在规范管理中释放科研生产力：经费管理的国际比较*

林 拓 袁锦贵 范楠楠

(华东师范大学中国行政区划研究中心，上海 200241)

在规范管理中释放科研生产力：经费管理的国际比较*

林 拓 袁锦贵 范楠楠

(华东师范大学中国行政区划研究中心，上海 200241)

在国家发展从要素驱动转向创新驱动的背景下，经费对科研创新支撑的重要性与日俱增，严格科研经费管理也成为共识，因而，科研经费的管理面临着刚性严格规制与柔性创新激发的两难选择。基于国际比较的研究发现，破解难局的关键在于，既要在尊重科研规律的基础上强化经费管理，又要在规范管理中促进科研创新，由此形成三种基本类型：一是预防型，重在经费使用者的自律与使用活动的监督；二是全成本型，以科研创新主体及创新活动的全成本核算为标准，明确科研成本补偿机制；三是绩效型，以经费使用绩效为核心，聚焦科研成果创新与转化。三者互动交织构成有机整体，从而在经费规范管理中释放科研生产力。

科研经费；规范管理；科研生产力；国际比较

当前，我国科研经费因滥用、乱用和低效使用而广受诟病。有报道称，我国一年1.2万亿元研发投入，科技成果转化率仅10%(丁静等，2014)。同时，严控科研经费使用的呼声日涨。但另—方面，重“物”轻“人”的经费预算和繁琐的经费报销程序使科研工作者苦不堪言(胡勇军、赵文华，2014)。不少科研工作者的大量精力消耗在“战战兢兢，如履薄冰”的经费报销事务上，而且一不留神就有身败名裂的可能。已有戏言曰“无科研经费是等死，有科研经费是找死”，科研经费管理出现“一控就死，一放就乱”的尴尬。科研经费管理面临着刚性的严格规制与柔性的创新激发之间的两难选择。为此，选取部分创新水平高的发达国家展开国际比较研究尤为重要。

一、预防型：以监督体系约束和道德承诺自律为重点

仅仅是惩治经费的滥用不足以形成真正意义上的规范管理，不少国家更寄希望于预防。预防来自于外在监督约束与内在道德自律两大方面，而完善的监督体系本身有助于催化道德自律的形成，深刻的道德自律又有利于对制度的坚守，两者相辅相成，共同构成积极有效的预防管理。

就外在监督约束而言，澳大利亚堪称典型的一例。澳大利亚以完善的监督体系及不同层面的审计等，将滥用科研资金的可能性降到最低。完善的监督体系首先需要确立完备的制度设计，而《总审计长法》、《财务管理与责任法》、《澳大利亚联邦机构与公司法》、《高等教育资助法》、《澳大利亚研究委员会法》、《国家卫生与医学研究委员会法》等形成了对科研经费的系统规制。其中，《总审计长法》对审计署开展科研经费审计的法定程序和标准进行了规定；《澳大利亚研究委员会法》中“经费资助支付的条件”一章对科研经费使用、管理和审计都做出了具体规定(胡蕊，2015)。在此基础上，澳大利亚进一步建立了相应的研究管理机构并建章立制以强化行为规范。2009年，澳大利亚筹建了科研诚信委员会(ARIC)，进一步构建起来自单位外部的对科研不端行为的独立审查与调查机制。此外，澳大利亚研究理事会和大学等共同制定的《澳大利亚负责任研究的行为守则》倡导负责任的研究行为，对科研不端行为作出了明确界定并对科研不端行为的责任主体、调查处理程序、处罚措施和被调查者的权利救济都做出了详细规定。具体到高校层面，不少高校也有一些有针对性的举措。澳大利亚国立大学校董会专门设立了直属的审计和风险管理委员会，该委员会根据《审计与风险管理委员会章程》，基于风险鉴别、排序、处置和管理对科研经费使用管理情况开展审计工作，对资金往来交付过程、科研辅助人员工资状况、关键资金账户确认等3个关键区域进行重点关注；科研管理部门(科研办公室)设有专门的科研诚信办公室，负责对科研诚信及学术不端行为等进行监管，促进“负责任研究”的开展(夏秀芹，2012)。同时，澳大利亚审计署长期派代表作为观察员参加澳大利亚研究委员会财务与审计委员会的重要会议，以强化互动监督机制。

与之相似，美国也拥有完善的监督体系，但相对而言，美国更加强化了对科研经费申请、分配、使用和绩效评估等的全过程监督，还制定了一套成熟的监督程序，以强化监督工作本身的规范性运作。首先，编制科技经费年度监督计划，对投入力度大或风险高的经费支出以及信用较差的经费使用单位进行重点监督；其次，根据监督计划和对各方面信息(包括来自于部门工作人员、同行评议人员、科研人员等关于违规行为的投诉)的综合，采用审计、检查、调查、报告和绩效考评等监督手段，根据相关经费监督的操作规范(审计操作规范和调查操作规范等)进行监督，并将监督结果向社会公开，接受公众监督；再次，十分重视听取被监督对象的意见和建议，并对申述意见予以相应反馈；最后，强调对监督结果的充分利用，对相应问题采取通报批评、书面承诺改正、暂停拨款、终止资助资格、转交司法部门处理等措施(戴国庆，2006)。此外，美国还将利益冲突防止办法引入预防科研经费腐败领域。以同行评议为例，在美国做同行评议的人员都要填写相关表格，如给熟人或存在经济往来的项目做评审，就应自动申请避嫌，以防止科研经费落入私人手里(林小春，2014)。值得一提的是，美国还规定公立科研项目有义务接受媒体监督，向媒体公布项目进展情况(廖政军等，2015)，这也提高了公立科研活动的社会透明度。

就内在道德自律而言，学术诚信是科研道德的基点，也是科研产生效益的基本前提。为此，欧洲国家对科研工作者提出了明确的科研道德规范和要求，并引入道德承诺制。欧洲科学基金会制订了完善的科学道德和学术规范规章，把科学道德和学术规范视为最重要的基本问题，要求各成员国都要遵守，并在国家层次和大学及研究机构确立相应的规定(中国社会科学院赴北欧科研管理考察团，2006)。瑞典高等教育与科研大臣克兰兹指出，为科研人员建立诚信档案，以法律法规来惩罚科研失信，是根治学术腐败、规范科研管理的一个必要举措(高荣伟，2014)。芬兰的主要研究工作由大学承担，政府的科研经费多投向大学。芬兰科学院的项目申请要求主持人签字承诺保证经费用于研究项目、及时汇报经费使用情况并遵守芬兰国家研究道德规范委员会的规章制度等三个方面；同时要求课题所在研究机构签字承诺课题经费专款专用、年终呈报经费使用情况并遵守芬兰国家研究道德规范委员会的规章制度。项目评审时，在研究计划的四个评估指标中也包括道德问题1项，申请者对该问题的回答对项目能否立项具有重要影响(中国社会科学院赴北欧科研管理考察团，2006)。

如果说预防型是对科研人员及其科研活动的全方位规范管理，那么，全成本型则直击科研经费使用本身合理与否的要害，更加关注科研活动自身的规律性要求。

二、全成本型：以全成本核算为标准，明确项目开展的成本补偿机制

科学合理地核算科研活动成本是搞好科研经费预算、支出和管理的必要前提，也是防范科研经费腐败的重要环节。美国和英国的全成本核算方法对于科研生产力的推动大有裨益。

美国联邦政府是美国大学科研经费投入的最大主体，在拨款体制上，联邦政府将大学作为全成本核算单位(胡勇军、赵文华，2014)。美国白宫管理与预算办公室代表国家对各联邦资助机构的经费管理政策进行总体规范和协调并制定统一规范的“教育机构成本准则”。该准则详细规定了高校承担联邦科研项目所必须遵从的成本计算原则，包括成本的确定、分配、追踪、报告等多个环节，涵盖了科研项目资助、科研项目合同和其他协议，形成了基于科研活动全成本核算的联邦政府对大学科研的资助体系和明确的科研成本分担机制。最为突出的特点是，将科学家、技术人员的薪金和研究团队成员(包括研究生)的工资、津贴纳入直接成本和将科研设施、大学管理成本纳入间接成本计算,其中，工资与福利在科研经费里的比例一般可达50%左右。间接成本(也叫科研经费“附加管理费”)由大学和政府机构直接协商，不受科研人员控制，主要由学校用来支付其所有办公室与实验室的水、电、电话、复印、打印等基本费用，甚至后勤人员的工资，实际上还可以用来资助经费较少或根本没有申请到经费的其他教授和科研人员，使他们可以专心做研究。在美国，间接成本比例很高，比如，美国国家卫生研究院的管理费比例是57%，如果一位教授申请100万美元的科研经费，附加上的管理费就是57万美元，其实际申请总金额因此是157万美元(林小春，2014)。

相对美国而言，英国的全成本核算机制更细，更具有自己的特色。英国政府科研机构规定的项目经费支出分为四大类：直接发生成本、直接分摊成本、间接费用、例外费用。其中，项目所有全职和兼职人员的可审计相关费用属于直接发生成本；项目主要或协作管理人员分摊费用和技术服务、不可审计的临时人员费用以及不动产修建、设施使用等属于直接分摊费用；学术活动、财务和行政等各种服务部门、实验室/学习资源、资本性总费用等所有项目均发生的、基于估计的非特定费用纳入间接费用；超过50000英镑的设备支出等属于例外费用。根据IGER2003-2005财年的财报数据，三年中员工成本稳定地保持在了总支出成本的52%-54%之间，员工成本包括了工资、社保金和退休基金(贺德方，2007)。另外，英国研究委员会指导下的七大委员会根据各自学科特点，对科研项目的全部经济成本和成果评估做出不同的详细规定，这可以对经费申请者和使用者有精准的指导，从而减少因为标准模糊而产生的误解和滥用(廖政军等，2015)。这种全部经济成本核算方法在英国也被称为成本透明方法，这在科研项目资助决策中就会被作为考虑因素之一(李燕萍等，2011)。

这种全成本计算方式既考虑了科研的物质成本，更考虑了人力成本；既考虑了对科研人员的激励，也考虑了对大学科研支撑公共成本的补偿，因而更能反映真实的科研成本。因此，这种将全部经济成本纳入核算和补偿的机制不但从根本上解除了科研工作者的后顾之忧，使他们能够全身心投入科研活动，而且使大学和科研人员的利益都能够得到合理满足。美国严格的项目预决算制度、预算调整快速反应制度和规范的科研经费支出制度，大大降低了科研人员中出现套用和滥用科研经费等制度性腐败的发生几率，更有利于大学的科研公共支撑体系建设，提升科研经费的整体使用效益和科研生产力。

三、绩效型：以经费使用绩效为核心，聚焦科研成果的创新与转化

尽管科研经费的合法、合理规范管理十分重要，但经费使用的绩效——相应的投入能产生预期的效益更为重要。如果说科研经费滥用是腐败，或者说是制度失效，那么，科研经费虽然合法合规使用，但是没有产生真正的效益，造成科研经费的无效使用和浪费，则是更为严重的制度失效。因此，采取宽严有度的措施，让科研经费发挥更好的效益尤为必要。作为全球屈指可数的创新型国家，德国的相关经验值得重视与借鉴。

一方面，严格科研经费管理，防止科研经费滥用。一是严格项目评审，严防科研经费配置环节的腐败。德国科学基金会要求评审专家在近十年内与项目申请人(甚至是申请人所在学校)没有任何公开的合作关系，如果国内找不到这样的专家，甚至不惜去国外请来(文史哲，2013)。不仅如此，德国还将科研经费审计前移到科研项目立项、正式招投标实施之前，科研经费的审计也涵盖了事前、事中和事后3个阶段的全程审计，这有效杜绝了经费分配的不公(胡蕊，2015)。二是严格科研经费管理。科研项目立项后，项目负责人需要和立项单位签订经费预算合同，经费一经核定，就具有法律效力，必须严格执行，不允许超预算范围和标准使用资金。一旦经费预算偏离10%，即认为发生重大差错，责任人将被罢免甚至追究刑事责任(聂常虹，2015)。

另一方面，尊重科研活动规律，聚焦科研经费效益。一是德国认为科学家自己的灵感最容易出成果，因此，德国的科研人员享有充分的科研自主权。研究领域与研究方向一般由科研人员自己提出，在项目评审时，专家更关注项目对学科发展的价值，“不会受太多现实因素影响”(文史哲，2013)。二是科研机构对已确定的研究项目采取饱和投资方式，并且科研经费预算时重视人力价值，60%—70%的经费预算属于项目人员经费，项目负责人在经费配置、人员聘用等各个方面都有很大自主权。德国科研项目研究周期一般是3-5年，让研究者有足够的时间和精力从事研究，事后审计也更加重视科研经费使用的经济性与有效性(胡蕊，2015)。三是科研经费管理模式上根据科研类型实行差异化管理，不搞一刀切。例如，基础研究需要相对宽松自由的科研氛围，马普学会就采取事后评价的方式；大科工程研究的目标性和任务性较强，赫尔姆霍兹联合会就对项目进行事前评价；应用研究经费主要来自外部用户，弗朗霍夫学会的评价就以研究所自评为主。此外，还建立了国立科研机构绩效评价与经费配置相挂钩的科研机构经费配置制度,要求挂钩方式选择必须充分考虑科研机构特点(吴建国，2009)。

实际上，在经费使用绩效评价方面，发达国家大多聚焦于科研成果的创新与转化。美国科研经费审计工作的出发点是提升美国的竞争力和创新活力(刘西友,2015)；澳大利亚国立大学科研管理部门下设知识产权和产业化办公室，致力于为各级研究人员(包括博士研究生和科研管理人员)提供特许或是出售知识产权以及基于知识产权成果成立公司的服务(夏秀芹,2012)。

基于上述分析，不难发现，科研经费规范管理主要针对的是经费使用。就此而言，预防型关注的是经费使用者的内在自律与使用活动的外在监督，而全成本型则更侧重于科研经费使用活动的重要特质，将经费使用者作为创新主体并将使用活动作为创新活动来展开制度设计，至于绩效型聚焦的是科研经费使用的核心目标，即科研成果的创新与转化。三者均尊重科研活动规律，在现实的管理中的确难以作出非此即彼的机械区分，彼此间往往是相互交织、相互促进的，共同构成了创新型国家科研经费管理的有机整体。尽管这三者在经费规范管理的不同领域、不同环节具有各不相同的具体作用和制度表现形式，但是，经费规范管理中释放科研生产力的制度设计的逻辑线索已经悄然呈现。

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(责任编辑 胡 岩)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2016.04.010

教育部哲学社会科学重大攻关项目“提高教育系统廉政文化建设有效性和针对性研究”(编号：12JZD047)、国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划设置优化及其评估研究”(编号：15ZDA032)、国家社科基金重点项目“统筹城乡文化发展的空间布局优化研究”(编号：12AZD017)。