论民族身份的“非法律化”——反思我国基于民族身份的民族政策

潘传表



论民族身份的“非法律化”
——反思我国基于民族身份的民族政策

潘传表*

目次

一、师法前苏联的中国民族制度

二、民族身份“法律化”的现实隐忧

三、种族不是实施差异对待的一个合适分类

四、美国实践与中国的传统智慧

五、改革建议：民族身份“非法律化”

在我国，民族身份是一个重要的法律事实，不少制度性的差异安排以民族身份为分类依据。这种模式的民族制度明确和固化了族群的界限，削弱了公民个人对国家、国族和国民的认同，对民族融合和国家统一构成巨大隐忧。政治与法律中的平等原则已经一再向我们昭示，种族不是实施差异对待的一个合适分类。而美国和传统中国在处理族群问题上的实践和经验都表明，成功的民族政策的精髓就是把族群问题“非法律化”和“文化化”。因此，让民族身份逐步退出法律事实领域是一场势在必行的改革。

民族身份非法律化夷夏观

对于多民族国家而言，民族问题事关国家统一、人民团结和社会长治久安，由于其既复杂又敏感，各国无不慎之又慎。多民族共存于一国之内，这是一个客观事实。但是，在政治和法律层面，民族身份能不能成为产生一定法律效果的法律事实，不同的国家有不同的选择。在我国，每一个公民都有一个确定的民族身份，并醒目地标注于居民个人身份证。国家在招生、就业、纳税、计划生育、财政资源分配、政治资格分配等方面基于民族身份做出一些倾斜性的优惠安排；国家还因不同民族的历史发展、聚居情况等因素而设置民族区域自治区。可见，民族身份是我国民族制度的基础性分类依据，是一个能够产生重要法律效果的法律事实。而我们目前民族制度的一个重要特点就是，基于民族身份而作出的制度性的差异安排。

民族身份需不需要成为一个法律事实？这一问题是不同模式的民族政策的一个关键分歧点。在前苏联模式的民族政策中，民族身份是民族制度的一个基础性的分类依据，是一个能够产生重要法律效果的法律事实。而在美国模式的民族政策中，他们力图把民族身份排除在法律事实之外，只有美利坚民族和美国公民才是政治和法律概念，强调个体平等而非族群平等。无疑我们现行民族政策是接近前苏联模式的。本文接下来的分析试图说明，民族身份在我国也应该逐步退出法律事实领域，让民族身份“非法律化”和“文化化”。

一、师法前苏联的中国民族制度

前苏联之所以将其民族政策建立在民族身份分类这一基础之上，其中一个重要原因是客观形势的催逼。列宁的本意是将其作为一个权宜之计，而非根本之策。“十月革命”之后，俄国各地的政治形势非常复杂，各民族区域有强烈的自治甚至独立的要求。鉴于当时的客观形势，列宁承认近代欧洲民族主义运动中产生的民族自决、民族自治等理论，提出“国内各民族都有自决权，国内各民族都有自由分离和建立自己的国家的权利”，“俄罗斯人民的共和国不应当用暴力，而应当完全通过自愿的协议，来吸引其他民族建立一个共同的国家”。〔1〕《列宁全集》（第24卷），人民出版社1957年版，第439页。

在缔造苏联的过程中，列宁宣扬“民族自决”、“民族解放”等原则，是希望将其作为国家凝聚力的一个重要来源，事实上也起到了这样的作用。不过，马戎认为，列宁的目标并不止于此，在民族自决和自治基础上成立的“联邦制只是在特殊国情条件下向完全统一（单一国家）的‘过渡’形式”。单一制的统一国家才是列宁的最终目标，承认民族自决和民族自治理论，实行民族区域自治制度，这是列宁“‘若欲取之，必先予之’的策略”。“但列宁逝世后，斯大林和后继的领导人并没有带领苏联各族走出这一‘过渡’形态，而是使这一形态固定化并长期延续下来”。〔2〕马戎：《联邦体制对苏联解体的影响》，载《中国民族报》2007年11月2日第7版。前苏联的民族制度正是在这样的客观形势和其应对策略的背景下开始制度设计的。

在宏观政治层面，各民族区域以“加盟共和国”形式〔3〕除加盟共和国外，还有自治共和国、自治州、边疆区等形式。加入前苏联，成为前苏联联邦体制中的一个“邦”，从制度上承认各民族有其固定的“邦”领地，在“邦”内各民族拥有相对独立的政治地位，拥有较高的自治权力；在联盟中央设有民族院，〔4〕苏联最高苏维埃由联盟院和民族院组成，两院权力平等，均享有法律创制权。联盟院由苏联公民按选区选举，每30万人口选出一名代表组成。民族院由苏联公民按加盟共和国、自治共和国、自治州和民族区选举，每一加盟共和国选出代表32名、每一自治共和国选出代表11名、每一自治州选出代表5名，每一民族区选出代表1名所组成。各加盟共和国和自治共和国都有自己的《宪法》和议会，设有总理、国务院及下属机构。与美、德等国的联邦制不同，前苏联的联邦制中各单元是以民族为基础建立并以民族命名的，而美、德等国的各邦是以地域为基础的。

为了消除非俄罗斯人对俄罗斯人的不信任，以及缩小大族群与小族群之间的差距，凝聚小族群对政治共同体的认同，前苏联提出“族群平等”原则，宣称不仅要实现族群间“法律上的平等”，还要实现族群间“事实上的平等”。为此，在列宁时期和斯大林时期，前苏联政府对落后的少数族群给予各种优惠倾斜政策，如经济上的人、财、物等方面的援助和支持，民族语言文字、教育、干部培养等方面的制度性倾斜和特殊性政策等。为了执行和落实这种优惠倾斜政策或特殊性政策，自20世纪30年代以后实行注明公民“民族身份”的内部护照制度，使各民族成员的身份明晰和固定化，将民族身份与差异安排联系在一起。

前苏联这套民族制度的一个突出特点是将民族问题“政治化”，把族群看做政治集团，强调各族群的政治权利并将其制度化，“使之成为一个社会利益与权力斗争的政治载体，使族群越来越带有‘政治组织’的色彩”，“‘族群’因而成为实现集体诉求的政治工具”。〔5〕马戎：《族群问题的“政治化”与“文化化”》，载《北京大学社会学学刊》（第1辑），北京大学出版社2004年版。这种将民族问题“政治化”的处理思路对我们国家的影响非常大，“新中国……在民族理论、民族政策上完全仿效了前苏联的经验”。〔6〕马戎：《当前中国民族问题研究的选题与思路》，载《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期。

中国共产党在1921年建党时即接受了前苏联共产党的“民族”理论。赞同“民族自决”、“民族自治”以及“民族平等”等理念，并在一些地区有过部分实践。〔7〕长征途中和到达陕北后，红军先后在藏区成立“格勒得沙共和国”、“博巴人民共和国”，在陕甘宁边区成立豫海县回民自治政府。但是，考虑到中国历史传统以及当时新疆、西藏等地区的实际情况和复杂的国际形势，中国共产党后来放弃了前苏联“民族加盟共和国”的联邦体制，而提出富有中国特色的“民族区域自治”制度。

1949年以后，中国政府参照前苏联的做法，系统而全面地建立了基于民族身份实行差异安排的民族制度。首先是进行“民族识别”工作，最终确定了我国55个法定的少数民族，并在户籍和身份证上登记“民族身份”，使每个公民的“民族身份”固定化、清晰化。其次，中央政府根据识别出来的各“民族”人口规模和聚居情况分别设立了各自的“自治区域”，先后成立了5个省级少数民族自治区，30个自治州，120个自治县（旗）。最后，在政治、经济、教育、文化等各方面对少数民族实行优惠政策或特殊化政策。

于是，在我国民族身份成了一个重要的法律事实。对地区和群体而言，民族身份决定了该地区应不应当“区域自治”，该群体能不能享受“优惠政策”；对个体而言，民族身份是个人在招生、就业、职位晋升等事关个人机会平等的差异安排制度的分类依据，民族身份还是个人在计划生育、帮扶援助、行政许可甚至法律制裁等关涉个人利益的显性或隐性差异制度的分类依据。

二、民族身份“法律化”的现实隐忧

民族身份需不需要成为法律事实？民族身份该不该成为差异制度的分类依据？这绝不是仅仅影响部分地区或部分人群的一个局部问题，而是一个影响深远、关涉全局的大问题。不可否认，我国现行的基于民族身份而作差异安排的民族制度（政策），有其突出的历史贡献和现实功效。〔8〕特别是建国初期，“民族区域自治”和对少数民族的优惠倾斜政策赢得了边疆少数民族对中央政府的认同和拥戴，保障了国家统一和领域完整，并从制度上激发各民族共同团结奋斗，加速少数民族地区的发展。但是，不少学者认为，这套制度把民族问题“政治化”，实行至今，其所引起的争议和受到的质疑也越来越多。〔9〕代表性的论文可以参看：马戎：《族群问题的“政治化”与“文化化”》，载《北京大学社会学学刊》（第1辑），北京大学出版社2004年版，第73-89页；马戎：《理解民族关系的新思路：少数族群问题的“去政治化”》，载《北京大学学报》2004年第6期；胡鞍钢、胡联合：《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》，载《新疆师范大学学报》2011年第5期。让民族身份成为法律事实，我们国家的本意是为了更好地实现民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，但是制度目的与实际效果并不一致，有时甚至可能完全相悖。在以下三个方面，其对国家的安定和统一可能带来危害，不得不令人感到忧虑。

首先，推行“民族识别”工作，确定并固定每个公民的民族身份，这种做法与我们的传统族群观是很不一致的，也不利于族群的自然融合。自20世纪50年代开始，国家在“识别”出民族之后，对我国所有公民依其血统确定其民族身份，将不同民族之间的界线清晰化、固定化，这种作法在我国历史上是较为少见的。

“《春秋》明‘华夷之辨’，族类与文化并重，而把文化标准放在首位”。〔10〕费孝通：《中华民族多元一体格局》（修订本），中央民族大学出版社1999年版，第223页。传统中国也有华夏与夷狄的区分，但这主要是根据礼仪文教而作出的族群区分，而不是根据血统。“在古代观念上，四夷与诸夏实在另有一个分别的标准，这个标准不是‘血统’而是‘文化’。”〔11〕钱穆：《中国文化史导论》（修订本），商务印书馆1994年版，第41页。文化经过学习是可以改变的，因此，各族群之间并没有泾渭分明的固定界线，夷狄“进于中国则中国之”。现代的民族理论也已普遍认为，血缘不是民族划分的决定性因素，“族群身份作为一种感性认同，时常是情境化的、流变的、不确定的。”〔12〕关凯：《国家视野下的中国民族问题》，载《文化纵横》2013年第3期。

古代中国在族群融合问题上之所以能够取得巨大成功，这与我们模糊、淡化族群之间的界线或者说将族群界线“文化化”是大有关联的。而我国现在采用的在制度层面识别并固定公民个人民族身份的做法与传统中国这一成功经验是背道而驰的。这将阻碍我国延续几千年的族群自然融合进程，无论现实中族群在语言文字、风俗习惯、文化宗教等方面融合到何种程度，最终都将止步于国家人为设置的这条族群界线。在20世纪50年代进行“民族识别”工作之前，一些现在被认为是少数民族的族群，如满族、土家族、回族、畲族等，他们已经较好地融合到主干族群中了，族群意识已经非常模糊、淡化。然而，通过“民族识别”，并将民族身份与制度利益相联系，这使得他们族群的边界再次明晰化并固定化，并强化和固化他们的民族意识。

其次，在国家与公民之间再插入民族这个法律概念，使公民在国家认同之外，另有明晰的民族认同，从长远角度来看，这不利国家维护政治上的统一。国家根据民族身份安排差异制度，这使得“民族”成为一个具有重要法律意义和政治意义的概念。“当一些少数群体的成员不将自己简单地视为公民个体，而是以群体的眼光看待自身的时候，他们就可能质疑一个超越族群性的国家概念”。〔13〕关凯：《国家视野下的中国民族问题》，载《文化纵横》2013年第3期。一国之内，公民分属不同的民族共同体，这使得在政治上很容易形成以民族为单位的利益群体，不同民族之间因利益冲突而相互猜忌、隔阂，甚至导致民族仇杀。

国家发展过程中的正常现象，如地区发展不平衡，以及合理的优惠政策等，会因民族群体利益的介入，使问题复杂化。比如，地区的发展差距、经济上的分工配合，可能被视为民族不平等的体现，甚至是主流族群对少数族群实行民族压迫和剥削的后果和证据。对后进地区实行优惠政策，在后进族群看来，这是在还历史欠账，不仅应当，而且还是很不够的，他们需要以族群为单位去争取更多更大的政治上和经济上的权益；而先进族群却认为，自己创造的财富被强制剥夺，后进族群拖自己的后腿。这将使得各族群之间相互猜忌，相互隔阂，增强各自族群的族群意识，削弱对政治共同体（国家）的认同。前苏联解体时，很多俄罗斯人是欢迎的，就是因为俄罗斯人认为，前苏联对国内后进族群的长期援助，妨碍了他们的发展和生活水平的提高，他们提出一个口号是“俄罗斯人不应当永远是其他民族的奶牛”。不同地区或不同人群在发展上的不均衡虽然可以生产出强大的社会不满，却并不必然挑战多民族统一国家的合法性。但是，一旦这种发展上的不平衡与民族群体联系在一起，这种不满就很容易被引向对多民族统一国家合法性的置疑。

最后，将自治权与民族身份联系在一起，在特定民族聚居的地方设立自治地区，将会助长特定民族的领地意识、割据意识。因民族而设置自治区的制度，其本意可能是出于更好地保障该民族的政治权利，希望通过自治权的行使来换取各民族对中央的认同，化解民族矛盾，消除民族之间的猜忌与隔阂，因地制宜的发展民族地区的经济以及文化事业，实现民族团结和合作，维护国家统一。设置该制度的愿望是美好的，但从前苏联和前南斯拉夫的例子来看，该制度只是饮鸩止渴，其实际功效不佳。

前南斯拉夫联盟就试图以不断扩大各民族共和国以及自治省的自治权力的方式来消弭民族矛盾，维护联盟共同体的存续和统一。然而，各共和国和自治省权力的扩大培养了各自的独立性，激发了更强的民族意识，导致各自治地区在政治和经济上处于割据状态，各民族之间的相互依赖和联系越来越松散，而民族矛盾和民族隔阂却不断激化，而权力不断被弱化的中央已根本没有实力控制局势，最终，不仅导致国家解体，同时也导致惨烈地民族仇杀战争。当然，我们国家的民族区域自治与前南斯拉夫的这种割据式的自治共和国是存在很大的不同的，而且我们国家民族融合的情况也大大优于前南斯拉夫。前南的这种国家解体民族仇杀的悲剧在我们国家发生的概率较小。但是，基于民族身份而设置自治区域的作法并不能真正消弭民族矛盾和民族隔阂，反而会增强各民族的族群意识和独立意识，激发狭隘的族群认同，削弱国家认同，使各民族视其自治区域为其传统势力领地，排斥其他族群，阻碍各族群之间的交往、交流和融合，甚至产生割据和分裂的诉求。对于这一点，我们必须加以重视。

三、种族不是实施差异对待的一个合适分类

当今世界，平等原则是政治与法律领域中共同的基本原则之一，各国法律都强调贯彻平等保护原则。平等总是意味着尽可能地不分类别的同等对待，但为了实现实质公平和平等，对处境不同的人和事给予差异对待又是一种合理且必要的选择。也就是说，为了追求实质平等，我们有时候需要打破形式平等，基于某种分类给予差异对待，这是符合正义原则的。罗尔斯在《正义论》中提到，在社会权利和经济权利领域，允许存在差异安排，但须满足两个条件：一是应符合最少受惠者的最大利益；二是在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。〔14〕参见[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第302页。所以，形式上的差异安排并不意味着一定就是不正义，差异的程度也往往不是判断制度正义与否的关键，所有的差异安排制度都面临同一个问题，即依据什么标准作出差异安排，即分类问题才是判断差异安排制度正义与否的关键。今日各国的平等原则，无论是在理论上还是在实践上，都越来越强烈地向我们昭示，种族不是实施差异对待的一个合适分类。

历史上基于种族身份而作出差异安排的制度，多数是种族歧视和种族压迫政策。如元朝的四等人制、希特勒的种族清洗和种族奴役政策、20世纪60年代以前美国的种族隔离制度等。在现代社会，一些国家基于种族身份而作出差异安排的制度往往是为了向国内少数族群、弱势族群提供照顾、优惠或补偿，是为了追求实质平等。

美国政府在20世纪60年代以来推出“肯定性行动”（affirmative action）。但这种基于种族分类的倾斜性照顾政策在现代社会也面临越来越多的质疑和反对，其合法性正在坍塌。哈伦法官（John M. Harlan）在1896年的普莱西诉弗格森案（Plessy v. Ferguson）中提出他的著名反对意见：“美国宪法是色盲的，它既不知道，也不容忍在公民中划分等级。”〔15〕Plessy v. Ferguson, 163 U.S. 537 （1896）.20世纪50年代，哈伦法官的这一反对意见被无数民权律师引用，以反对对黑人的种族歧视。而如今，这句话依然被许多人引用，但其用意已转变为指责“肯定性行动”对黑人等少数族裔的各种优待。“族群分类经常具有极高的危害性，我们唯一的安全之策是完全取消此类我们难以确保只会被用在好的方面的政府权力”。〔16〕Andrew kull, The Color-blind Constitution, Harvard University Press,1992, p.5.时至今日，政府基于族群的分类政策，越来越受到人们的警惕。

首先，难以摆脱“反向歧视”问题。美国的肯定性行动政策自20世纪60年代实施以来，一直饱受反向歧视的指责。那些先前受到歧视的人，仅仅基于其族群性就被赋予先于他人的优先权，这构成反向歧视。“这已偏离了预期的目标——减少族群歧视，欧洲裔美国人成了新的牺牲品。种族和族群类别早已被真正地放弃，而政府重新创造了它们”。〔17〕[美]马丁•N.麦格：《族群社会学：美国及全球视角下的种族和族群关系》，华夏出版社2007年版，第346页。肯定性行动在美国已然是最富争议性的种族和族群问题之一，并引发了许多关于美国宪法平等保护条款的诉讼。法官们裁决不一，分歧巨大。进入20世纪90年代以后，出现了大量进一步打压肯定性行动的法律裁决。“除了这些法律裁决外，加州和华盛顿州的选民通过自发投票终止了公共机构和公立大学将种族作为其雇佣和招生中的考虑因素。所有的这些措施似乎都暗示着这样一种发展趋势，即将严格限制甚至可能完全废止肯定性行动政策”。〔18〕[美]马丁•N.麦格：《族群社会学：美国及全球视角下的种族和族群关系》，华夏出版社2007年版，第349页。

其次，将社会利益的分配以族群成员身份而非个体资质为基础，必然产生很多漏洞。不太能干的少数族群成员有可能被晋升，而有能力的多数族群成员却不得不面对更少的晋升机会。有能力的少数族群成员晋升后，又往往被人打上不具备资格或竞争力的标签，被认为只是通过特殊的优待而获得现在的地位。族群身份并不必然与具备被优待的实质条件（如竞争中的弱势地位）完全一致。少数民族并不必然就是社会上的弱势族群，支配族群中也有大量弱势个体，少数民族中也有很多一点也不弱势的精英，把具有某个民族身份的族群都视为弱势群体或非弱势群体，这种分类是非常粗略的，并且是非常粗暴的，按此进行差异安排，那必然是漏洞百出的。“以群体为单位的政策供应，不仅过于粗放，而且很容易被社会成员予以工具性利用”。〔19〕关凯：《国家视野下的中国民族问题》，载《文化纵横》2013年第3期。即使某些少数民族就整体而言，目前仍相对落后，但其内部也会有区别。如在凉山地区，西昌市区出生成长的彝族与“老九县”地区的彝族，二者同为彝族，但他们在经济、文化、语言方面的差距非常大。这两地的彝族青少年依其民族身份在高考中得到同样的加分或者降分录取的“照顾”，这实质是违背民族照顾政策的初衷的。〔20〕参见付佳杰：《少数民族怨气的经济根源——以四川凉山地区为例》，载《文化纵横》2014年第6期。美国也有大量类似的情况，“肯定性行动的主要受益者是少数族群和种族群体中的中产阶级，并不是那些‘真正的穷人’，也就是那些其阶级地位处于劣势的人”。〔21〕[美]马丁•N.麦格：《族群社会学：美国及全球视角下的种族和族群关系》，华夏出版社2007年版，第347页。

最后，基于种族分类的差异对待政策，通常只是权宜之策，并且需要受到严格审查。美国的大法官们也承认肯定性行动是特定历史状态下的阶段性措施，在2003年的格鲁特诉布林格案判决书中，大法官奥康纳指出：“我们期望从现在起25年后，不再需要使用种族的优先照顾来推动我们今天所赞成的利益。”〔22〕Grutter v. Bollinger et al, 539 U.S. 306,343（2003）．这里的所赞成的“利益”就是鲍威尔大法官1978年在巴基案中创造的学术多元化理论。〔23〕法官认为，肯定性行动许可种族因素可以用来作为大学的入学录取标准，这是为了实现学生来源和校园学术环境的多元化，而这种多元化关乎宪法第一条修正案中言论自由条款引申出的学术自由；同时美国合法正统的领导人必须在这种多元化环境中被培育。See Regents of the University of California v. Bakke，438，U. S. 265， 312-314(1978)．也就是说肯定性行动并不是单纯针对某个弱势族群的补偿，其背后有更重要的公共利益的追求。在美国的司法审查中，以种族作为分类基础是一种典型的“可疑性分类”，适用严格审查标准，〔24〕美国对平等保护立法的司法审查分为三个标准，严格审查标准、中度审查标准和宽松审查标准。严格审查标准对立法的要求非常高，立法很难通过司法审查；宽松审查标准对立法要求较低，立法较易通过司法的审查；中度审查基准介于二者之间。参见汪进元：《论宪法的平等保护原则》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。根据这一标准，以种族为分类基础的立法，只有在维持“重大而迫切的利益”找不到其他可行的替代办法时，才能通过审查，而且该分类是“必要且经过严格限缩的”。〔25〕姚国建：《在合理的差别待遇与歧视之间——论美国平等保护立法的司法审查基准》，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》2007年第5期。

四、美国实践与中国的传统智慧

各国经验和教训显示，因民族身份而作差异安排的民族制度多数是失败的，其中前苏联和前南斯拉夫的教训最为惨痛。胡鞍钢、胡联合将前苏联和前南斯拉夫的民族制度模式概括为“民族大拼盘模式”，“因其强调民族分界、民族身份、民族团体和地域多元主义体制而使社会泾渭分明、政治多元分野，无法促进民族交融一体而建构统一的国族，容易使民族矛盾冲突与地区矛盾冲突交织在一起，最终演化为民族分裂甚至民族战争”，他们认为：“近代几百年的实践证明，大熔炉模式是解决民族（种族）问题比较成功的方法……能够有效地防止民族矛盾和民族冲突演变为民族分裂问题，最突出的典型是美国、巴西、印度等大国。”〔26〕胡鞍钢、胡联合：《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》，载《新疆师范大学学报》2011年第5期。

美国是实行“民族大熔炉模式”的典型国家。美国可能是世界上族群（种族）最多的国家，但美国政府力图把族群身份排除在法律事实之外，他们不对族群（种族）实体进行法律上和政治上的认可和标识，立法中尽量避开族群分类，基于族群分类的立法，在司法中将会受到极为苛刻的基于宪法平等性原则的审查。强调个体平等而非族群平等。对于客观存在的族群（民族）问题，美国人尽量将族群问题“文化化”。将国家内部的民族问题淡化为“主流文化群体”与“亚文化群体”之间的文化整合问题。将少数民族的群体认同限制在“文化认同”的范围内，使少数民族族群成为仅仅在文化传统上保留某些特点的、边界模糊的社会群体。只在社会生活中把国内具有不同国家或地域来源、不同语言、不同宗教、不同肤色等特点的群体称为“族群”（ethnic groups）。在众多族群之上，存在一个不分来源、不分族群、不分宗教的统一的美利坚民族（American nation）和美国人（American）概念。〔27〕参看胡鞍钢、胡联合：《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》，载《新疆师范大学学报》2011年第5期。

实际上，“族群”只是社会文化概念，而美利坚民族和美国人才是政治和法律概念。在政治和法律上，所有美国公民都有且只有一个共同的身份，那就是同属美利坚民族的美国人。这就在制度层面排除了任何以种族身份为理由而作差异安排的情况，当然，目前日渐式微的肯定性行动除外。各族群成员都被视为本国公民中平等的一员，政府无差别地保障其个人权利；而不把他们视为具有某种独立性的政治群体，不承认族群为一独立政治实体，不允许族群在政治、地域上实行“割据”。

美国这种将族群身份“非法律化”和“文化化”的成功经验在中国其实早就有了。在中国传统文化中，在族群识别、处理族群问题方面最重要的观念是“夷夏之辨”。儒家向来主张以礼仪文化为标准来区分夷夏，而非基于种族，也非地域。文化程度低、无礼义文教者属于夷狄，文化程度高、有礼义文教者谓之诸夏。陈其泰认为，夷夏观的精华，就是从文化上而不从种族上区分“夷”、“夏”，这对于促进民族间的友好交流和共同进步有极为深远的意义。“从文化上或道德上区分‘诸夏’和‘夷狄’，二者就成为可变的概念，‘夷狄’在文化上进步了就与‘诸夏’无异，平等无间，鼓励他们学习先进文化而不断提高自己，‘诸夏’也要警省不断进取，不然在政治上道德上倒退就被视为‘夷狄’”。〔28〕陈其泰：《儒家公羊学派夷夏观及其影响》，载《史学集刊》2008年第3期。

传统中国宣扬“夷夏之辨”，不是要在华夏与夷狄之间划下固定界线，并彼此排斥，如同中世纪基督教和伊斯兰教两种文明之间的相互排斥那样。而是要求不同发展程度的文明（文化）之间必须有一个良好的互动关系，后进文化须向先进文化学习，先进文化承担起教化后进的责任，防止出现落后颠覆先进的情况，即以夷变夏。至于文化上谁为先进谁为落后，则从不与固定的族群联系在一起。以文化为标准区分夷狄与华夏族群，这使得任何一个族群都有可能上升为华夏，也有可能沦为夷狄。“诸侯用夷礼，则夷之，进於中国，则中国之”。〔29〕韩愈：《原道》。汉族并不天然就是华夏文化的代表者，只不过，在传统中国的绝大多数历史时期，汉族文化一直比周遭民族的文化更先进、更文明，基于这个客观事实，汉族往往被视为华夏文化的代表者。汉族是在先秦华夏族的基础上，不断吸收、容纳其他少数民族逐渐形成、发展起来的，而华夏本身又是由夏商周甚至更早时期的若干民族集团融合形成的。汉族的发展历程就是一个在血统和文化上不断吸纳和融合周围民族的过程。费孝通先生称之为“像滚雪球一般地越滚越大”。〔30〕费孝通：《中华民族多元一体格局》（修订本），中央民族大学出版社1999年版，第4页。

传统的这种“夷夏之辨”族群观还与“天下”观念联系在一起。虽然中国在传统上也一直强调华夷内外有别，但这种内外不是敌我对立、不可兼容之内外，而是因亲疏远近、王化先后造成的内外。在“天下”的观念中，中央之国不仅是华夏族的政府，也是华夏族群之外周边所有族群的政府。“天下无外”，绝不以族群为界。王者的目标是努力消除这种内外之别，“王者爱及四夷”〔31〕董仲舒：《春秋繁露•仁义法》。，最终使“夷狄进至于爵，天下远近小大若一”〔32〕何休：《春秋公羊传解诂》。。这种观念与17世纪欧洲涌现的“民族国家”现象和观念有着很大的不同。“民族国家”观念强调以民族/国家为界线，视他者为异端，主张“民族自决”，强调“民族主义”，认为一个民族应成为一个国家，否定多民族国家的正当性。这种观念极为狭隘，在传统中国早就被抛弃，在现代西方大国内部，也难以获得认同。但西方常常利用这一理论，来分化多民族的社会主义国家，以所谓“人权”、“民族自决权”等借口支持社会主义国家内部的民族分裂势力的分裂活动。

可以说，传统夷夏观的精髓就是把族群问题“文化化”,这是历史留给我们的宝贵传统。正是因为中国的思想传统是将族群差异主要作为“文化差异”来看待，华夏族群才能以开放包容的心态，不断吸纳融合周边各族人口，不断“化夷为夏”，“像滚雪球一般地越滚越大”，最终形成了以汉人为凝聚核心的“中华民族多元一体”格局。〔33〕参见费孝通：《中华民族多元一体格局》（修订本），中央民族大学出版社1999年版，第3-38页。

另外需要指出的是，美国和传统中国在民族问题上的成功，固然与这种将民族身份“非法律化”和“文化化”的思路是紧密不可分的；但是，另外一个共同因素很可能也是不可或缺的，那就是主干民族，也即费孝通先生所说的“凝聚核心”，在物质技术方面的强大和文化上的先进。如果说将民族身份“非法律化”和“文化化”是为民族融合破除了制度上的障碍，消除了族群之间的排斥与戒备心态，为族群融合提供了行之有效的路径的话，那么，后者，即作为“凝聚核心”的民族在物质技术方面的强大和文化上的先进，则既是推动族群融合的动力，又是维持族群融合的方向的保证。也就是说，后者，既是推动夷狄融入华夏的动力，又保证了族群融合的方向是“以夏变夷”，而不是“以夷变夏”。

五、改革建议：民族身份“非法律化”

民族政策的确立需要有百年甚至千年的眼光，但也要立足于现实。前苏联在民族政策上的失误，是造成苏联解体的一个很重要的原因。但是，我们不能因此认为，十月革命胜利后，列宁采用的“民族加盟共和国”的联邦体制就是错误的。在当时的局势下，这种过渡形式或权宜之策也是必要的。“‘十月革命’以后，列宁领导的苏维埃政权，面对分裂为60多个国家和政权的沙俄帝国废墟，如果不采取这样的政治设计，就不可能有苏联……平等自愿的加盟并享有‘退盟权’，是结成‘苏维埃联盟’的政治理性抉择”。〔34〕郝时远：《美国是中国解决民族问题的榜样吗?——评“第二代民族政策”的“国际经验教训”说》，载《世界民族》2012年第2期。错误的是，斯大林和后继的领导人在二战结束后，或者20世纪五六十年代，在局势很有利的情况下，没有及时调整民族政策以结束这一过渡形态。前苏联的这一教训，我们需要认真对待。

1949年以来，我们确立的民族政策是过渡形式还是根本策略？目前学界对此还是众说纷纭。马戎提出族群问题要“去政治化”，胡鞍钢、胡联合提出要“与时俱进地推动民族政策实现从第一代向第二代的转型”，他们无疑认为现行民族政策只是过渡形式，是必须加以改变的。不过，马戎、胡鞍钢两人虽然在革除以民族身份为基础的制度化的差异对待政策上高度一致，但马戎显得温和一些，“在强调 ‘一体’时必须兼顾 ‘多元’，要充分考虑我国民族关系的多样性，要尊重和依靠少数民族干部，也要注意警惕和反对 ‘大汉族主义’”。〔35〕马戎：《如何进一步思考我国现实中的民族问题——关于“第二代民族政策”的讨论》，载《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第4期。胡鞍钢的改革方案中带着较浓的同化色彩，显得较为激进。不少学者也并不赞同马戎、胡鞍钢等人的改革方案，如郝时远〔36〕郝时远：《评“第二代民族政策”说的理论与实践误区》，载《新疆社会科学》2012年第2期；《中国的民族区域自治不是“苏联模式”》，载《中国民族报》2011年4月15日第5版。等，他们认为，民族问题极为错综复杂，各国又有各国的特点，不是只有“前苏联模式”和“美国模式”两种截然对立的应对策略，而且民族政策调整涉及复杂的社会利益关系格局，必须慎之又慎。他们大都认为，现在仍需“坚持和完善民族区域自治制度”。

基于以上的分析，本文赞同马戎、胡鞍钢等人提出的改革方向。也就是说，民族身份在我国应该逐步退出法律事实领域，让民族身份“非法律化”和“文化化”。就民族身份“非法律化”而言，以下三个方面可能是需要逐步改变的。

第一，如果现在的民族“自治区域”仍要保留的话，也应去其“民族”二字，如新疆维吾尔自治区变为新疆自治区，西藏藏族自治区变为西藏自治区，表示是因地区的特殊性而设置自治区，而非因民族而设置自治区，是地区自治而非民族自治。

第二，制度化的差异对待不再基于民族身份。无论是针对个人的优惠政策还是针对地区的优惠政策，都不是基于民族身份就天然应该享有，而是基于竞争中的弱势地位等因素而审查其能否获得。坚持人人平等的法治原则，在人大代表、计划生育、高考录取、帮扶援助等方面，如果需要作出制度化的差异安排，这其中的分类一定要尽量避开民族身份。无论是主流族群还是少数族群，在制度化的差异对待政策面前，都标准统一，机会平等。

第三，不搞民族识别和划分，强调中华民族多元一体性，强调作为中国国民的所有个体在法律面前人人平等，淡化各族群之间的差异和界线；身份证上“民族”一栏以籍贯代替，婴儿出生不再登记其民族信息；公民在升学、就业、提干、结婚、竞选、申办行政许可、进行诉讼以及接受处分处罚以及法律制裁等任何场合，都无须填报或表明自身的民族身份。

国家不搞民族识别和划分，民族身份退出法律事实领域，但民族身份仍是一个不会消失的社会现象。我们应把她作为一种文化现象来对待。“在思考少数族群的有关问题时，应逐步把它们更看成是‘文化群体’而逐步减少它们作为‘政治群体’的色彩。”〔37〕马戎：《理解民族关系的新思路：少数族群问题的“去政治化”》，载《北京大学学报》2004年第6期。在政治和法律上，她们都是中华民族的一员，都是中国国民，人人平等。她们的语言、风俗、宗教权利平等地受到法律的保护。不同的族群有不同的语言、风俗、宗教以及肤色，她们都是中国开放包容文化的一部分，是参与建设中国文化的不可或缺的因素，正如历史上华夏文化是无数族群融汇形成的一样。

（责任编辑：李桂林）

* 潘传表，上海大学法学院副教授，法学博士。本文系教育部人文社科规划基金青年项目 “儒家大一统政法秩序研究” （项目号12YJC820078）的阶段性研究成果。