极权利”，也需要政府采取积极行动予以保障；[6]另一方面即使是受教育权这样典型的社会权利，也有作为不受任意干预的自由的一面。与区分不同权利类型的传统宪法理论相比，德国基本权利教义学能够为我们更深入地理解受教育权提供帮助。

德国基本权利教义学经历了从“价值与请求权体系”到“基本权利的功能体系”的发展。前者认为基本权利构成了一个法律逻辑上的请求权体系，在此体系下人权不再是宣示性的，而是直接针对国家的主观公权利，公民据此可以向国家机关提出请求并且得到救济；“请求权体系”寻求对基本权利完备无漏洞的保护，实际上是受到传统法律思维特别是民法思维的影响而忽视了公法的特点。“基本权利的功能体系”则对此进行了匡正，不仅把基本权利看成个人的主观权利，还把它作为在社会秩序中有重要功能的制度来理解。[7]以此来理解受教育权，则其不仅是主观公权利，具有防御权功能和受益权功能;同时它也是客观法，要求国家建立各种相关的制度、组织和程序，以保障公民受教育权的实现，甚至拓展权利的空间，促进权利效力最大化。

考虑到受教育权作为基本权利有双重性质，对受教育权的保障也应依不同的路径展开。一方面，受教育权作为个人的主观公权利，防御国家权力的侵犯。公民的受教育权在受到侵犯时可以获得司法救济，而由于中国尚未建立起宪法诉讼制度*尽管在著名的“宪法司法化第一案”——“齐玉苓诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷案”中最高人民法院在基本权利直接适用的问题上进行了尝试，但无论是“宪法诉讼”还是“宪法直接适用”都仍未在中国取得共识。，为受教育权提供司法救济的主要是行政诉讼*1989年《行政诉讼法》在受案范围的规定上，“行政机关侵犯其他人身权、财产权的”对权利的列举过于封闭，忽视了包括受教育权在内的其他权利，也落后于为受教育权提供救济的司法实践。1999年的《行政复议法》则在规定受案范围的条款中纳入了对“受教育权利”的保护。2014年《行政诉讼法》修正，采取了更为开放的立法方式，将受保护的权利范围拓展到“人身权、财产权等合法权益”。对此处的“等”可以作合理的解释，可以理解为包括“受教育权”等。。另一方面，受教育权的实现需要国家依据其在客观法上的义务去创造条件和提供制度，在此则不再强调司法救济，而强调立法的制度形成功能，通过发展和完善教育制度为受教育权的实现提供制度保障。

二、通向权利保障的《义务教育法》：义务教育制度的变迁

前文已经说明了请求权并非基本权利的全部内涵，基本权利需要特定制度实现。特别是对受教育权而言，被作为基本权利载入宪法与该领域具体问题的解决仍有很大距离，其间需要立法进行填补。中国现行《宪法》在第19条第2款规定，“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”，更通过规定国家义务的方式，要求国家为受教育权的实现提供制度保障。为此第六届全国人民代表大会第四次会议于1986年4月12日根据宪法、教育法和中国的实际情况审议通过了《义务教育法》。围绕《义务教育法》所建构起来的义务教育制度正是对公民在义务教育阶段的受教育权的制度保障。“受教育权的制度保障”不仅是《义务教育法》的核心，也是我们考察《义务教育法》的基本指标。下文将通过梳理《义务教育法》的立法修法过程，剖析义务教育的制度安排，并以“受教育权的制度保障”为标准考察义务教育制度的变迁。

1986年《义务教育法》出台，该法不仅是中国建国以来第一部义务教育方面的立法，在相当长的时期内也是中国在教育领域最重要的立法。*关于1986年《义务教育法》的立法背景和立法过程，参见洪柏江：《初等义务教育立法刍议》，载《法学》1983年第10期；徐理明：《〈义务教育法〉是以法治教的新篇章》，载《政法论坛》1986年第3期；王雁飞：《谈谈义务教育与义务教育法》，载《政法论坛》1986年第4期；罗宏述：《义务教育立法刍议》，载《中国法学》1986年第5期。在此之前，由于“文化大革命”造成的动乱，教育事业受到极大摧残，公民的受教育权得不到基本保障，国家也长期处在文化落后、人才缺乏的状态。十一届三中全会以后，改革开放拨乱反正，在基础教育领域也进行了反省和改革。1980年发布了《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》，把普及小学教育作为一项国家任务，并进行了具体规划。1982年《宪法》不仅沿袭了1954年《宪法》以来把受教育权规定为宪法权利的做法，还在第19条特别规定了“国家举办各种学校，普及初等义务教育”，把普及义务教育作为国家保障公民受教育权的手段。在此背景下，《义务教育法》于1986年出台，这是新中国第一部义务教育立法，在义务教育的地位、方针、强制性、入学年龄和学制、管理体制、财务经费、师资培养等方面作出了规定，并明确了义务教育阶段免收学费。

1986年的《义务教育法》在历史转型时期出台，有着鲜明的时代特点。一方面，这是中华人民共和国建国以来第一部义务教育法，具有开创性意义。该法对涉及义务教育各方面的重大原则问题进行了规定，义务教育制度初步建立并在此基础上不断发展。另一方面，囿于时代条件，1986年的《义务教育法》也有明显的局限性，存在工具导向、政策宣言倾向、过于概括等问题。针对1986年《义务教育法》的不足和实施过程中出现的问题，第十届全国人大常委会第二十二次会议于2006年6月对其进行了全面的修订。

where n1 and n2 are the refractive index respectively at wavelength λ1 and λ2.

首先，1986年《义务教育法》把“发展基础教育，促进社会主义物质文明和精神文明建设”作为立法目的，有明显的工具本位倾向。这与文革时期教育事业遭到极大冲击，教育工作落后的现实有关。由于对教育的长期忽视，20世纪80年代初期中国五年制小学尚未普及，新文盲大量产生，整个国家处于文化落后、人才缺乏的状态。*参见《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》(中发[1980]84号),法律教育网，1980-12-03，http://www.chinalawedu.com/falvfaguiAg22598/368.shtml。在这种情况下，受教育权的保障根本无从谈起，当务之急是改变落后的教育面貌，实现就学机会的基本普及。其次，1986年的《义务教育法》有明显的政策宣言倾向，该法与1980年发布的《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》、1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中对义务教育的规定保持着连续性，主要关注原则方针，操作性较弱。如该法在第2条规定，“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”，概括性地授权地方推行义务教育，对义务教育的国家责任、经费保障机制等重要问题缺乏系统规定。这实际上是考虑到了中国不同地区经济文化发展水平差异较大，实施义务教育的步骤和普及程度要因地制宜，但也从侧面反映了1986年《义务教育法》的工具本位倾向，忽视了对受教育权平等保护的问题。最后，受“宜粗不宜细”的立法观念的影响，1986年的《义务教育法》在规定上较为概括。全法共计18条，且对原则、程序、法律责任没有明确的区分，对于一部重要的单行法律而言，这样无主题的构成方式缺乏足够的科学性和明确性。[8]同时，在具体内容上，尽管随后国务院办公厅转发国家教育委员会等部门《关于实施义务教育法若干问题意见的通知》，以规范性文件的形式对分地区、有步骤地实施义务教育作出了具体规划，同时各地方也制订了一批配套的地方性法规，但这种重心下移的做法容易忽视义务教育在全国范围的统一性，造成地区之间、城乡之间的差距过大。

针对1986年《义务教育法》的不足和在其实施过程中暴露出的问题，修订义务教育法的呼声越来越高。[9]2006年正值《义务教育法》出台20周年，全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了新修订的《义务教育法》，与旧法相比新法从立法目的、原则到内容、结构都有很大的进步。其中最引人瞩目的是新法在立法目的上由工具本位向权利本位转变，使义务教育制度真正成为公民受教育权的制度保障。

2006年《义务教育法》第1条就开宗明义，“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法”，把公民的权利保障作为首要的立法目的。“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”已经清楚地表明了权利主体和国家保障义务，而国家如何采取措施以保障每个适龄儿童接受义务教育，作为一条主线贯穿于2006年《义务教育法》的始终。[10]以“公民受教育权的制度保障”为标准考察2006年《义务教育法》会发现新法通过落实义务教育的免费性，促进发展的均衡性，确保义务履行中的强制性和可追责性，切实保障受教育权这一基本权利的实现。

在义务教育的免费性问题上，无论是从联合国《经济、社会和文化权利国际公约》的规定来看，还是从世界义务教育发展的实践来看，义务教育应为免费教育已成共识。各国对免费的范围不尽一致，有的发达国家如加拿大和法国等，对义务教育实行“书包”教育，即家长仅需为接受义务教育的子女提供书包，其他费用一律由国家承担，总的来说免除义务教育阶段的学费和杂费已经是世界通行做法。[11]中国1986年的《义务教育法》仅在第10条规定了“国家对接受义务教育的学生免收学费”，并没有实现真正意义上的免费；而1992年通过的《义务教育法实施细则》更是在第17条明确规定“实施义务教育的学校可收取杂费”，以“杂费”为名义“搭车收费”、乱收费的现象屡见不鲜。2006年的《义务教育法》在第2条就明确规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”，以实现真正免费的义务教育；同时规定，“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，并在第6章以九个条文的篇幅对“经费保障”问题进行了安排。

在促进均衡发展的问题上，受经济文化发展水平和历史原因的影响，中国不同地区之间、城乡之间甚至不同学校之间，在义务教育的实现问题上有明显的差距。特别是1986年《义务教育法》对省、自治区、直辖市推行义务教育进行了概括性授权，实行地方负责、分级管理的体制，义务教育在全国范围内的统一性、均衡性没有得到重视。2006年《义务教育法》特别提出了均衡发展的原则，在第六条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”。在具体措施上，通过实施在学校建设、学生人均公用经费等事项上设定国家标准来缩小地区差异；通过实施在师资、经费上对农村地区的倾斜性政策来缩小城乡差距；通过禁止重点学校、非重点学校的区分以及鼓励行政区域内师资流动、加强对薄弱学校的建设来缩小校际之间的差距；同时还特别规定了对家庭经济困难的或残疾的适龄儿童、少年的扶助政策，保障弱势群体的受教育权。这些措施不仅能促进受教育权真正落实，更有利于受教育权得到平等的保护。

在确保义务履行和责任机制上，考虑到无救济则无权利，2006年《义务教育法》专章规定了法律责任问题，不仅地方政府发展义务教育的责任更加明确，监督机制和追责机制也更加健全。该法在第1章到第6章分别规定了政府、学校、监护人义务之后，在第7章专门对违反义务的行为以及其他违法行为设定法律责任。同时，《义务教育法》第8条规定了义务教育督导制度，第9条规定了重大事件行政部门负责人引咎辞职制度。这些明确具体的措施能够促进法律实施，为公民受教育权的实现提供程序、制度保障。

其后，2015年4月第十二届全国人大常委会第十四次会议通过了对《义务教育法》第四十条的修正条款。将第四十条修改为“教科书价格由省、自治区、直辖市人民政府价格行政部门会同同级出版行政部门按照微利原则确定”。

三、《义务教育法》在权利保障上取得的成就

从1986年中华人民共和国第一部《义务教育法》出台，迄今义务教育制度已经经历了30年的发展。30年间，中国社会发生了深刻的变化，义务教育制度既是促成社会进步的原因之一，其本身也要与时俱进。因此，在了解《义务教育法》30年间不断完善的历程之外，还有必要考察法律实施的效果，其中已经取得的成就为制度的发展奠定了基础，而依然存在的问题则为制度的完善指明了方向。

首先，从义务教育普及度的角度看，无论是学生入学率还是升学率都有了明显的提高。根据中国权威机构的统计，全国小学学龄儿童入学率从1985年的95.9%上升到2014年的99.8%，小学升初中的升学率从1990年的74.6%上升到2014年的98%，初中升高中的升学率从1990年的40.6%上升到2014年的95.1%。*教育部：《2014年教育统计数据》，中华人民共和国教育部网，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/。1994年发布的《中国教育改革和发展纲要》提出“基本普及义务教育，基本扫除青壮年文盲”的“双基”目标，到2010年全国2 856个县(市、区)全部实现“两基”，全国“两基”人口覆盖率达到100%。*教育部：《2010年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部网，2012-03-21，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201203/t20120321_132634.html。

其次，师资培训和办学条件在义务教育发展的30年间也有了显著的进步。1985年全国小学教师学历合格率和初中教师学历合格率分别是60.6%和27.5%，*全国人大教科文卫委员会教研室编：《中国普及义务教育事业的实践与经验》，第42页，中国民主法制出版社1993年版。在这种教师文化业务素质水平较低的情况下，义务教育的质量很难得到保障。1986年《义务教育法》专门用两条规定“加强和发展师范教育”“建立教师资格考核制度”“保障教师的合法权益”，以尽快形成适应义务教育需要的师范教育体系，2006年《义务教育法》更是用专章规定了对教师权益的保障和教师管理的规范。截至2007年，全国小学、初中专任教师学历合格率分别达到99.1%和97.2%，较之于《义务教育法》颁布之初有了极大的提升。*教育部：《国家教育督导报告2008》，中华人民共和国教育部网，2006-02-24，http://www.moe.gov.cn/s78/A11/moe_767/tnull_14037.html。在办学条件上，1996年国家教委颁发《小学管理规程》，要求“小学应具备符合规定标准的校舍、场地、设施、教学仪器、图书资料”，对学校进行规范化管理。1997年又颁发《中小学电化教育规程》，以促进教学实施的现代化，为提高教学质量提供物质条件。

最后，1986年《义务教育法》的颁布标志着中国义务教育事业进入了在法律保障下规范发展的阶段。30年间一个围绕《义务教育法》的规范体系初步建立，教育法制不断进步。尽管1986年《义务教育法》的规定较为原则，但仍对义务教育法制格局的形成有奠基性意义。一方面，根据《义务教育法》第2条规定的“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”，各省、自治区、直辖市人大和政府纷纷制定了适合本地区情况的地方性法规或规章，以确保义务教育的推行有法可依。另一方面，在全国层面先后出台了《义务教育法实施细则》《教育督导暂行规定》《教育督导条例》《关于坚决制止中小学乱收费的规定》《教育法》《教师法》《教师资格条例》《民办教育促进法》等法律、行政法规及部门规章，从不同层面、不同角度保障义务教育事业的规范发展。

总之，在近30年间，中国的义务教育发展有了历史性的突破，不仅如期完成了在中共中央十四大上提出的“到本世纪末基本普及九年义务教育”的目标，还形成了一套较为完善的有关义务教育的法规体系，义务教育基本实现了依法、有序、稳步发展。

四、《义务教育法》在权利保障上面临的挑战

宪法依其本质不是一个封闭的法典，而应该将其理解为对个人和社会秩序的一些特殊保障。[7]宪法中的基本权利也往往不同于私法权利，我们很多时候面对的并不是权利有无的问题，而是权利实现程度的问题。考察《义务教育法》对受教育权的保障也应从此立场出发，既不能满足于已经取得的成就，也不能因仍有改进必要就否定之前的工作。伴随《义务教育法》的实施，中国公民受教育权的保障制度不断健全，特别是随着九年义务教育的逐渐普及，可以认为在最基本的程度上中国公民的受教育权得到了尊重。但权利保障之路没有尽头，《义务教育法》的实施与完善也应通往这样一条权利保障之路。随着社会经济的发展，九年义务教育在全国范围内得到普及，保障基本就学机会已经不再是我们面临的主要挑战，但一些新的社会问题开始浮现。如近些年来出现的义务教育阶段“在家上学”的现象，这是《义务教育法》制定时未曾考虑的问题，其合法性引起广泛争议。[12]综合考虑少年儿童的受教育权、家长的教育权利和义务与国家提供教育机会的义务，应对《义务教育法》中的入学采取广义理解，即“进入义务教育内容的学习过程”，以尊重家长以个性化方式保障子女受教育权的活动。[13]同时也要完善相关法律法规，将“在家上学”纳入政府规制之中。在未来，《义务教育法》的实施应该及时回应这种新的社会问题，而目前我们面对的最为棘手的问题是义务教育均衡发展的挑战。

首先，随着经济社会变迁，人口流动和人口迁徙日益频繁，农民进城务工成为越来越不容忽视的社会现象，然而其子弟在义务教育阶段的受教育权却很难得到充分的保障。有数据表明，2014年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1 294.73万人，农村留守儿童共2 075.42万人*教育部：《2014年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部网，2015-07-30，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201508/t20150811_199589.html。，如果考虑到农民工数量还在不断增加，这个数字还将更加惊人。这是《义务教育法》最初制定时难以预料到的现实，2006年《义务教育法》修改考虑到这样的现实，在第12条第2款规定，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”，试图为进城务工人员的子女入学创造条件。

然而，《义务教育法》虽将制定具体办法保障随迁子女入学权和受教育权的义务加诸地方政府，对地方政府履行义务的情况却缺乏监督，没有考虑地方政府会出于自利动机疏于权利保障，甚至为随迁子女受教育权的实现设置限制。以北京为例，2012年北京市教委发布《2012年义务教育阶段入学工作的意见》，规定非本市户籍学生的借读条件，即所谓的“五证齐全”，严格的审批制度事实上已经成为随迁子女入学的障碍而非《义务教育法》所规定的“平等接受义务教育的条件”。究其原因，除了地区、城乡发展不平衡这样深层次的问题之外，以流入地县级政府财政为主的流动儿童义务教育经费制度也制约了权利平等保护的实现。目前，中央和地方政府对义务教育经费的预算及拨付是根据儿童户籍所在地进行，经费转移支付渠道不畅造成流入地政府财政负担过重；另一方面，流入地政府怠于承担流动儿童义务教育经费也不会受到追究。[14]这样的制度安排与其说在为随迁子女受教育权的实现提供条件，不如说是设置了障碍。

在随迁子女入学的问题上，民办学校如一些农民工子弟学校曾作为公立学校的有益补充，为随迁子女提供更多的就学机会。但民办学校本身还面临很多困局，如“合理回报”的性质不明、民办学校学生未能获得与公立学校学生平等的待遇等。*张春蕾：《“两免一补”难普照河北16所民办学校遭歧视》，搜狐新闻网，2008-07-27，http://news.sohu.com/20080727/n258404570.shtml。对此，正在酝酿修改的《民办教育促进法》试图通过分类管理改革解决“合理回报”困局，促进民办学校发展。[15]与此同时,2015年国务院颁布的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》决定整合统一的城乡义务教育经费保障机制，统一城乡义务教育“两免一补”政策(即免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费的政策)，这一决策将惠及民办学校。推动民办学校的发展能够为解决随迁子女入学提供更多的选择。

此外，另一个反映义务教育阶段受教育权平等保障方面问题的是备受热议的“择校费”“学区房”问题，而“巨额择校费”和“天价学区房”背后是教育资源的配置不均衡。与随迁子女入学权问题相比，特定地域内校际的教育资源差异过大并不是新问题。回顾中国教育发展历程，国家一方面开办各种学校为公众提供基本的教育机会，一方面把有限的优质资源投放到少数重点学校，巨大的校际差异使“择校”问题长期存在。[16]虽然2006年《义务教育法》明确规定，“不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”，但这并不能掩盖不同学校办学资源上的鸿沟。事实上，真正要解决的不是“择校”问题而是教育资源的不均衡，以通过义务教育的均衡发展，实现公民受教育权的平等保障。尽管“均衡发展”的理念已经在2006年《义务教育法》中得到体现，如类似“改善薄弱学校的办学条件”、经费要“向农村地区学校和薄弱学校倾斜”等规定。但这些概括性规定操作性不强，有必要通过更为具体的制度使之成为现实。如在师资的均衡发展上，可以借鉴日本、韩国等国家的做法，以法规形式确定教师定期流动的义务，并明确流动程序、范围和期限，取代现在依靠教师觉悟或骨干教师巡回授课的软性制度。[10]

总之，随着义务教育法律体系的初步形成，宪法所规定的公民的受教育权在义务教育阶段已经有了最低限度的保障，但受教育权的平等实现仍然任重而道远，未来义务教育法的实施应该向更均衡的方向发展，以实现对基本权利的平等保障。

五、小结

至此，我们回顾了《义务教育法》在30年间制定与修改的历程，并以“公民受教育权的制度保障”为标准对《义务教育法》的实施情况进行了考察，既肯定了其实施以来取得的巨大成就，也指出了它目前遭遇的问题及未来面对的挑战。权利的实现从来不是一蹴而就的，制度的确立和完善更非一日之功。从1986年颁布施行到现在，《义务教育法》已经经过2006年的重新修订和2015年对个别条文的修正。最初只有较为概括的18个条款，迄今《义务教育法》不仅在条文上更加充实、立法结构上更加严谨，同时在立法精神上也更加科学。

《义务教育法》制定与修改的历程也正是中国义务教育制度建立与完善的历程。该法奠定了中国义务教育制度的基础，经过30年的发展，中国义务教育的法律保障体系已经基本形成。以宪法的“受教育权”条款及“教育”条款为指导，以《义务教育法》为核心，以《教育法》《民办教育促进法》《未成年人保护法》等法律的相关条款为补充，一个涉及不同领域、涵盖不同层次的规范体系正在为公民受教育权的实现提供法律保障。在未来，《义务教育法》的实施应更着力于均衡发展，以实现对公民受教育权的平等保护。我们相信权利保障之路没有尽头，《义务教育法》的落实和完善都仍在路上。(北京大学法学院2015级博士研究生尹婷协助作者收集与整理了相关资料，特此致谢。)

参考文献：

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