购电公社：一种新的售电机构模式

●节 宁

美国加州2000年发生的电力危机，给全世界造成深刻的影响。加州在电力危机之后，在重启售电侧开放时，创造了一种新的售电机构模式——购电公社，同样给全世界造成深刻的影响，使得全世界的电力改革走上一条新的发展道路。

从2008年开始，美国加州成立第一个购电公社，也有译为购电集合体 （CCA,Customer Choice Aggregation），由县/市政府主导，代表当地的用户参与到电力市场买电——通过长期合同或参与现货市场，为当地用户购电并售电。“购电公社”与当地的公用事业公司不一样，它不以盈利为目的，一方面买当地的新能源电力，达到当地州长开发新能源电力的目标，另一方面向发电厂购电，电价会低于当地的公用事业公司。

1 售电公司的模式

在20世纪90年代电力体制改革前，售电公司的模式有两种：一种是发输配售一体化公司，另一种是配售一体化公司。电力体制改革后，又增加了3种：一种是发售一体化公司，第二种是独立售电商，第三种是购电公社。这么算来现在售电公司模式共有5种。

（1）发输配售一体化公司。这类公司拥有发电厂、输电线路、配电线路以及售电公司，发电厂拥有燃煤、燃气、燃油电厂，拥有水电厂和核电厂，还有风电、太阳能发电；输配电设施可以把发电厂发出的电能输送到所有的用户，这种综合性电力公司可以经济地提供尖峰、腰荷和基本负荷，可以提供各种辅助服务。照理讲，发输配售一体化公司是最合理的售电公司。世界上多数国家的电力供应采取这种模式。这是因为大多数没有进行电力体制改革的国家还是沿用传统的发输配售一体化公司供售电，即使已经进行体制改革的国家，为使电力体制改革平稳过渡，各国大多采取逐步开放用户的方式，先开放大工业用户，再开放商业用户，最后是居民生活用电。

（2）发售电一体化公司。发售电一体化公司是电力体制改革以后的产物，在电力体制改革时发输配售分开，大中小用户直接向发电厂购电，形成发售电一体化公司。发电拥有化石能源发电厂、非化石能源和新能源发电厂，也拥有售电公司。发售电一体化公司主要是发电、售电一体化经营方式，能够为企业带来更多的利益，如有利于降低交易成本，有利于平衡内部盈亏，当发电盈利、售电亏损时，发电可补售电；相反，售电可补发电。

（3）配售电一体化公司。配售电一体化公司在电力体制改革前就有，最典型的是英联邦国家，他们的典型体制模式是：中央发输电公司和地方的配售一体化公司。配售电一体化公司只拥有配电线路、配电变电站等配电设施，并向用户提供报装、计量、抄表、日常配电设施运行、维护以及抢修复电等配、售电业务。配售电一体化公司从发输电公司购电并把电卖给用户，与用户签订购售电合同，代表用户向发输电公司购电。

（4）独立售电商。这是电力体制改革后属于配售分开条件下的售电商。这种独立售电商只负责售电业务，即开户/销户和收取电费，出具票据以及建立用户和配电商的接口等。这就是说，用户的报装、抄表、抢修复电等各项供电业务由当地的输配电公司负责。在这种情况下，转换售电商对电力用户影响不大，如果用户没有选择其他售电商，原电力公司要继续承担售电业务，在美国各售电公司可以以其自己确定的电价相互竞争，并向用户收取电费。

（5）购电公社（CCA）。购电公社是独立售电商的一种，它不是投资者所有的售电商，而是由地方政府牵头搞的售电公司，它的特点是不以盈利为目的，一方面购买当地的新能源电力，为当地开发新能源电力出力，另一方面向发电厂购电，因为不以盈利为目的，所以电价低于当地的公用电力公司。对于用户来说可以获得低价电，还可以增加用户选择权。每个购电公社电价降低的程度与其经营水平有关，从美国加州的实践来看，有的公社可以低7%，有的公社可以低8%，有的公社如果不交纳违约费，可以比公用事业公司低10%～15%。

2 售电问题

世界各国电力工业引入竞争机制模式基本上采取“放开两头，管住中间”，中国2015年的电力体制改革方案也采取“管住中间，放开两头”。放开发电在先，厂网是分开了，但引入竞争没完成，现在要放开售电，似乎难度更大。

（1）售电分开进展迟缓。厂网分开，电网和发电厂各司其职，只要确定原则，马上可以分开；售电分开，并不是将配电和售电职工分开，而是要求多途径培育售电市场主体。许多国家售电市场放开10年，有70%的售电份额还停留在原来的发输配售电综合公司，新的独立售电公司只占20%～30%的售电份额。加州给予购电公社种种优惠条件，但建购电公社7年，只有3个公社实现向用户供电，还有3个公社还在筹建中。法国、瑞典和斯洛文尼亚等国甚至没有独立售电商。

（2）售电业纵向一体化的经营模式优于独立售电商。纵向一体化的售电业，有利于降低交易成本，有利于平衡内部盈亏。有的国家即使成立了独立售电商，但最后独立售电商被淘汰收购，如英国2008年有独立售电商14个后来减少为5家，市场份额仅0.3%。

（3）售电业的竞争不是电力市场建设的目的，让能源走向绿色、低碳是努力的目标。在20世纪80年代，在电力领域引入竞争机制看作电力改革的终极目标，可是在20世纪前后，化石能源的污染问题和化石能源利用中排放温室气体引起气候变化，电力和能源靠引入竞争机制难以解决污染和气候变化问题，开发非化石能源、新能源需要有非市场化、非竞争性市场的办法。像美国加州采取购电公社就是一种脱离售电竞争的新措施，人们怀疑，在售电侧开放大起大落的加州，还会不会有售电侧全面竞争的局面，仍需要时间去印证。

（4）用户选择售电商并不决定于售电电价。美国加州在制度设计上，尽量向购电公社（CCA）倾斜，由于CCA的售电电价低，居民照说愿意由购电公社售电。但是，美国加州仍然有10%的用户选择其他售电商。因为电力除了电价，还有供电可靠性、供电质量。由于独立售电商和购电公社不掌握发电厂和输变电设施、配电设施，用户的报装、抄表、抢修复电等各项供电业务由当地的输配电公司负责，因此独立售电商、购电公社的供电可靠性和电力质量总不如掌握供电业务的公用电力公司那么好，所以有些用户宁可选择电价高的公用电力公司。

（5）电网企业需要参与售电。新的电力改革方案确定后，大家都在讨论电网是否允许参加竞争售电业务。从英美等发达国家放开售电业务的情况来看，电网企业还必须参加售电业务，一是改革方案中规定售电分为公益性、商业性两类，文件规定“要完善政府公益性调节性服务功能，政府保留必要的公益性调节性发用电计划，以确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务用电。”这部分售电任务看来要由电网企业来承担。二是电网企业要承担保底供应商义务。9号文规定“电网企业应无歧视地向售电企业及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，按约定履行保底供应商义务，确保无议价能力用户有电可用。”所谓保底供应商，是指未成立独立供电商之前，电网企业要承担供电；成立独立供应商之后，有的用户愿意叫电网企业供电的，电网企业要承担供电；独立供应商倒闭之后，电网企业也要承担起供电义务；如果电网不承担这些保底供应商义务，那么这3部分用户就用不上电。至于电网企业参与供电竞争之后会产生什么问题，应当采取别的措施去解决。

3 如何认识购电公社

购电公社在美国实际上并不是一种新的售电机构，其实美国农村的售电机构就是购电公社。美国的农村供电，农村的配电设施投资由美国联邦政府无息或低息长期贷款解决，农村售电机构不以盈利为目的，所以美国的农村售电企业其性质与现在加州的购电公社是相同的，不过过去只是在农村采用这种模式，现在把这种模式应用于城市。

购电公社在中国也有类似情况。中国部分农村开始由小水电供电，小水电和供电企业都由当地经营，政府对小水电和供电企业给予补贴，农村小水电供电单位都不以盈利为目的。20世纪70年代电力企业经营困难，供电企业为了取得地方政府的支持，由电力部门直属直供的部分供电企业改为趸售企业。电力部门只留下大城市和大城市郊区仍为直属直供。这样在20世纪70年代到20世纪末，中国的供电企业大致是三分天下，小水电县供电企业有600多个，趸售县600～700个，直属直供县约为1000余个，大致上1300多个县接近购电公社模式，1000多个县属于商业化经营模式。当时对于电力体制模式有两种意见：一种意见是电力工业发输配售用之间关系密切，是一个有机整体，应当一体化经营；另一种意见是电力工业发输配售之间有很大差别，发输电应当由国家经营，而配售属于公用事业由地方经营。

国家发输配售统一经营，包揽了应当由地方经营的配售电。可是到了20世纪90年代，小水电县和趸售县出现了电价居高不下，国家下决心多次整顿都未能把电价降下来，且机构臃肿，人浮于事，人情电、关系电推高了电价，配电网年久失修，跑冒滴漏严重，最后国家下决心把小水电县、趸售县交给当时的国家电力公司管起来，而没有把小水电县和趸售县改造成购电公社。

4 应该总结我们电力改革的经验教训

我国从20世纪70年代开始进行电力体制改革，到现在已经持续了40个年头。到20世纪末期，当时全国有一半以上县是输配分开的，后来因为这些县的供电企业的电价居高不下，才又交给电网公司管理。实际上，当时的小水电县和趸售县是类似于美国的购电公社的，当时是否有可能对小水电县和趸售县改造成购电公社？这样中国电力的输配分开和配售分开是否有可能提前实现？当时我国的小水电县和趸售县与美国的购电公社究竟存在哪些差距？这些差距能不能弥补？我们今天搞配售分开是否会重蹈小水电县和趸售县覆辙呢？看来主要问题是政府管理问题（没有必要的规章制度），缺乏必要的经济支持，没有强有力的监管。