中国超大城市规划中存在的问题及治理对策

2016-03-07张彩玲张志新

大连海事大学学报（社会科学版） 2016年4期

关键词：城市规划建设

张彩玲，张志新

(东北财经大学马克思主义学院,辽宁大连　116025)

中国超大城市规划中存在的问题及治理对策

张彩玲，张志新

(东北财经大学马克思主义学院,辽宁大连116025)

超大城市的快速出现以及治理经验的缺乏使得这些城市结构规划出现不平衡状况，也使得居民的居住体验大打折扣。针对中国超大城市规划中存在的问题，如居住区域过于集中和单一、功能区和预留地分布不均衡、道路交通体系建设过于封闭和一元化、周边地区郊区化水平过低等，借鉴国外超大城市建设经验，提出相应的治理对策，如建立具有分散化和多功能性特征的居住区域，建立多中心城市发展模式和预留地更新体系，建立开放、多元、灵活的现代道路交通体系，建立完善的郊区和卫星城市公共服务体系。

超大城市；城市规划；居住体验；多中心城市

随着我国改革开放力度的不断加大，经济发展水平的快速提高，城市化进程也随之加快。农村人口向城市聚集的趋势越来越明显，特别是有着地理位置和经济发展优势的大城市对从农村走出的人口具有巨大的吸引力。根据国务院于2014年11月发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000万人以上的城市成为超大城市。[1]我国目前城区人口超过1000万人的城市有六座：重庆市、上海市、北京市、广州市、天津市、深圳市。这六座城市是我国经济发展最好的几座城市，但是在这几座城市中居住的人却没有享受到与之经济发展水平相适应的居住体验。从城市规划的角度来看，这几座城市都存在一定的问题，要实现我国新时期下超大城市的绿色可持续发展一定要克服这些问题。[2]

一、中国超大城市的发展现状与趋势

(一)中国超大城市的发展现状

我国超大城市的数量居于世界之首，世界上人口最多的十座城市中国占三座，分别是：重庆市、上海市、北京市。[3]这三座城市中人口最少的北京也有近2000万的人口，其中重庆市的人口更是高达2800多万人，成为仅次于日本东京人口的世界第二大城市。而且我国大城市人口增长十分迅速，城市整体人口超过1000万人的已有13个之多。[4]这些城市中的特大城市城区人口也在飞速增长，未来几年我国超大城市的数量还会进一步增加。这些超大城市分布在我国经济最发达的几个区域，除重庆外的五座超大城市都位于我国东部沿海地区，而且这几座超大城市都起到了带动周边区域经济发展的作用，围绕这几座超大城市建立起的珠三角、长三角等活跃的经济区域，为我国整体的经济增长做出了巨大贡献。但是随着这些城市经济的高速发展、人口的急剧增加，虽然我国政府不断加大对城市建设的管理和服务，这些城市的居住水平、交通状况、公共服务等内部环境和居住体验却在不断下降。

以北京、上海、广州、深圳为首的四座城市楼房价格一路走高，北京四环以内房屋成交均价已超过5万元/m2，而深圳也出现了30万元/m2的豪华小区。如此高的房价可以买到的也仅仅是在城市中房地产商为了节约土地而打造的高密度、高层数的“格子间”而已，根本无法享受到付出巨额金钱后舒适的居住体验。同时，在这些城市中出行也十分困难。随着经济的发展，居民收入水平的提高，我国超大城市的私家车拥有量也快速增长。由于政府对于治理爆发式增长的私家车缺少管理经验，不能有效地控制城区内的私家车数量，提高私家车的使用效率，随之而来的就是严重的空气污染和大量的交通拥堵问题，北京甚至被称为新的“雾都”和“首堵”。同为世界十大城市的其他国外超大城市则很少有这种情况。国外主要以低密度且独立式的低层建筑为主，甚至世界上人口最多的东京市居住区也以独立式的低层住宅为主。国外虽然私家车拥有率很高，但是城区的私家车数量却很少，城市空气环境和交通压力也要较之国内小很多。

(二)中国超大城市的发展趋势

虽然很多在这些超大城市打拼多年的年轻人因无法负担买房的压力放弃已有的工作基础，选择逃离这些一线城市转而去其他生活压力较小的二三线城市发展，但是因为资源占有的优势和资本发展程度较高，我国超大城市中有着更多适合年轻人的发展机会，相对于流失的年轻人来说更多的人为了追求发展的前途和未来的机遇而涌入这些城市。在短时间内，这些城市只要在经济发展和资源占有上继续保持着各自地区内的领先优势，这些城市的“流入人口数量就会大于流出人口的数量”[5]。城市内部的总人口还会继续增加，这也就意味着这些城市的城区必然也要随之扩大。在这期间不但城市面积还会保持增长，而且城区内的土地价格和住房价格也会保持上涨的趋势，而居住体验则不会有显著的提升，甚至还会随着城市内部整体环境的恶化而随之变差。这些城市内部的交通状况随着人口的增多和私家车的增加也会更加拥堵，而拥堵所造成的低效率也会反作用于城市的生态环境，加剧空气的污染。

不过随着这些城市在所在区域领先优势不断弱化，人口流入的速度会逐渐变慢，城区面积的增长也会放缓[6]，直到城市周边地区的开发优势显现出来，在郊区化的作用之下城市固有的老式城区增长会逐渐停滞，与之对应的会在郊区开发出新的不同于原有市区的新型生活区。这些新的居住区不但价格上有着巨大的优势，居住环境也会更加优美、舒适，而且在科学技术的发展之下会产生新的工作方式，大大减少人们进入城区工作的必要性，即便有完善的公共交通系统，进入城区的人也会大大减少。所以在超大型的城市内部无法解决众多的人口与土地稀少的矛盾，和其本身的体量过大而无法通过技术手段和规划治理有效改善内部环境这两个问题之前，城市内部的生活环境和居住体验就会进一步恶化，导致大量人口选择在环境更好、土地更为充足的城市周边地区工作和居住，这些超大城市中心区域就会出现“空心化”[7]的情况。

发达国家的超大城市早已经历了这个阶段，这种情况一旦出现也就意味着我国的超大城市发展真正进入世界先进城市的行列，不过要顺利进入这个阶段，以我国超大城市的现有规划方式一定困难重重。通过学习发达国家超大城市的规划历史可以看到，我国在城市规划方面存在许多问题，只要找出这些问题并针对这些问题做出相应的解决方案，我国超大城市的发展水平一定会有飞跃式的发展，达到令其间居住者满意的效果。

二、中国超大城市规划中存在的问题

(一)中国超大城市中居住区域过于集中和单一

我国的城市建设用地需要开发商从政府部门买入，而政府部门拍卖的土地大多是大块的地皮。这些土地面积巨大，与之对应的是需要的资金也十分惊人，动辄十几亿、几十亿元的资金几乎把所有小开发商排除在外，只有少数拥有巨额流动资金的开发商能从政府手中买到这些土地。这些大的集团在居民区建设中为了统一开发，往往采用把一片土地集中建设的方法，这种方法可以有效节约开发成本和建设成本。但是这种统一的开发方式在节约成本的同时也造成大面积居住区过于集中，形成很多“巨无霸”[8]式的小区。例如：北京的天通苑小区，占地面积约800公顷，规划建筑面积600多万m2，全小区居住人口有40多万人。这样的小区人口已接近我国一个普通小城市的人口总量，而且每公顷居住人数也达到500人这样的密度。更为严重的问题是，由于现在中国住宅楼的价格居高不下，使得开发商在这些小区建设的过程中忽略了与居民工作、生活配套的空间设施，无法做到就地解决居住者工作生活的问题，这样就造成了每天上下班近百万人次的进出，给交通系统造成了极大的压力，并没有起到为城市中心地区分散人口负担的作用，成为名副其实的“睡城”[9]。

(二)中国超大城市中功能区和预留地分布不均衡

我还分门别类地告诉他各类作文的写法，借用阅读时掌握的一些技巧带入到作文里，写自己最熟悉的人与事，用上最真实的情感，这样写出来的作文一定会很生动、感人。考试作文他写了一个他在重庆老家的同桌，写他们一起上学，一起在路上避雨，一起学习的故事，还写到那个同学生病了，他转学离开前有去看他……文字朴实，可能是因为情真的缘故吧，老师在班上朗读这篇作文时，我们竟都听哭了。

我国政府在城市规划过程中极力反对分散式建设，称之为“摊大饼”。因为在一般情况下集中的功能分区可以减少空间建设上的浪费，提高功能区的专业性，进而提升整体的工作效率。但是从目前我国超大城市的建设现状来看，由于这些城市的面积过大，因此功能区之间的距离也十分遥远，而且目前的城市道路规划和交通状况使得功能区之间的流动成本急剧增加，不但抵消了功能区集中带来的效率提升，反而造成了大量的资源浪费，而且这样把大量的时间浪费在功能区之间的流动上，也大大降低了劳动者的工作和生活体验。我国政府在城市规划的过程中为了给未来的城市建设留有空间，在市内留有很多“预留地”以备不时之需。这些“预留地”是政府以行政手段强制禁止开发的土地，很多位于市中心的黄金地带。这些土地一方面可以随着时代的发展用更新的技术理念来开发，发挥更大的价值，另一方面也可以作为现在城市规划的“保险栓”，不断修正目前城市规划中存在的漏洞。但是从目前来看，我国超大城市中核心位置预留的土地面积过大，且预留土地的开发速度过于滞后，没能跟上所在城市经济发展的步伐。这就造成了在超大城市中心商业地带还存在没有开发利用的大片预留土地，与附近的高楼大厦形成鲜明的对比，同时也对此地区的商业建设规划造成了一定的困难。

(三)中国超大城市中道路交通体系建设过于封闭和一元化

我国超大城市的交通拥堵问题由来已久。例如，在政府对机动车车牌照进行摇号限制和单双号限行等严厉的控制措施之下，在早晚上下班时段北京四环以内的车速一般只能保持在大约25 km/h，使得居民在上下班通勤上浪费了大量的时间和精力。造成市内道路如此拥堵的原因除了机动车数量的迅猛增加之外，还有一个重要的原因就是我国超大城市的道路交通体系过于封闭和保守，远远落后于机动车辆增加的速度，而封闭性的居民小区和单位“大院”是阻碍建设城市多元开放交通道路体系的最重要的因素。封闭性小区和单位“大院”的形成有着诸多原因，其中最主要的两点原因是：

(1)历史原因。改革开放前我国实行计划经济政策，大型国有企业会在其产业周围建立职工居住小区分配给员工居住，建立独立性较强的“大院”。这些大院里面基础设施一般比较齐全，可以满足居民的大部分需求，使居民对外的依赖性较低。这种建筑习惯沿袭下来就形成了今天大学、单位机关“大院”和封闭式小区形式。

(2)经济原因。20世纪90年代中国经济发展迅速，贫富差距逐渐加大，先富起来的一部分人出于安全和更好居住环境的需求促成了封闭式小区的兴起。之后随着经济的发展，这种趋势更加明显，好的居住环境也成为小区一个重要的卖点。这些巨大的封闭式建筑群落把城市中的道路交通体系分割得支离破碎，无法有效地链接在一起，使得很多道路的使用效率大大降低。

(四)中国超大城市周边地区郊区化水平过低

我国的城市建设规模一直牢牢掌握在政府手中，[10]因为政府对于城市外扩一直采取十分谨慎的态度，所以我国超大城市周边地区的郊区化速度与其城市的经济发展速度和人口增加速度相比较慢。这里所说的郊区化既不是指刚刚受到城市化影响建设水平很低的城乡结合地区，也不是指建设水平很高但是只是作为集中居住的社区。郊区的建设最重要的是基础设施和公共服务的配套建设，没有良好的基础设施，很难保证被低房价所吸引过来的工薪阶层利用便利的公共交通工具往返于市区和郊区之间，而没有完善的公共服务则很难吸引那些看中郊区良好居住环境的富裕阶层。而这些正是我国超大城市郊区化过程中所忽视的问题。这些超大城市的郊区既缺少便利和低成本的公共交通系统，也没有与郊区生活相配套的公共服务部门，使得居住在郊区的居民，无论是工薪阶层还是富裕阶层都无法在居住地得到应有的服务。这样的郊区环境也在一定程度上对郊区化的速度和水平起到了反推的作用，从而进一步提高了市中心地区的地价和拥挤程度。

三、针对中国超大城市规划中存在问题的治理对策

(一)建立具有分散化和多功能性特征的居住区域

(1)在土地供应方面进行改革。以前的土地拍卖以大块的土地交易为主，导致少数大的开发商可以一次性拿到大块的土地，这种交易方式必然导致开发商为了节约成本统一开发的结果。所以政府在以后的土地拍卖中应以小块的土地交易为中心，大块的土地也要分割开在不同的时间拍卖，避免大片土地被一家公司在同一时间占有，同时小的开发商也有机会拿到土地进行有自己公司特色的建设规划。即使是大公司拿到小块的土地也不可能等其他与之相连的土地到手后再开发，只能根据当下的形势进行开发建设。

(2)在城市规划上利用行政力量引导。在今后的超大城市规划中不但要利用土地的供给方式来限制大型的居住区域，还要利用行政手段进行规划引导，把居住区域分散开，合理分布在城市的各个功能分区之间，使之与邻近的功能分区互动交流，形成完整的城市生态环境。这样既大大减少了人口在城市内部的大范围流动，提升了居民的居住体验，还减轻了城市交通的压力，提高了整个城市的运转效率。

(二)建立多中心城市发展模式和预留地更新体系

多中心城市是指在城市内部或城市附近的几个城市中孕育出多个可以承担城市经济生活的功能区。地理学上把城市建设形态大致分为两种：一是集中式。根据不同的形态又分为团块式、条带式、星形式。二是分散式。这两种城市形态都可以演变成多中心城市，分散式的城市形态经过不断发展，自然情况下就可以在分散开的不同区域都发展出类似城市中心功能的区域，不过集中式的城市要产生多中心很大程度上要依靠人为的城市规划。

我国的超大城市形态多为集中式，所以要建设多中心城市就需要政府在未来的城市建设中发挥更多的指导作用。比如日本政府在20世纪八九十年代对东京建设的规划，就包括文京、丰岛、新宿、涩谷四个具有城市中心功能的副中心[11]，有效地起到了分散市中心压力的作用。我国政府要实现建设多中心城市的目标要从两个方面着手：

(1)对现有城市中心的集中式功能区进行拆分。我国超大城市中心的功能区过于巨大，已经不能有效提高生产效率，而且市中心土地稀缺，发展空间受到很大的限制。把现有的大功能区逐渐拆分，分散安排到城市其他单一落后的功能区中，既降低了市中心的拥挤程度，又带动了落后区域的发展。

(2)对新建的城区进行合理的规划。新建的城区不能只是单一的功能区，要建立多元的带有可以承担城市中心区功能的完整功能区。这种独立模块似的城市形态是世界上超大城市的主流，也是我国超大城市的发展方向。对于城市预留土地的规划要建立完善的更新体系。随着城市的不断发展，城市中心的预留地也要根据发展速度不断开发，而且还要在城市开发的外围划定新的预留地，保证开发和新增加的预留土地保持在一个合理的比值之中。

(三)建立开放、多元、灵活的现代道路交通体系

我国政府已经充分认识到要建立开放、多元、灵活的现代交通道路体系，就需要克服大型的封闭式小区和机关“大院”对城市道路网的分割和阻碍，因此中共中央国务院在新出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中着重强调了优化街区路网建设，广泛推行开放的街区制，已建成的封闭式小区也要逐步打开，把小区内的道路并入城市公共道路交通体系，在公共道路的主干道和次干道基础上建立四通八达的小区路网，有效分流主干道的通行压力，提高道路的利用效率。这个计划的有效实施，将对我国超大城市的道路体系完善有着重大意义。不过基于目前阶段我国基础警力的不足和治安现状，封闭式小区的安保体系能够在一部分上分担政府公共安全服务的压力，所以开放小区围墙政策的措施必须十分谨慎，必须与配套的公共服务发展相匹配，“不然贸然大量开放小区所造成的治安问题就很难解决”[12]。而且目前城市中小区环境建设水平差距很大，环境良好的小区建设资金来自全体业主购房时所付的金钱，如果在这种环境差异巨大的情况之下开放小区，必定会给高水平小区的居住者带来不满情绪。平衡小区之间的环境水平差异是对政府公共服务部门的一个考验，两者之间的差距越小，开放小区给人们带来的负面情绪就越少，政策的实施也就越顺利。相对封闭式居民区的机关“大院”在开放政策的实施上难度要低很多，因为其面积巨大，人口密度相对较少，只要提前做好规划，完全可以在保证不妨碍其间工作学习者正常生活的前提之下，先开放一部分区域，使之接入城市公共道路交通网。

(四)建立完善的郊区和卫星城市公共服务体系

综观发达国家超大城市郊区的规划，可以看到这些城市与国内的超大城市相比，郊区的公共服务建设水平要遥遥领先。东京的城市人口有3800多万人，接近北京的两倍之多，城区的面积和北京十分相近，但是东京城市中心的人口密度和拥挤程度远不及北京，很重要的一个原因就是东京的郊区化水平较高，很多人选择在环境好也不拥挤的郊区居住，居住在城市中心的反倒是收入较低的群体，这也是世界上超大城市的共同特征——城市空心化[13]。造成这种现象最重要的原因就是郊区公共服务水平的提高，可以做到和城市中心一样的方便和安全，日本的新干线列车可以十分便利、迅速地把远在郊区的居住者运送到城市中心工作而不需要居住者自己开车，也省去因为堵车所造成的时间浪费。这样发达的公共交通体系也是世界上这些超大城市解决道路拥挤问题的主要方法。公共交通的发达不但可以大大降低私家车的拥有量，也可以达到节能减排的效果。而卫星城的建设与前文所提到的多中心城市建设理论依据是一样的，只是需要把规划尺度放到全区域城市群的建设，而不仅仅是一个超大城市。以一个超大城市为中心，建设与之相配套能为中心城市提供服务和分担压力的卫星城市群，在有效促进中心城市发展的同时也完成了自己城市建设升级的过程。当然这样的城市群建设更加需要完善和高效的公共服务系统来保障卫星城与中心城市的联系。当一个分工明确又相互紧密联系在一起的城市群高效运转起来时，不但可以节省很多单一超大城市内部消耗的成本，还可以扩大影响面积，带动城市群周边地区的发展，提升整个区域的经济发展速度和发展水平。

[1]国务院关于调整城市规模划分标准的通知[EB/OL].(2014-11-20)[2016-01-15].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

[2]钱振明,钱玉英.善治城市:中国城市治理转型的目标与路径分析[J].江海学刊,2006(3)：210-214.

[3]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2015[EB/OL].[2016-01-12].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.

[4]张晓军，潘芳.我国特大城市发展的状况、特征及问题刍议[J].城市与区域,2009(12)：12-21.

[5]田明，何流.中国城市化的发展趋势及未来模式[J].现代城市研究，2000(6)：3-5.

[6]石忆邵，黄银池.纽约城市规划的特点及其对上海的启示[J].世界地理研究,2010(1):20-27.

[7]苏贾，强乃社.超越后大都市[J].华中科技大学学报:社会科学版,2016(1)：132-138.

[8]尹俊，甄峰，王春慧.世界城市化发展新特点及中国城市化发展趋势[J].地理教育，2010(1)：7-9.

[9]王佃利.城市管理转型与城市治理分析框架[J].中国行政管理,2006(12)：97-101.

[10]耿静.我国城市治理能力现代化的问题和走向[J].天水行政学院学报,2014(4)：47-50.

[11]屠凤娜.多中心治理理论对我国城市治理的启示[J].环渤海经济瞭望,2012(2)：45-46.

[12]俞可平.治理与善治[M].北京:中国社会科学出版社，2000：9-10.