论京津冀区域一体化碳足迹盘查之立法构建

曾 菲

(南开大学 法学院，天津 300350)



论京津冀区域一体化碳足迹盘查之立法构建

曾 菲

(南开大学 法学院，天津 300350)

全球变暖的趋势下，“碳足迹”一词逐渐进入人们的视野，碳足迹因对发展低碳经济具有重要作用成为人们关注的焦点。英国、日本和韩国碳足迹盘查的成功推广提供了宝贵的经验，如注重通过多位一体的立法来统筹碳足迹盘查评价标准和规范，设立独立的碳足迹盘查管理服务机构等。但是，京津冀地区碳足迹盘查规范的设立，既缺乏顶层的立法制度供给，又缺乏国家层面的统一参考标准，且相对封闭的地方立法模式使京津冀碳足迹盘查难以通过立法形成一体化格局。因此，建议在我国《立法法》中增设关于跨区域政府联合立法的规定，京津冀转换立法路径，制定京津冀区域一体化碳足迹盘查共同规章，构建碳足迹盘查统一评价标准与体系。

京津冀区域一体化；碳足迹盘查；立法构建；跨区域共同规章

京津冀地区土地面积21.8万平方公里，常驻人口约为1.1亿人，其中外来人口为1750万。以汽车工业、电子工业、机械工业、钢铁工业为主，是全国主要的高新技术和重工业基地。同时，京津冀地区也是全国大气污染的重灾区。碳足迹盘查(以下简称碳盘查)是量化产品或服务碳排放信息的技术手段。碳盘查能透视碳排放来源，因而可直接影响消费者的消费行为和生产者的生产决策。实力强的企业可借以提升企业的环保形象，提高低碳经济下企业的国际竞争力。居民可以根据足迹盘查的当量来改善自己的生活习惯，选择低碳消费品，减少大气环境污染。[1]在京津冀地区实施碳盘查将对该地区的大气环境的改善、低碳经济的发展、国际竞争力的提高有所裨益。

一、碳盘查的概念和意义及其对京津冀发展低碳经济的重要作用

随着全球气候变暖，减少温室气体的排放成为国际社会关注的焦点。“碳足迹”一词逐渐进入人们的视野，成为全球讨论的热点。于是，可量化碳排放的碳盘查很快在世界范围内推行开来。

(一)碳盘查的概念

碳足迹概念是由哥伦比亚大学的REES和WACKERNAGEL提出的生态足迹的概念发展而来，但具有其特有的含义。REES和WACKERNAGEL采用生态足迹来描述人类生产消费对生态环境造成的影响，并以生态生产性土地面积表示。[2]而碳足迹关注的人类生产生活所排放的温室气体量对气候变化的影响，以质量或面积表示。碳足迹的概念直接关系到碳足迹的计算边界，是碳足迹计算方法的理论基础和约束条件。目前国际上还没有关于碳足迹的统一定义，但盛行的定义主要有两种，一种是由非政府组织、公司和政府部门提出的，主张碳足迹度量的是某一活动或产品直接排放的二氧化碳或温室气体量和与电力消耗相关的排放量。这一定义主要来自未经严格同行评议的学术论文。另一种是学术界近两年开始讨论的碳足迹概念，认为碳足迹度量的是某一活动或产品在生命周期内排放的温室气体量，但是这一概念对于温室气体排放的种类和对碳盘查的系统边界没有厘清。[3]为了使普通消费者明确碳足迹的具体含义，规范自己的消费行为，选择低碳产品，又可以使企业明确碳排放的责任范围，承担相应的减排责任。更重要的是，让消费者和企业都明确碳盘查可能带来的产品或服务及活动的价格或成本增长因素，从产品或服务的供应链和活动的周期范围内对碳足迹下定义。碳足迹的概念定义为度量某一产品或服务在原材料选择、生产、包装、包装、供应和被消费整个生命周期过程中释放的二氧化碳和其他温室气体的总量或者产品或服务以外的其他活动整个生命周期过程中释放的二氧化碳和其他温室气体的总量。因此，与碳足迹相关的碳盘查因为要求主体特定、标准统一、计算方法科学、以碳标签或资格认证的方式标示、任消费者选择等内容，其概念可以定义为一国(或组织机构)在统一的可参考的碳足迹评价标准和规范的指引下采取科学的碳足迹计算方法对某一产品或服务在原材料选择、生产、包装、包装、供应和被消费整个生命周期过程中释放的二氧化碳和其他温室气体的总量或者产品或服务以外的其他活动整个生命周期过程中释放的二氧化碳和其他温室气体加以量化，以碳标签或低碳认证的方式标示处理，从而透视二氧化碳排放来源，任消费者选择的行为。

(二)碳盘查的意义

1.碳盘查是发达国家发展低碳经济的新政策和技术工具

气候变暖、温室效应的问题凸显已成为全球化的新特点，全球气候变暖严重影响人类环境和自然生态,导致水资源失衡、农业减产、生态系统严重损害,对人类可持续发展带来了巨大冲击。改变全球变暖已经成为世界各国都无法回避的责任。在经济社会发展日益受到能源和环境制约的背景下,低碳经济作为应对全球气候变化、保障能源安全的基本途径和战略选择,正在全球范围内得到广泛认同。[4]碳排放是衡量低碳经济的新的价值标准，碳盘查能透视碳排放来源，可直接影响消费者的消费行为和生产者的生产决策，帮助减少碳排放，因此，碳盘查是发达国家发展低碳经济的新政策和技术工具。如英国率先在世界上发布了统一适用于商品和服务的碳足迹测量的核算标准PAS2050，同时，为了配合与跟进PAS2050，英国还颁布了促进碳足迹与碳减排信息交流与管理的条例法案，作为碳足迹机制实施的配套措施，占领低碳产业的技术制高点，走出了一条崭新的可持续发展的低碳经济之路。[5]

2．碳盘查是大型企业抢占商业机会和实现低碳管理的重要手段

随着消费者应对气候变化的意识增强，碳标签标识的低碳产品备受消费者亲睐，低碳市场对大型企业来说有着巨大的商业机会，如此，低碳产业链管理也被纳入到企业的社会责任项目计划中。[6]为了抢占低碳市场的商机及实现低碳产业链管理，各大企业开始了世界范围内的碳盘查。如英国最大的零售商TESCO, 为了让消费者理解碳盘查的标识碳标签，与英国碳信托和节能基金联合进行碳标识宣传，向公众散发了100万份关于如何消减碳足迹的手册，并宣布其目标是对所经营的7000种商品进行碳标识，以抢占商机。再如世界零售巨头沃尔玛要求10万家供应商必须完成碳足迹评价，“低碳”作为其供应链的必需，在抢占商机的同时，实现低碳管理。

3.碳盘查是消费者低碳生活和消费的参考标准

随着碳盘查在主要发达国家展开，以及主要企业在产品实行碳标签，以碳标签标识的产品和服务的碳排放信息起到了对消费者应对全球气候变暖的警示和教育作用，消费者开始选择有碳标签的消费产品和服务。据新加坡国家气候变化秘书处的意向民意调查显示，在被调查的194人中，有76%的人在购买产品或服务时，会特意的看一下产品或服务是否有碳标识，[7]可见，碳盘查之后的碳标识对消费者应对气候变化具有重大的警示和教育作用。此外，碳盘查中的碳足迹计算器作为一种网络上流行的碳足迹计算软件,可以用来计算个人和家庭每日消耗能源而产生的二氧化碳排放量，其原理是利用简单的排放因子公式将能源的消耗量转化为二氧化碳的排放量, 或者根据运输工具的大小和运输里程来计算相应的二氧化碳排放量，虽然不精确，但有助于公众随时计算自己日常生活中二氧化碳的排放量,从而有意识地改正日常生活中的行为,减少二氧化碳排放。[8]

(三)碳盘查对京津冀发展低碳经济的重要作用

1.有利于改善京津冀大气环境污染和发展低碳经济

京津冀地区主要产业是钢铁煤矿，重化工和农业，产业结构仍然高碳化，特别是河北省仍然以传统产业为主的格局短期难以改变，致使该区域能源结构和产业结构难以低碳，经济活动对碳排放贡献度居高不下。目前，京津冀区域生态恶化严重制约了京津冀地区的经济和社会的协同发展，迫切需要进行京津冀区域生态创新发展策略研究，碳盘查作为一种生态创新发展的手段，使得高耗能、高排放行业的碳足迹信息来源透明化，帮助企业有针对性地进行绿色改造，并采用先进制造技术，特别是利用信息技术对传统制造业，如机械装备、汽车制造、化工和轻纺等行业广泛进行改造，减少碳排放，实现京津冀企业逐渐绿色低碳发展，改善京津冀的大气环境。河北盛华，作为接受碳足迹评价的社会责任领域的领军企业，在2010年4月与英国标准协会(BSI)、中国标准化研究院能效标识管理中心、中国化工信息中心协作，深入开展氯碱行业碳足迹评价工作，最终测算出企业每生产一吨聚氯乙烯树脂的碳足迹1467.7898千克CO2当量，初步完成氯碱行业的碳足迹评价，[9]此次评价不但可有效为企业节能减排和降低经营成本，也为氯碱行业低碳环保的整体升级奠定基础，并对京津冀地区改善大气环境和发展低碳经济起到了很好的示范作用。

2.有利于提高京津冀的产品的国际竞争力

碳盘查可促进人类社会向低碳经济转型，主要发达国家已开始推广应用。继英国、美国、日本出台碳标签实施和管理的法律法规及认证标准后，德国、法国、瑞士、瑞典等要求在相关产品或服务上加注碳标签以显示其碳足迹信息，碳盘查制度也将由自愿执行走向强制遵守。法国、日本等已经开始对商品实施低碳准入，碳足迹排放当量低的商品将更易进入国际贸易领域。[1]碳足迹排放当量是产品背后的碳减排技术水平的体现，在市场竞争机制下，低碳产品会更加受到发达国家消费者的青睐，碳足迹排放当量高的产品将处于竞争劣势。京津冀地区的出口产品主要是工业制成品，而且出口对象主要是美国，日本，德国，英国，法国等主要发达国家。京津冀地区要有效跨越发达国家的低碳技术壁垒，避免碳足迹标签引发的贸易摩擦，就必须提升京津冀工业制成品竞争力，提高京津冀联合抵制贸易壁垒的能力。碳盘查使企业能够清晰地看到每一环节的碳排放量大小，激励企业低碳生产技术的研发和创新，进而有针对性地采取技术改进措施，生产碳排放低的产品，提高产品的国际竞争力。

3.有利于提高京津冀消费者的环保意识

联合国环保规划署执行主任施泰纳说，“在CO2减排的过程中,普通民众拥有改变未来的力量。”在不降低社会人群生活质量的前提下,进行消费领域节能和减少CO2排放也有巨大潜力。[4]京津冀地区持续的雾霾天气及逐年变暖的气候，使得居民对气候变化有深刻的感受，碳盘查作为监测碳排放的有效手段，能以碳标签的形式向消费者展示碳排放的来源，警示和教育者消费者规范自己的消费行为，提高消费者的环保意识。同样，在碳盘查过程中，向消费者普及碳足迹计算器，使京津冀地区的消费者运用碳足迹计算器计算个人和家庭每日消耗能源而产生的二氧化碳排放量，进而提高消费者的环保意识。汽车尾气排放在京津冀地区一直居高不下，是高碳排放的重要领域。如倡导居民用碳足迹计算器对每天的出现进行碳盘查，很快可得出每燃烧1升汽油,要释放出2.2公斤CO2的结论，居民会意识到出行坐公交车将会大大减少碳排放，进而改乘公交车。

二、碳盘查的国际发展动态及京津冀碳盘查的现状与困境

(一)碳盘查的国际发展动态

1.英国

2008年10月英国政府发布了由英国标准协会(BSI)、碳信托(Carbon Trust)和英国环境、食品与农村事务部(Defra)联合制定的《商品和服务生命周期温室气体排放评估规范》(以下简称PAS2050)，该标准主要用于计算产品和服务在整个生命周期内包括从原材料的获取到生产、分销、使用和废弃后的处理的温室气体排放量。PAS2050是英国第一部较权威的、统一的碳足迹测量的标准，也是世界上第一个衡量产品碳足迹的标准。随后，为了规范PAS2050标准的实践，英国出台了由英国碳信托有限公司和节能信托有限公司联合颁布的以传递碳足迹信息和温室气体排放量的减少情况信息为目标的《商品温室气体排放和减排声明践行条例》，为完成依照PAS2050进行测量和计算商品碳足迹后如何交流和传递碳足迹信息提供了管理机制。同时，为了对碳标识进行管理，英国政府设立了英国碳信托公司，碳信托公司作为独立的碳标识管理服务机构，其职责是通过与其他企业和机构的合作，减少碳排放和培育商业性低碳技术，加速英国低碳经济的发展。随后，英国又建立了由英国碳信托有限的全资子公司碳标识公司(Carbon Label Company)，碳标识公司负责为参与碳足迹示范项目的合作企业提供标识管理服务的碳标识管理制度，即在其商品包装上标上包含企业碳足迹数值、足迹形象、Carbon Trust 公司认可标注、制造商作出的减排承诺、碳标签网络地址(Carbon-Label. com)等信息数据。2009年，为了与公司的服务范围相称，碳标识公司被改制为碳信托足迹公司，还成立一个附属的碳信托足迹认证公司。碳信托足迹认证公司的职责是为产品碳足迹提供独立和中立的认证服务。[5]

通过多位一体的立法来统筹碳盘查评价标准和规范和设立独立的碳盘查管理服务机构，英国已占领低碳产业的技术制高点，在低碳发展方面处于世界领先地位。英国PAS2050标准推广至今，在碳减排、企业低碳文化的创建、居民低碳生活方式的培养以及消费方式的倡导等都取得了显著成效，已经有食品、家用电器、纺织、建筑材料等行业20家英国本土和跨国企业约75种商品参加，甚至新兴电子银行产业如苏格兰哈里法克斯银行HBOS公司也参与到其中。

2.日本

为践行低碳经济战略, 推动低碳经济发展和低碳社会建设, 日本首先增设碳盘查的组织机构。2008年经济产业省为了研讨制定适合日本社会发展的碳足迹制度，设立了“实用和普及碳足迹制度推进研究会”， 2008年6月17 日, 研究会召开第一次会议, 讨论内容涉及碳足迹的计算评价方法、信息披露制度以及将面临的挑战。2008年7月，又成立“二氧化碳排放量计算、显示与评价规则研讨会”和“碳足迹制度国际标准化对策委员会”作为配套机制, 共同推进碳足迹制度的制定、试点和实施推广工作。其次，制定统一的碳盘查规范。2009年日本公告了其以英国PAS2050标准为蓝本，同时结合本国环保产品标识和生命周期分析的执行经验的碳足迹评价标准TSQ0010，TSQ0010标准是关于产品碳足迹评估和标识的一般性原则规范。此规范详细介绍了碳盘查的适用范围、主体以及碳标示、产品碳足迹的计算方法等。适用范围上采分布分阶段的模式，首先在食品、饮料、洗涤剂和电器上进行碳盘查，标识碳足迹，然后逐步扩大碳盘查的范围，最终做到全面推广。碳盘查的主体主要由日本经产省负责管理，第三方机构负责查验评价，将产品生命周期中每一阶段的碳足迹用碳足迹标签详细标示出来。计算方法上日本TS Q0010标准 与英国PAS2050 在内容和执行步骤上基本一致。[10]

日本通过政府主导构建统一碳盘查规范在发展低碳经济方面也取得了显著成就。日本国内最大的超市万古(Aeon)，开始在包括大米、胡萝卜和洋葱等7种产品上试用碳标识，经过在10个店试行后，已经扩大到43种农产品和消费用品，并且已经涉及进口商品。便利连锁店罗森(Lawson)和7-11(Seven-Eleven)以及电器制造商松下也开始实施碳标识。[11]

3.韩国

韩国碳足迹评价标识制度由韩国环境工业与技术研究机构负责实施，并参考了三个标准：一是ISO系列标准，如ISO14040s的环境管理、生命周期评估、原则和框架和ISO 14025的环境标志和声明(Ⅲ类标志)指导原则和程序及ISO14064s的温室气体排放报告标准；二是产品生命周期标准，如英国PAS2050和韩国EDP电子数据处理的通用标准；三是温室气体标准，如温室气体议定书、气候变化专门委员会(IPCC)报告等。为了界定产品的收据采集边界，将产品划分为两类，一类是工业产品、非能耗耐用品、非耐用品和服务；另一类是能耗耐用品和能耗产品目录中的产品。此外，为了促进自己的产品能出口到英国，环境工业与技术研究机构和英国碳信托公司签署了实施其碳消减标识的备忘录。通过引入国际碳标识标准，韩国既做到了保证出口货物具有全球标准衡量时的“绿色”品质，又吸引海外消费者的兴趣，并获得具有生态意识购买者的认同，确保了每年91亿美元消费产品的出口。[11]

综观英国、日本和韩国碳盘查的研究和实施，可获得如下经验，即制定统一的规范， 设定独立的管理机构，政府主导与企业实施相结合，分步分阶段渐进开展碳盘查，对我国京津冀区域一体化碳盘查具有重要的借鉴意义。

(二)碳盘查在京津冀地区的现状

2006年以来，中国先后发布了《气候变化国家评估报告》、《中国应对气候变化国家方案》和《国家环境保护“十一五”规划》等政策文件，并且在“十一五”规划纲要中，提出了推行强制性能效标识制度和节能产品认证制度，在温室气体管理标准化研究方面进行了积极的探索，鼓励发展新能源、提出节能减排的具体目标。2009 年10 月，环境保护部环境发展中心与德国技术合作公司在北京共同签署了“中德低碳产品认证合作项目”，开始了我国开展低碳产品认证合作的先河。2010 年3 月，环境保护部环境发展中心与英国标准协会(中国)在北京签署了关于低碳产品认证合作备忘录，为学习英国先进的低碳技术奠定了基础。在“十二五”规划纲中，我国更是明确规定了探索建立低碳产品标准、标识和认证制度，建立完善温室气体排放统计核算制度。[1]环保部认证中心先后颁布的发展规划《环境认证中心开展低碳产品认证》和《中国环境标志低碳产品标识使用管理暂行办法》对京津冀碳盘查具有重要的指导作用。2011年9月11日，环保部发布了首批4项中国环境标志低碳标准。2013年2月18日，国家发展改革委、国家认监委制定并印发《低碳产品认证管理暂行办法》，根据该办法，我国将建立统一的低碳产品认证制度，实行统一的低碳产品目录，统一的标准、认证技术规范和认证规则，统一的认证证书和认证标志，这对京津冀开展碳盘查的碳标识提供了统一的认证规则。[11]

为改善京津冀的气候条件，在区域一体化的背景下，京 津 冀 三 地 先 后 颁 布《北 京 市2013 ～ 2017 年清洁空气行动计划》、《天津市清新空气行动方案》 以及《河北省大气污染深入治理三年 ( 2015 ～ 2017) 行动方案》等，对京津冀二氧化碳减排的工作具有重要的指导意义。2014年12月河北省承德市将作为试点与北京市正式启动跨区域碳排放交易市场建设，通过跨区域的碳排放权交易，建立资源有偿使用和生态补偿制度，进而推动区域产业结构和能源结构的优化调整，控制温室气体排放，协同推进区域大气污染治理，实现生态环境保护领域的率先突破。天津市政府2015 年 5 月 29 日发布的《天津市人民政府关于实施第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告》是对上述三个标准的落实和执行，并对机动车的碳排放做了进一步规范。大气污染防治协作小组2015 年 5 月召开的第四次会议通过了《京津冀及周边地区大气污染联防联控 2015 年重点工作》的文件，该文件明确积极推进京津冀及周边地区大气污染物排放标准的逐步统一工作。2015 年 6 月 4 日，京津冀及周边地区机动车排放控制工作协作小组办公室成立，确定将推动建立区域统一法规标准。[12]

综合国家和地方两个层面看，在碳减排方面，国家主要以行政手段为主导进行调节，在政策上给与积极的支持，但未有顶层统一的立法来规制碳盘查制度。虽然环保部的认证中心和国家发展改革委、国家认监委制定了低碳认证标准和低碳认证管理办法，但文件均未涉及碳足迹的评价标准与方法体系，也未有建立在我国数据基础之上的碳足迹计算模型等，致使京津冀的碳盘查缺少国家层面的统一的规范与标准支撑。此外，京津冀三地虽然积极的在政策上和立法上为改善大气环境而努力，但是三地标准各不相同，并且主要集中在机动车大气排放标准上，并未引入碳足迹相关评价标准与方法体系来量化机动车碳排放来源。因此，京津冀的碳盘查任重道远，困难重重。

(三)碳盘查在京津冀地区的立法困境

1．京津冀区域一体化碳盘查立法构建在中央立法层面缺乏制度供给

京津冀区域碳盘查是针对京津冀连续出现的雾霾天气及大气环境严重污染而提出的具有区域特殊性的措施，碳盘查对京津冀地区环境治理具有重要的意义。英国、日本、韩国均通过政府出台统一碳盘查标准和设立独立的碳盘查服务管理机构在低碳发展上取得了显著成就，对京津冀碳盘查制度具有重要的借鉴意义。但是目前中央立法层面没有关于碳盘查的统一立法做指导，京津冀地区面对区域新问题，必须联合构建区域碳盘查统一规范和设立专门碳盘查服务机构来开展碳盘查工作，关于区域联合立法问题，我国《立法法》只有第八十一条中有关于联合制定部门规章的规定，即“对涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”。但部门规章的效力及于全国，与区域立法无甚关联。而关于立法机构间的合作与协调，在国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中是这样规定的：在起草中，起草部门应当就涉及其他部门、机构的职责或者与其他部门、机构关系密切的规定，与其他部门、机构协商一致，经过充分协商不能取得一致意见的，应该在上报草案送审稿时说明情况和理由；在审查阶段中，如果其他部门、机构对行政法规、规章送审稿设计的主要制度、方针政策、管理制度、权限分工等有不同意见的，审查机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或部门的意见和审查机构自身的意见上报国务院决定，在规章制定中报本部门或政府决定。但这里没有规定不同行政区划的地方政府间在立法时的协调问题，更没有提出地方可以联合立法问题。[13]113尽管中共中央政治局2015年4月30日审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》标志着京津冀协同发展的顶层设计进入实施阶段，但是，国家政策要具体到立法层面，则又面临着当前立法体制造成的现实困境。我国于2015年8月29日修订通过的《大气污染防治法》新设第五章“重点区域大气污染联合防治”，其中第86条明确规定国家建立重点区域大气污染联防联控机制，以统筹协调重点区域内大气污染防治工作。并授权环保部根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律，划定国家大气污染防治重点区域并报国务院批准。但是该法的新规定也主要依赖行政的手段来解决大气污染，并没有解决区域一体化环境治理立法构建问题。

2.现行的地方立法供给模式难以解决京津冀碳盘查立法构建

我国地方立法的供给模式是以行政区划为地域范围的立法模式。在我国，省级行政区划、省会城市、国务院批准的较大的市以及经济特区所在的城市都具有立法权。地方立法供给模式的特点在于，其所制定的法律文件仅适用于所管辖的地方，具有严格的地域性特点。它在能够保障各地方充分发挥其积极性的同时，却又可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象。京津冀上空的大气层因统一的生态系统而形成“空区”，京津冀二氧化碳排放呈现区域性集中的情势，构建区域一体化下碳盘查对京津冀大气环境治理具有至关重要的作用。但是京津冀区域一体化碳盘查横跨北京、天津、河北三地行政区划，涵盖两个直辖市和一个省。京津冀三地在行政级别上都属省级地方政府，在现行的以行政区划为范围的割据式的立法模式下，京津冀三地在立法时往往只从本地利益出发，而不考虑其他地方特别是相邻地方的规定；在自己的辖区内，只强化本地方立法的效力而不认可其他地方立法在本辖区内的任何作用，使法治的推进形成一种以地域为中心的“碎片化”、“地方化”现象。各地为了实现自身利益的最大化，在利用公共资源时只关注本地的边际收益，较少甚至不关注整个区域和全国的边际收益，具体表现在地方性法规间、地方政府规章间的冲突和不协调。[13]78例如，在大气污染排放标准立法方面，北京的大气污染物排放标准远高于国家标准，部分大气污染物排放标准已达到国际标准。而天津和河北的大部分大气污染物排放标准仅略高于国家标准，尚未达到国际标准。由于京津冀三地不同的大气污染物排放标准，许多企业纷纷由京津迁往标准较低的河北，由此带来的排污费用、迁厂费用和技术改进的费用不菲，并且这一举措并未能减轻京津冀区域的整体大气污染情况。[12]可见，区域内法制的不协调对环境公共资源的治理已形成障碍。

三、碳盘查立法构建具体设想

(一)在我国《立法法》中增设关于跨区域政府联合立法的规定

鉴于中央立法缺乏制度供给，地方立法的范围又过于封闭和局限，要构建京津冀区域一体化碳盘查立法，必须要转换立法路径，创设一种打破行政壁垒的、跨行政区划的、能在一定区域的各行政区划内共同适用的新型的地方行政立法模式，可以将其称为区域共同规章。区域规章由区域内的各行政区划政府有关人员在协商自愿的基础上组成区域共同规章制定委员会，作为区域行政立法机构，经全国权力机关或国务院授权，依据一定的立法程序，就同样的或类似事项制定能适用于各行政区划的统一的区域共同规章，为区域发展制定具有法律约束力的行为规则，这有助于改变目前京津冀同时各自进行行政立法的法治“碎片化”“地方化”现象，有效解决地方规章相互冲突阻碍区域环境治理的问题，还能为区域一体化提供良好的法治环境，同时还有助于弥补中央统一立法难以顾及各区域具体情况的缺陷。因此，跨区域政府联合立法制定共同规章是个值得提倡的立法模式。我国《立法法》是对于地方立法问题做出较多规定的法律，为使跨区域政府联合立法这种新模式有上位法的支撑，促进京津冀区域一体化环境法制建设，我国《立法法》中需增设关于跨区域政府联合立法的规定，使跨区域立法主体、立法权限、立法渊源、立法效力等问题有法可依。同时有关区域共同规章制定程序问题、法律监督审查方面的问题可以由国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中加以规定，以此来协调跨区域行政立法问题。

(二)京津冀区域一体化环境立法转换路径

1.实现立法主体的转换

一方面，实施由当前的国家立法转换为先由地方立法、在取得成功经验后再上升为国家立法的“自下而上”的立法路线；另一方面，要打破京津冀三地各自为政，只从本地利益出发，而不考虑其他地方特别是相邻地方的规定，只强化本地方立法的效力而不认可其他地方立法在本辖区内的任何作用，使法治的推进形成一种以地域为中心的“碎片化”“地方化”现象的局面，京津冀三地必须联合起来，实现由单一主体立法向多主体联合立法的转换，即由单个政府行政立法转向由三地政府联合起来立法的转换。

2.实现传统立法内容的转换

在大气环境治理上由行政手段管控转向市场手段转换，由限制排放向鼓励引导人们积极采取技术手段减少排放。碳盘查是一种新的有助于减少碳排放的技术手段，目前，在京津冀地区引入碳盘查制度，并构建碳盘查的统一标准，引导企业积极进行碳盘查，进而改进生产技术，减少碳排放。并通过利益调整影响市场主体对碳盘查的态度。比如通过折抵政策、绿色信贷等为碳盘查提供有效的融资渠道等，从而激励他们积极参与碳盘查。

3.实现调整范围的转换

调整范围由国家范围和单个行政区划范围向多个行政区域范围转换，实现有针对性的解决跨区域的环境问题，既避免了一部国家法典难以适应区域不同显示情况的缺陷，又解决了中央立法缺失的尴尬境况，同时突破了地方立法的封闭局面。

(三)制定京津冀区域一体化碳盘查共同规章

京津冀区域一体化碳盘查共同规章是京津冀三个地方政府的联合立法，区域规章的制定主体是由京津冀三地政府组成的区域行政立法委员会，它是地方政府的联合立法机构。该立法主体依据一定的立法程序，对区域内碳盘查制定具有法律拘束力的规章。该规章是针对京津冀碳盘查制定的共同立法，在京津冀三地统一适用，是介于中央行政立法与地方行政立法之间的新型立法模式，属于特殊的地方行政立法，更具有针对性。[13]157-158

京津冀区域一体化碳盘查共同规章的核心内容应包括如下几个方面：

1.规定碳盘查规章的基本原则

一是互利互惠原则。在进行京津冀区域共同规章构建的过程中，要充分考虑参加的各地方政府能否获得经济利益，不能忽视任何一方的利益。要在共同利益的基础上，整合区域资源，而不应仅仅形成一种“错位”发展。二是平等协商原则。在起草京津冀碳盘查规章草案、审议通过草案等方面，要进行充分的酝酿、讨论，使各方对该行政立法达到意见完全一致。三是依法性与依政策性相结合原则。京津冀碳盘查共同规章依照宪法、法律、行政法规的规定或者依授权的规定，不能与宪法、法律、行政法规的规定相冲突。四是体现区域特色原则。京津冀碳盘查共同规章必须立足于区域实际，采取分步发展的渐进模式解决区域温室气体排放问题。[13]168根据气候变化对产品的影响程度、国内市场与国际市场竞争力、与民众生活密切度等进行分级，对影响程度大而迫切的产品先行先试，再根据碳标签市场的发展情况进一步扩大实施力度。一般是从食品、日用品等消费类产品入手，使碳足迹排放信息进入大众视野，为消费者所接纳后，再逐步扩大碳盘查的影响力。

2.构建碳盘查统一评价标准与体系

2008年中国标准化研究院与英国BSI开展“气候变化和能源”合作项目，将PAS2050标准引入中国，PAS2050是产品碳足迹的盘查标准，为京津冀碳盘查提供了技术蓝本。2009年6 月，由中国标准化研究院刘玫等翻译的《商品和服务在生命周期内的温室气体排放评价规范(PAS 2050：2008)及使用指南》已出版。此外，国际标准ISO 14064-1,2,3 的转化已基本完成。2010 年3 月，环境保护部环境发展中心与英国标准协会(中国)在北京签署了关于低碳产品认证合作备忘录。2010年9月，又将 PAS2060标准引入中国，PAS2060是证实碳中和的规范。[9]这些都为京津冀构建碳盘查统一评价标准与体系奠定了基础，因此，京津冀在构建碳盘查统一评价标准与体系可以参考英国标准和国际标准，既可以保证我国产品能出口到英国，又可保证我国出口货物具有全球标准衡量时的“绿色”品质，又吸引海外消费者的兴趣，并且可以使我国碳盘查标准与国际接轨，同时实现与其他国家低碳产品的互相认证。

(1)碳足迹的计算。碳足迹的计算体系分流程图绘制、 系统边界确定、 数据收集、 碳足迹计算、 不确定性检查等五大步骤。流程图绘制主要是绘制某一产品或服务在原材料选择、生产、包装、包装、供应和被消费整个生命周期或者产品或服务以外的其他活动整个生命周期的流程。京津冀碳盘查计算的系统边界可用生命周期方法中的评估边界及重要性水平确定，即根据不同的活动内容和排放量，设置与其对应的边界并引入以1%阈值为标准的重要性原则，低于1%阀值被认为是不重要，可以忽略不计，但被忽略的总排放量不能超过整个生命周期碳排放量比重的5%。数据收集即在划好边界、界定好数量级的基础上对某一产品或服务在原材料选择、生产、包装、包装、供应和被消费整个生命周期或者产品或服务以外的其他活动整个生命周期的活动水平数据和排放因子进行收集。活动水平数据是指产品生命周期中涉及到的所有材料和能源( 物料输入和输出、 能源使用、 运输等); 排放因子是一种联系，可将这些数量转换成温室气体排放量，单位活动水平数据排放的温室气体数量( 如每千克输入量或每千瓦时能源使用量的千克温室气体)。原则上要求所收集的数据均为原始数据，特定情况下，可靠的二手数据也可使用，但应有严格的要求。[14]目前国际上关于碳足迹的计算方法主要有四种：1)LCA法，又称生命周期法；2)I-O法，又称投入产出法；3)IPCC计算方法；4)碳足迹计算器。四种方法各有优缺点，并且着眼的碳足迹计算的行业领域不同，只运用单一的方法往往难以对单个领域的碳足迹做出全面而准确的评价，若要对碳足迹的计算做到全面准确，则需采混合计算方法(hybrid method)，碳足迹的混合计算方法能够综合各种计算方法的长处，同时相互弥补不足，计算结果更加准确。[15]在实际应用中，可根据获得的不同数据或对计算结果的不同要求采用相应的方法，应用灵活多变，京津冀碳盘查的计算方法可采混合计算方法。不确定性检查这一步骤的目标是衡量碳足迹结果中的不确定性并使其最小化，判定数据收集的重点和非重点，向内部和外部读者提供有关碳足迹的确凿性信息。

(2)设立碳盘查咨询服务机构。京津冀碳区域行政立法委员会可以授权京津冀三地环保局成立碳盘查咨询服务机构，该机构的职责是直接面向企业或组织，帮助企业或组织完成整个碳足迹的计算、申报直到获得许可，并根据企业或组织的需求可以灵活的提供各种服务。

3.规定碳盘查的惩处协调机制

在京津冀三地全面推广跨区域碳排放交易市场建设，通过跨区域的碳排放权交易，建立资源有偿使用和生态补偿制度，把生态补偿与碳交易联系起来，实施补偿性碳交易，可达到双赢的目的。同时考虑征收气候变化生态补偿(税)费，向从事温室气体排放的单位和个人征收一定数额的费用作为生态补偿资金的一个重要来源。

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[15] 葛晓华，苏旭东，袁进，常丽萍. 工业领域碳足迹研究进展[J].生态经济，2013(5).

(责任编辑：李潇雨)

Legislative Construction of Carbon Footprint Measuring in Beijing-Tianjin-Hebei Regional Integration

ZENG Fei

(Law School of Nankai University, Tianjin 300350, China)

With the Global warming, the word ′carbon footprint′ gradually comes into people′s horizon. As it plays an important role in the development of low-carbon economy, it causes people′s attention. UK, Japan and South Korean have set good examples for Beijing-Tianjin-Hebei in establishing a set of carbon footprint measuring standards and norms and setting up independent management services of carbon footprint measuring. But Beijing-Tianjin-Hebei region has the difficulty in constructing a set of carbon footprint measuring standards due to lack of the uniform standards of the country level to refer to and top supply of legislation. Relatively closed pattern of local legislation makes Beijing-Tianjin-Hebei region difficult to form a pattern of integration through legislation. Therefore, it is necessary to add the cross-regional joint legislative regulation in the Legislative law of China, and government of the Beijing-Tianjin-Hebei region changes legislation path, develops Inter-regional Common Regulations of the Beijing-Tianjin-Hebei region, and formulates carbon footprint measuring standards.

Beijing-Tianjin-Hebei regional integration; Carbon footprint measuring; legal construction；inter-regional common regulations

2016-07-19

2016年国家社会基金年度项目“京津冀大气污染治理一体化立法研究：国际视野与区域问题”(项目编号：16BFX146)；中国法学会2014 年度部级法学研究课题 “京津冀雾霾防治立法一体化研究” (项目编号: CLS( 2014) C45); 天津市科学技术协会2014 年重点决策咨询项目“京津冀地区雾霾天气防治立法研究”(项目编号: TJKX1418)。

曾菲，女，南开大学法学院硕士研究生。

D920.4； F127

A

1008-2603(2016)06-0062-09