论社区居家养老服务中地方政府行为的优化

童小琴

(中共泉州市委党校市情研究所，福建泉州　362000)



论社区居家养老服务中地方政府行为的优化

童小琴

(中共泉州市委党校市情研究所，福建泉州362000)

摘要：社区居家养老服务具有福利性、市场性与社会性，这些属性决定了社区居家养老服务的发展，既需要地方政府的管理与支持，又需要市场力量的孵化与培育，还需要社会组织的积极介入。目前，由于市场机制不够完善，政府职能转变相对滞后，一些地方在推进社区居家养老服务的过程中，存在思想认识不到位、微观干预比较多、部门间协调不够和监督管理不完善等行为偏差。地方政府只有减少微观干预，逐步从具体事务中淡出，转而致力于宏观规划与管理、政策支持与引导，才能实现社区居家养老服务的健康持续发展。

关键词:社区；居家养老服务；地方政府；社会组织；市场机制

我国已进入人口老龄化快速发展阶段，养老问题日益严峻。截至2014年底，我国60岁以上老年人口已达2.12亿人，占总人口的15.5%。随着劳动力要素自由流动的加快，越来越多的家庭离散化，家庭养老功能日趋弱化。国家卫计委发布的《中国家庭发展报告(2015年)》显示，空巢老人占老年人总数的一半，其中，独居老人占老年人总数的近10%，仅与配偶居住的老人占41.9%。[1]在此背景下，以家庭为核心、以社区为依托、以企业或社会组织为服务提供方、以上门或日托为服务形式的社区居家养老将成为养老服务的主流模式。社区居家养老将家庭养老与社会养老有机结合起来，老人留在自己熟悉的社区，就近开展活动，就近得到关爱，就近发挥余热。地方政府作为参与社区居家养老服务的一个重要主体，其行为特征必然直接影响到服务的水平和质量。目前，虽然很多地方都建立了社区居家养老服务站或社区老人日间照料中心，但社区居家养老服务设施的建设和布局缺少统筹规划，服务站点存在资金不足、场地不够、管理不善、人才不够等问题，站点的服务对象与服务成效十分有限。此外，由于缺乏必要的成长环境和孵化机制，专业性的居家养老服务企业或组织比较匮乏，居家养老服务市场整体处于老年人潜在需求较大而有效需求尚未挖掘的培育状态。[2]

一、社区居家养老服务的属性分析

社区居家养老服务既是一项重要的福利事业，又是一个新兴的朝阳产业。社区居家养老服务的可持续发展，既需要地方政府的管理与支持，又需要市场力量的孵化与培育，还需要社会组织的积极介入。只有这样，才能不断催生这一朝阳产业的活力，满足广大老年人多层次、多样化的居家养老服务需求，同时实现以产业带动事业的发展目标。

(一)社区居家养老服务的福利性

“2.12亿”不是一个孤立的数字，它联系着千家万户，牵动着所有社会成员。老年人能否在家安心度过晚年，对于促进代际和谐、家庭和睦、邻里团结、社会稳定有着很大的影响。与此同时，老年人是一大弱势群体，随着年龄的增大，老年人身体机能不断衰减，社会交往不断减少，精神生活日益空虚，生理和心理的健康风险与日俱增；随着家庭的离散化，时间和空间的阻隔，冲淡了子女与老人间感情，加之家庭重心转移至下一代，子女将绝大多数财力和精力用于培养下一代，“尊老不足、爱子有余”现象比较普遍，老年人的家庭地位日渐式微。老年群体的重要性与脆弱性决定了社区居家养老服务的公共性、福利性与事业性。对弱势人群的救助、关怀、支持是地方政府的基本职能，社区居家养老服务是社会保障的一项重要内容。地方政府应全面规划居家养老服务体系建设，创造敬老爱老的良好氛围，兜底保障低保、孤寡、失独、失能等特殊困难老年人。

(二)社区居家养老服务的市场性

由于老年群体的异质性很强，社区居家养老服务具有内容复杂、层次广泛、需求多样等特点，个体需求的差异性决定了地方政府无法直接为老年人提供多样化的社区居家养老服务。只有企业或社会组织，才有可能对居家养老服务市场进行深入调研，充分了解和挖掘老年人的养老服务需求，并通过质优价廉的个性化服务，让老年人在消费体验过程中慢慢接受、认可，直至离不开社区居家养老服务，从而将老年人的潜在需求转化为有效需求，然后在此基础上不断提高服务频次，拓展服务项目。与此同时，随着人们生活水平和社会保障能力的提高，越来越多的老年人拥有退休金或养老金，而且这方面的经济收入会不断提高，老年人对于社区居家养老服务的支付能力会逐步增强，因此民间资本可以通过市场运作，以有偿或低偿的方式向老年人提供社区居家养老服务。社区居家养老服务的市场性、盈利性与产业性，决定了地方政府必须有所不为，即使对于特殊困难老年人，政府只需为他们购买社区居家养老服务，服务的生产应交由企业或社会组织来承担。

(三)社区居家养老服务的社会性

西方福利多元主义理论和实践表明，福利是全社会的产物，社会福利应由公共部门、第二部门、第三部门、社区、家庭等多个部门共同负担。社区居家养老服务业具有投资大、见效慢、利润低、风险大等特点，只有引入社会化机制，才能减轻政府的财政负担，实现多元主体共担风险，推进社区居家养老服务的可持续发展。创建政府、企业、社会组织、社区等主体共同参与的社会化供给体系，不仅能有效整合各种养老资源，优化资源配置效率，克服政府失灵与市场失灵，而且能为民间社会组织创造发展的空间，提高社区居家养老服务的专业化水平。[3]

二、社区居家养老服务中地方政府行为的偏差

由于市场机制不够完善，政府职能转变相对滞后，一些地方在推进社区居家养老服务的过程中，存在思想认识不到位、微观干预比较多、部门间协调不够和监督管理不完善等行为偏差。

(一)对发展社区居家养老服务存在思想误区

一些地方政府把“建设社区居家养老服务站”与“发展社区居家养老服务”简单画上等号。其结果是，很多地方把建立社区居家养老服务站作为政府为民办实事项目，并以下达指标、布置任务的行政方式推进项目。部署站点时，地方政府工作方法太粗，项目推进过急，没有充分考虑社区实际条件，一味强调站点覆盖率，试图实现“一社区一站”目标，最终造成社区居家养老服务站的微型化、碎片化与行政化。与此同时，财政资金的使用效益明显降低，由于摊子铺得太大，政府投资过于分散，出现“上面一盆水，下面毛毛雨”的现象。每个社区都得到政府拨付的几万元启动经费，但对于大多数居财收入或社会捐资匮乏的社区而言，由于没有后续的运营经费，既无力购置硬件设施，也无力配备服务人员，最终陷入“有建设无运营”的局面。比如心理咨询室、老人厨房和日间照料室，由于没有配备心理咨询师、厨师和护理人员，无法正常开放运营。更有甚者，很多社区只是在老人活动中心的基础上加挂了一个牌匾，社区居家养老服务站成为“挂牌工程”。

(二)对社区居家养老服务的微观干预比较多

地方政府作为社区居家养老服务的具体承担者，扮演着“掌舵者”与“划桨者”的双重角色。由于政府管得过多过细，影响了居家养老市场的培育，侵占了本应属于企业和社会组织的居家养老服务市场份额[4]，同时也影响了居家养老服务的效果，服务设施与服务项目都按政府制定的标准来设立，行政化色彩浓厚，难免与老年人的实际需求相脱节，很多服务设施由于适用性差而沦为摆设。另外，由于政府采取行政手段，社区居家养老服务与其他行政性任务一样，最终也落到社区居委会肩上，而社区工作人员需要完成街道和政府部门转移的大量行政性工作，根本没有时间和精力去管理社区居家养老，结果多数社区只能将居家养老工作委托给老人协会完成。

(三)社区居家养老服务中政府部门协调不够

社区居家养老服务工作涉及多个政府部门，民政部门、老龄部门主要负责政策制定与统筹规划。但是，民政部门并非强势部门，很难对与之处于平行关系的规划、国土、住建、财政、卫生等部门进行指导、督促；老龄部门同样处于有职无权的境地，议事功能远多于协调功能，而且各级老龄干部队伍薄弱，相对于老龄部门的职责而言，其人员编制明显偏少，很多县级老龄办专职人员仅为1～3人，镇(街)基本没有专职人员，这在一定程度上也削弱了老龄部门的综合协调职能。上述因素导致政府部门间协调联动的局面无法形成，进而影响了社区居家养老相关政策的实施力度。比如，针对居家养老服务实体的供地优先、财政补贴、税收优惠、水电费优惠等扶持政策分别由国土、财政、税务和水电等部门执行，由于缺少强有力的约束机制，政府部门执行政策的随意性很大。一些社区在申请利用闲置土地重建或新建居家养老服务站时遇到各种障碍，主要就是因为规划、国土、住建等部门过多地强调本部门利益，彼此间缺乏协调机制，意见难以统一。

(四)对社区居家养老服务的监督管理不到位

社区居家养老服务市场的准入、退出、评估、监督机制，在我国绝大多数地方都尚未建立。就少数地方已出台的社区居家养老服务规范或标准而言，除《北京市居家养老服务条例》——全国首个地方性居家养老服务条例外，基本上只对社区居家养老服务的内容和要求作出相关规定，而对于如何查处不合规行为并未作出明确规定。加之老龄部门人员力量不足，无法承担监管职责，最终导致社区居家养老服务出现一些乱象。比如，一些社区居家养老服务站经常大门紧闭，甚至被挪作他用，有的成为收费经营的麻将室，有的被改装成店面或其他营业场所出租。再如，一些企业以提供居家养老服务为名，行推销药品或保健品之实；一些企业与电信运营商合作，以提供智能化居家养老服务为名，行卖手机赚通信费之实。

三、优化社区居家养老服务中地方政府行为的对策建议

党的十八届五中全会提出“进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”，同时提出“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。社区居家养老服务作为社会公共服务的一个重要组织部分，需要市场机制的回归及潜在社会力量的发掘，其责任主体应由“政府”向“政府+市场+社会”转变。为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，地方政府应当完善市场化运作机制与社会力量参与机制，切实减少微观干预，逐步从具体事务中淡出，转而致力于宏观规划与管理、政策支持与引导。

(一)改变政府工作方式，注重统筹规划与因地制宜

1.部署站点时，应考虑各个社区实际情况

“挂牌”不等于“建站”，“建站”也不等于“服务”。在目前企业与社会组织尚未积极介入社区居家养老服务的情形下，很多社区都不具备居家养老服务站建设运营的条件。因此，地方政府在规划部署居家养老服务站建设项目时，不宜“遍地开花”式地全面铺开，而应做到成熟一个、建设一个、见效一个，进而影响与带动其他社区，逐步扩大站点的覆盖面。政府还要因地制宜，打破“一社区一站”的固化模式，以服务人口密度、服务半径为标准，设立枢纽型的居家养老服务站[5]。对于老人较多或面积较大的社区，应在老人居住相对集中的各个小区或角落建设居家养老服务站的分站；对于老人较少或面积较小的社区，则要以片区为单位，把相邻的2～3个社区划为一个片区，建设“××片居家养老服务站”，从而实现规模效应。

2.指导建站时，应强调功能设施的适用性

不同社区财力不同、老人需求也不同，所以居家养老服务站的功能设施应符合社区财力、贴近老人需求，切忌“一刀切”。地方政府无论在前期的指导建站阶段还是在后期的检查验收阶段，都不宜过于强调功能设施的标准化与完整性，以免造成服务站的“小而全”和功能设施的模式化。实践证明，“百姓需要”比“考核标准”更重要，提供常态化、个性化的服务比一味追求功能齐全的设施更重要。因此，不同社区应根据本社区老人的实际需求与社区的实际情况来设置功能室，居家养老服务站内的设施只有用足、用好，才不至于沦为应付上级检验评估的摆设。

3.财政投入时，应注重资金使用实际效果

政府应把社区居家养老服务经费纳入政府财政预算，同时更加注重财政资金的使用效果。目前，很多地方政府主要通过评星定级来确定下一年的财政投入额度，这种以奖代拨的做法，目的在于鼓励先进、鞭策落后，但实际效果并不太好。因为居家养老服务站的建设运营情况相当程度上取决于社区的客观条件，而不是社区两委的主观努力。一些社区居财收入少，场地面积小，老人数量少或困难老人多，这些情况都非人为因素所致。因此，地方政府应改变思路，从“锦上添花”向“雪中送炭”转变，根据社区经济情况、社区老人数量、老人健康情况及老人家庭状况等各种因素，来确定财政投入额度。只有科学确定政府补助资金投向，才能促进不同社区之间居家养老服务的均衡发展。

(二)营造良好政策环境，动员社会力量广泛参与

居家养老服务业是无利或微利行业，对社会资本没有直接吸引力。一项调查表明，在居家养老服务商中，自负盈亏能够略有结余的只有7%，基本持平的占53%，其余40%基本处于亏损状态[6]。为此，地方政府应创造良好的政策环境，通过税费减免、财政补贴、场所供应、购买服务等办法，着力解决居家养老服务机构“运营难”问题。一是实行政府购买服务。地方政府可以向社工机构购买社工岗位，为每个社区配备若干名专业社工，专门负责社区居家养老服务工作；也可以直接向企业或社工机构购买社区居家养老服务，服务内容包括社区居家养老服务设施的建设运营，组织老人开展“结对帮扶”、“生日会”及各种文娱活动，为特殊困难老年人提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助残、助急等各种实体服务。二是实施公建民营模式。场地难寻、租金成本高是制约居家养老服务企业发展的主要因素，因此应采取公建民营模式，即政府建好社区居家养老服务站、社区老年人日间照料中心或社区老年人助餐服务点等社区居家养老服务设施，再以无偿或低偿使用或给予一定运营补贴和为老服务补助等办法，吸引企业或社会组织进入，使之成为居家养老服务供应和相关服务资源对接的主体[2]。无论实行政府购买服务还是采取公建民营模式，地方政府都应充分引入竞争机制，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式，为企业或社会组织提供平等的参与机会；还应建立准入制度，由政府与第三方评估机构严把准入关，对参与竞争的企业或社会组织进行预先的资格评估。

(三)强化老龄部门职能，推进政府部门协作联动

着力完善政府领导、民政牵头、相关部门参与的工作机制，充分发挥老龄部门的议事协调作用。政府应通过增加人员配备，强化老龄部门的组织、协调、指导、督促等职能。根据老龄部门承担的工作职能，适当增加人员编制，配齐配强各级老龄干部，尤其要加强基层人员力量，镇(街)应配备1～2名老龄专干，社区老龄工作也要有专人负责。老龄办作为负责社区居家养老服务的职能部门，应牵头抓好各项具体工作的落实，加强统筹谋划，理顺各方面关系，有效整合政府各部门和社会各方资源；建立协调联动机制，定期召开联席会议，研究具体问题，沟通工作情况，力争达成共识。与此同时，发改、国土、住建、规划、教育、卫生、残联等各个部门必须立足全局，打破部门观念，切实履行职责，开辟行政审批绿色通道，提高审批效率，合力推进社区居家养老服务工作。比如，在城市“三旧改造”和小区开发土地“招拍挂”环节，国土资源局应对居家养老服务设施建设用地依法及时办理供地和用地手续；在新建住宅小区、片区改造、“城中村”改造前期规划论证时，城乡规划局应将居家养老服务用房及活动场地作为公共服务配套设施的一项重要内容进行统一规划；规划、住建等部门应当推进老旧小区的坡道、楼梯扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的生活服务设施的改造。

(四)建立健全政策法规，规范居家养老服务市场

一旦企业或社会组织的负责人道德素质较低，缺乏社会责任感或敬老爱老精神，就极有可能失信或违约，进而影响社区居家养老服务品质。为了规避企业或社会组织的道德风险，地方政府必须建立健全相关政策法规，完善居家养老服务业准入、退出、监管制度。对社区居家养老服务站、社区老年人日间照料中心、社区老年人助餐服务点、智能居家养老服务中心等社区居家养老服务机构，从机构成立、人员素质、经营管理、服务质量等多方面加以规范；对居家养老护理人员的岗位技能加以规范，实行职业资格和技术等级管理认可制度。此外，还应对居家养老服务商未实行明码标价或未实现服务承诺、从业人员未持健康证和培训合格证上岗等违反规定的行为及处罚办法进行明确界定。比如，对于享受财政补贴或政策优惠的居家养老服务商，未按规定履行义务的，应责令其退赔补贴资金和有关费用，取消其享受优惠的资格，并记入当地信用信息系统。再如，对于实施公建民营的社区居家养老服务设施，如果企业或社会组织擅自改变其功能用途或将其转租转借，民政部门应责令该企业或社会组织限期改正，并给予重罚；逾期不改正的，坚决收回其经营权。只有严格规范居家养老服务市场，加大对违规行为的处罚力度，才能为企业和社会组织营造公平有序的市场环境，为老人享受社区居家养老服务营造健康良好的消费环境，既有利于增加有效服务供给，也有利于增加有效服务需求。当然，无论规范要求还是处罚条例，都需要民政、安监、质监、卫生、食药监等有关部门严格执行。

参考文献：

[1]孙乐琪.2015家庭发展报告：空巢老人占老年人总数一半[EB/OL].(2015-05-13)[2015-11-08].http://politics.people.com.cn/n/2015/0513/c70731-26995290.html.

[2]把握好居家养老服务的四个关键环节[J].中国民政，2014(7)：56.

[3]汪大海，张建伟.福利多元主义视角下社会组织参与养老服务问题——“鹤童模式”的经验与瓶颈[J].华东经济管理，2013(2)：118-119.

[4]关于大力推进我市居家养老服务的提案[EB/OL].(2009-05-04)[2015-11-08].http://news.sina.com.cn/c/2009-05-04/132917741173.shtml.

[5]单红.基层公共基础设施利用冷热不均 百姓需要比考核重要[N].无锡日报,2014-04-28.

[6]李仲文.4成民营居家养老服务商亏损 “玩转”居家养老钱从何来[EB/OL].(2015-01-12)[2015-11-08].http://www.laoren.com/ylzx/2015/424529.shtml.

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中图分类号:C913.6

文献标志码：A

文章编号：1671-7031(2016)02-0019-05

作者简介：童小琴(1974-)，女，副教授；E-mail:txq983@163.com

收稿日期：2015-11-10