可操作的城市与区域规划研究综述

杜娟

[摘要]城市规划的科学性是提高规划可持续性的前提，而注重过程强调实施是提高规划可持续性的重要方法。本文通过对规划可操作性问题的引入，从规划可操作性的研究现状入手，综述总结提高规划可操作性的前提与方法，以期为提高规划的可操作性提供指引。

[关键词]城市与区域规划；规划可操作性；研究综述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608062

1引言

随着各界对规划的重视，各层次规划水平不断提高，并积极指导城市建设。但是，在规划实施过程中，城乡规划成果“纸上画画，墙上挂挂”的局面并没有发生根本性的变化，规划与实际发展情况相差甚远，规划的成果无法具体实施，至此引起了学术界、规划界对规划可操作性问题的探讨。

2规划可操作性的研究现状

可操作性是行政法规、管理措施等对团体、个人的约束条例进行人为控制效率的度量。目前很多情况下，规划与实施产生了严重的脱节现象，规划的可操作性不强，其主要原因有：①偏重对空间等“硬”规划的研究，缺乏对实施机制“软”规划的认识，规划的实施与政府的行政体制、财政体制、社会保障体制等关系密切，规划编制需要与之有效衔接，才能保障规划的可操作性；②规划缺乏弹性，对实施路径、建设时序的考虑不足；③规划方案的唯一性导致规划缺乏科学性，目前的规划忽视了城市发展存在多种可能这一客观事实，而把城市规划成一种发展可能，降低了规划的可操作性；④规划设计缺乏民意基础，没有充分反映民意（赵振湘，2008）。

3规划可操作性提高的前提研究综述

规划可操作前提条件包括：①规划师与规划享用者之间、各类各层次规划之间充分、平等、理智的信息交流是根本前提；②规划方式的机动化、综合化及对市场的充分理解是保证规划可操作的基础条件；③对规划权限进行有机分配和组合是满足规划可操作性的弹性要求；④促进规划机制的完善，保证规划管理机构的审批、政策制定、监督、控辩等权利，规划制度则应强调公益和协调（王钺等，1999）。

31规划编制

从编制角度来看，除规划设计水平以外，城市规划是否具有可操作性还受其他很多因素的影响与制约。具体包括：①城市政府对城市规划的重视程度，政府需要投入足够的资金保证规划工作的顺利开展，从而使规划编制单位对城市的基础状况有较为准确的把握；②在规划编制中，必须加强规划前期的研究，对城市产业、宏观环境、发展趋势、社会、经济、文化特点等从定性和定量方面进行论证与深入分析（赵振湘，2008）；③提高规划编制可操作性的关键是对规划进行充分的论证。需要城市各部门的参与与研究，为城市规划编制的成果能真正落实到各项实际工作中打下基础；④积极推动城市规划成果向地方性法规的转化，提高城市规划的土地；⑤加强对城市规划管理与实施的研究是提高可操作性的重要途径，在规划管理和实施中，重点研究如何处理好城市的更新发展与现实经济的关系；⑥完善公众参与制度，提高公众对规划的认识水平、建立公众参与机制，监督规划的编制和实施，从而提高规划的可操作性（周国艳，2001）。

32制度政策

为使城市有序发展，提高规划的可操作性，从制度政策层面探讨可采用的手段：①资源适度共享：城市资源为不同主体适度共享，在一定程序上消解资源的垄断利用，盘活操作主体，实现自我发展。②利益流转与兼顾：在兼顾各种利益的前提下，促使各种利益相互转化和置换。③政策监控与引导：对城市发展方向性进行引导和策略性监控。通过引导，使城市成员在一个基本面上形成一致的方向。通过监控，将城市置于框架性组织之下，保障城市有机生长（王钺等，1999）。

4各层次规划可操作性提升方法研究综述

41城镇体系规划

对于城镇体系规划，应当提高其科学性，从而奠定可操作性的基础。具体可从以下七个方面着手：①充分认识城镇化发展的规律，从整体空间角度，研究城镇空间发展，充分研究城镇空间、农业空间、生态空间之间的关系，使其协调发展；②从本地实际出发，借鉴国外和外地的模式或经验，不能简单的“移植”；③在深入研究的基础上明确规划意图，通过宣传、解释，积极推进小城镇组合成为小城市或大城镇，中心城市的定位应当由生产型转向经营服务型；④客观分析城镇或区域条件，采取针对性措施，扬长补短，树立开放竞争的观点，以此确定区域在地域分工中的特色和功能（马建军，2004）；⑤规划编制单位应与政府其他行政主管部门、单位交流规划信息，吸收或应用最新规划成果，重视新技术对城镇发展和体系结构的影响；⑥将环境保护规划改为生态环境规划，从形成可持续的生态环境出发，将建立区域性生态骨架和环境建设结合起来（马建军，2004）；⑦贯彻执行城镇发展相关的政策，提出因地制宜的有利城镇体系健康发展的规划方案、对策措施、实施政策（周复多，2001）。

42城市总体规划

我国城市总体规划研究的深度不够，多注重对形体的构思，而缺少对方案的比较和成本效益的分析，需要在城市规划现实性，城市发展合理性的基础上，认识城市发展各方面的因素，使规划目标的确定获得充足的依据（朱江， 1997）。

43控制性详细规划

控制性详细规划在编制与实施中存在一系列问题，导致控规的可操作性不强：①规划编制的依据不足，《城乡规划法》取消了大中城市分区规划的编制要求，使控规编制主要依靠资料收集和主观分析，其科学性大打折扣，另外，强制性内容分类过细且缺乏制订依据，例如容积率，主要是凭借主观经验，致使其科学性受到质疑；②规划内容不够规范，缺乏统一的编制标准；③控制内容缺乏弹性，根据现行“六线”管理办法和《城市规划编制办法》制定的控规缺乏弹性，批量确定每一地块的所有指标，在规划实施中，各种因素使控规的指标经不起推敲，甚至有些不修改就难以实施；④规划成果可操作性不强，控规的目标与现实之间往往存在一定的差距，控规往往强调对目标的描述，而缺乏提出实现目标的过程，在具体的控规实施中还存在违法或行政不作为等各种问题，从而使得控规不具有较强的可操作性。

44专项规划

对于各专项规划，若要提高其可操作性，则需要在与城市总体规划及相关规划相协调、深入了解现状的同时，从规划方案、规划控制及实施管理三方面入手，建立规划、管理、实施的对应关系。不同专项规划在不同层面可能存在不同的问题，需要针对问题具体分析，提出解决方案（曾九利，1999；罗玉雯、母少辉，2010）。

5结论

对规划可操作性问题的研究，目前主要集中于对影响规划可操作性的原因和提高规划可操作性的手段、方法的探究。现有研究多基于自上而下的规划，探讨其可操作性问题，较少从以下角度来增加规划的可操作性：如何将自下而上和自上而下的规划相结合；如何通过处理好利益相对人和利益相关方的关系，来提高规划的可操作性是未来研究的重要方向。

参考文献：

[1]王钺，张壮云，吕迎泽规划可操作问题刍议[J].城市规划，1999（23）：50-51

[2]朱江论城市规划的可操作性[J].中外房地产导报，1997（23）：25-28

[3]赵振湘分析城乡规划编制中的可操作性[J].中国高新技术企业，2008（21）：193

[4]周国艳关于提高城市规划编制可操作性的一点思考[J].当代建设，2001（2）：19

[5]周复多提高城镇体系规划的科学性和可操作性[J].现代城市研究，2001（6）：44-46

[6]马建军城镇体系规划可操作性研究[J].经济师，2004（5）：53-54