软环境：大连经济社会发展的硬动力

朴婷姬，吕秀一

（1.大连民族大学 东北少数民族研究院，辽宁 大连 116600；2.大连大学 历史学院，辽宁 大连 116622）

软环境：大连经济社会发展的硬动力

朴婷姬1，吕秀一2

（1.大连民族大学 东北少数民族研究院，辽宁 大连 116600；2.大连大学 历史学院，辽宁 大连 116622）

软环境建设是一项长期复杂的系统工程。在阐释软环境涵义和优化大连软环境建设意义的基础上，总结了大连近些年来在软环境建设方面取得的成绩，指出影响大连经济社会发展软环境方面存在的问题及其成因，提出进一步优化大连经济社会发展软环境建设的对策建议。

软环境；大连；对策

大连市作为中国东北最重要的沿海城市和港口，在中国乃至东北亚区域具有重要的地位。自改革开放以来，大连经济规模得到了突飞猛进的发展，2015年大连全市GDP达到7800亿，列东北之首、全国第17位。但在当前东北三省经济增速普遍缓慢的情况下，大连经济形势也不容乐观。在新的经济形势下，大连市仅仅在政策和政府服务层面提高服务水平是远远不够的，必须全方位提高文化、教育、医疗、卫生水平，提供政策优异、生活宜居、文化适应的软环境。如何有步骤、有计划的实施软环境建设，推动生态文明，建设美丽大连，已成为一个值得深入分析与认真思辨的现实问题。本研究首先探明软环境的涵义和软环境建设的意义，对大连市软环境建设研究的理论与实践进行回顾，基于调查结果分析大连软环境建设的成效与存在的问题，最后对未来优化软环境建设提出对策建议。

一、大连市软环境建设的探索和取得的成效

软环境建设是一项长期复杂的系统工程。我们通常所说的经济社会发展环境，有“软”“硬”之别。相对于地理条件、资源状况、基础设施、基础条件等硬环境而言，软环境通常包括：政治环境、政策环境、法制环境、政务环境、市场环境和人文环境等方面[1]。在当下语境中，软环境多体现在体制机制上，是一个被人体验和意识的世界。软环境具有“软”性特征，并且始终处于一个动态的优化之中。

大连市一直高度重视软环境建设。早在上个世纪八十年代，当国务院决定大连为沿海14个开放城市后，大连人为创造一个良好的投资环境做了很多努力。在此过程中发现外商对投资环境意见最大的往往不是“硬件”，而是针对服务水平、办事效率、法制、文化素养等“软”环境。开始意识到没有一个好的“软环境”，纵使有再好的“硬环境”，也不能取得理想的经济效益。为此，大连在全国率先开展了一个“双提高”活动。即，提高办事率效，提高服务质量，这是大连抓“软环境”建设的第一件事[2]。正因为大连在“软”环境建设上下了“硬”功夫，使得大连在当时不少沿海城市外商投资速度趋缓的情况下取得了事半功倍的效果。

2004年是东北老工业基地振兴的开局之年，大连市委、市政府把软环境建设摆到最突出的位置，把这一年确定为“软环境建设年”，开启了一条具有时代特征和大连特色的软环境建设发展之路。之后的几年，大连以提高服务水平为重点，以转变政府职能为主线、建设服务型政府为目标，推进政务公开、公用事业单位办事公开制度和基层站所政风行风建设，推进全市软环境建设向全方位、深层次、宽领域不断深化。2007年以后围绕着提升政务服务效能，全面推进政府信息公开，形成了功能完备的综合服务平台，确立市行政服务中心正式成为大连市软环境建设的牵头单位。2011年，将行政服务资源整合陆续在全市推开，成立“五合一”的综合协调机构，即把政务公开、电子政务、信息发布、行政审批、行政投诉办理集中到本级行政服务中心，拉开了服务型政府和软环境建设新的序幕[3]。

2012年，大连市委市政府又启动了以转变机关作风为主线、以提高行政效能为重点的“软环境建设年”活动。重点打造富有吸引力的政策环境、务实高效的政务环境、公平公正的法治环境、宽松有序的市场环境、诚信文明的人文环境等“五个环境”。2013年，大连市政府为了继续加大改革推进力度，着力解决深层次矛盾，提出了关于体制改革创新的八项 28条工作要点，有效推进“无线城市”建设、“三网融合”和“智慧旅游”，大连市成为国家首批“智慧城市”和“水生态文明试点示范城市”，被评为全国“社会管理综合治理优秀市”。2014年，大连市重点开展“工作落实年”活动，建立政府督查可视系统，及时跟踪督办重点工程建设，使得大连在全省政府系统综合绩效考评中再次荣获第一名，实现了“十二连冠”。2015年以开展“工作创新年”活动为抓手，出台了大连市政府关于《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，推进智慧城市建设，创新政府服务模式。在行政管理体制改革方面实行“大部制、扁平化”管理，全市取消、下放政府部门审批事项475项，率先公布市政府部门权责清单，职权项目精简2653项。大连市公共行政服务中心启动运行，34个政府部门进驻服务中心成立审批办，实现“一站式服务”和建设项目“并联审批”[4]。2016年年初，为破解制约全市经济社会发展的体制性、机制性、结构性等深层次问题，切实使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，大连市政府出台了《大连市改革驱动战略实施方案》、《关于大力推进城市文化建设的意见》等文件，大连40多个大型商场、超市覆盖了免费、高速无线网，城市智慧商圈进入全国前列。总体上看，大连市软环境建设活动开展得扎扎实实，上下联动效果好，群众参与热情高，为民解决的实际问题多，营造了“招商、安商、富商”的氛围，有力地保证和推动了大连市经济社会发展。如，大连市中山区通过简政放权，创造良好的投资环境和高效服务，构建了良好的政商关系和营商环境，成为大连“投资成本最低、办事效率最高”的城区。中国2015年版《公共服务蓝皮书》对全国各城市的公共服务评价中，大连市民众满意度提升到全国第七位。

二、大连市软环境建设存在的问题及原因分析

通过对大连市的软环境建设的调查发现，大连市按照“审批少、职能顺、效率高、服务优”的总体思路，在建设服务型政府、深化管理体制改革方面卓有成效。尽管如此，还存在很多不足。比如2015年，民心网共收到涉企软环境方面诉求问题1557件，其中大连地区为272件。从涉企软环境方面诉求问题地区分布情况来看，大连是仅次于沈阳（448件）反映关于涉企软环境方面诉求问题相对较集中地区；从行业分布情况来看，工商(含质监、食药监)、住建、交通等行业涉企软环境方面诉求问题相对较集中[5]。“我们必须清醒地看到，我市老工业基地的体制机制障碍依然存在，市场配置资源的决定性作用还没有充分发挥出来；经济结构不够合理，产业层次不够高，传统产业转型升级任务仍很艰巨；企业生产成本升高，融资渠道不够畅通，发展的软环境有待优化；税收增长乏力，还债节点集中，财政收支压力较大；城市快速建设与生态环境承载力的矛盾日益突出，城市综合管理的科学化水平有待提高，与群众期盼存在一定差距；政府部门少数人员作风不实、责任意识不强，以改革创新的思维破解难题、寻求发展的办法不多等等”[6]。究其原因，可以归纳为以下几方面：

1.“官本位”思想依然严重

优化软环境，转变陈旧的思想观念是关键。由于受计划经济的影响，政府的行政理念还跟不上时代的发展，一些官员仍然存在“官本位”的思想，舍不得放弃审批和管制，习惯性地滥用手中的权力。一些领导仍然把GDP的增长作为评价政绩的主要指标，而忽视群众的真正需求。在与企业打交道时，自觉不自觉地自我抬高。因此，要转变政府职能，破除官本位的等级意识和权大于法的观念，切实为企业松绑，减少企业对政府的依赖，给企业发展提供公平规范的市场环境。

2.行政管理体制机制改革滞后

行政管理体制机制改革属于政治体制改革的重要内容，是促进经济发展方式转变的重要动力。行政管理体制机制改革滞后于经济社会发展，是制约经济发展方式转变的一个关键因素。加快行政管理体制改革，就是要使政府向服务型政府转变，向为社会提供公共服务、维护公平正义转变。如，大连有一民营企业反映，民营企业申请项目程序繁杂，一个项目从立项到投产需2年时间。大连某医院从2004年开始办理工商注册，工商局以同一地点不能注册同一医院为名，至今未给该医院办理工商注册。但医院负责同志表示，经查阅国家工商网，此地点从未办理过医院的核准和登记[5]。

3.工作作风有待进一步改善

少数单位服务意识不强，办事手续繁琐、效率低；乱收费、乱罚款、乱摊派“三乱”和吃拿卡要现象有所抬头。某企业反映一家没有投标资格的公司通过资质造假的方式先后两次中标。该企业对两次招标的客观性、公正性及审慎性产生质疑，并反映中标项目招投标过程中均未做到全公开，涉嫌串标、围标行为，政府部门对围标、串标等恶意干扰招投标行为监管不力和措施不到位[5]。改善软环境，加大对这些问题的解决力度，有利于转变机关作风，密切党群干群关系，更好地贯彻落实以人为本、执政为民的要求。

三、优化大连经济社会发展软环境建设的对策建议

改善软环境是各城市提升综合竞争力的焦点。世界银行对我国 120个城市竞争力和发展软环境的对比分析表明，竞争力排名在前12位的城市，其软环境得分排名也同样靠前[7]。因此，要充分认识软环境建设对东北振兴和大连经济社会发展的紧迫性和重要性，并从以下几方面着手优化软环境。

第一，充分认识软环境建设的极端重要性。习近平总书记在视察东北时明确指出，只有建设好投资、营商等软环境，才能使资本、人才成为东北发展振兴的重要助力。加强软环境建设的目标与党中央明确提出的要“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”的目标是吻合的，对于促进大连经济社会发展具有重要作用。一是建设服务型政府、适应社会主义市场经济体制的需要；二是切实解决损害群众利益的突出问题，为经济发展创造良好的政治和社会环境的需要；三是进一步健全社会信用体系，规范整顿市场秩序，为经济发展创造竞争有序的市场环境的需要[8]。

第二，加强软环境主体建设。包括作为软环境主体的每一个人的政治素质、思想道德素质、科学文化素质、能力素质等。抓软环境尤其要以人为本，狠抓广大干部职工的思想建设，就必须坚持党的宗旨意识，全心全意为人民、为基层服务，用优质服务打造良好的软环境。目前软环境建设中反映出来的一些问题，根本症结还是人的文明素质问题。一是切实提高政府的公信度和企业、个人的信誉度，建设诚信大连。二是进一步提高公共服务均等化水平，健全外来务工人员服务体系，使他们享受均等的公共服务。三是不断完善外国人和外地人在大连创业的发展环境，提升大连安商稳商、留住人才的能力。四是进一步提高城市文化内涵，不断增强城市的品质魅力，使文明城市更具文化软实力的厚重感，更具建设的持久动力[9]。

第三，推进政府职能转变。这是软环境建设的核心。建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府一直贯穿着政府工作的始终，是政府由管理向服务迈进的一次根本性转变。服务型政府应该是一个“有限政府”，应该将自己的主要精力放在提供社会保障、教育、卫生、治安和基础设施建设等公共产品和服务上。改善营商环境和投资环境，提供公平竞争的市场环境、一视同仁的政策环境，已经成为改革的重中之重。良好政策所营造的软环境，对内能产生凝聚力、向心力和驱动力，对外能增强影响力、吸引力和竞争力。以往对投资的吸引力是看哪个地方给的优惠最多，但在当前经济下行压力不断加大的现实情形下，企业需要的是更加公平规范的市场环境和对未来稳定的预期。所谓供给侧结构性改革，说到底就是让市场在配置资源中担当主角，政府把自己不该管的事交给企业、社群组织和市场去处理，进一步取消和下放行政审批事项，破解简政放权“中梗阻”“最后一公里”及企业和百姓办证多、办事难等问题。这样才能让企业不断释放创新活力，经济才能平稳、健康、可持续发展。

第四，提高政府行政效能。优化软环境，核心是提高行政效能，围绕重点领域特别是保障和改善民生领域全面推进政务公开，打造廉洁高效的政务环境。软环境建设应突出解决机关作风问题，严格规范机关的权力运行。在这个过程中有两个领域的公共服务机制创新特别值得关注，一是政务服务中心的推广和升级；二是社区服务改革的进展[10]。通过这两个领域的公共服务机制创新，加快各级政府标准化、规范化建设，建立起“马上就办”“办就办好”的长效机制，提高精准服务水平。软环境建设要增强科学化服务能力的设计路径：一要加快“互联网+政务”建设，从体制上、技术上彻底完成行政审批职能的流程再造工作；二要构筑取信于民、服务于民的新社区体系，利用好社区这样一个平台，一方面通过提升窗口单位和服务行业的服务水平和质量，另方面通过现代化的技术手段，使广大居民能够更好地适应现代生活；三要建立有效的新闻发布制度和信息管理体制，提高行政透明度，增强政府信用；四要建立由媒体、公众共同参与的“大监督”格局体系，通过多层次监督规避权力的失控带来的各种风险，加大查处曝光力度。

第五，改善民生保障软环境。把人民群众最关心、反映最强烈的问题作为软环境建设的重点，这是建设大连软环境的必要支撑和核心动力。以提升群众满意度为目标，需要一系列相关制度体系的创置、更新、完善和协调运行，主要包括完善教育均等化制度，调整和优化教育资源配置；推进城乡医疗卫生领域改革，为城乡居民提供优质高效的公共医疗卫生服务；加大保障性住房土地供应和资金投入，完善住房保障制度；完善公共交通体系，加强交通基础设施和停车场建设；完善食品安全监管体制，全面实施食品安全放心工程；完善生态环境保护制度，开展生态工程建设。以软环境建设的实际成效最终换得人民的支持和信任。

第六，优化科技创新软环境。在新常态下，大连要走出新的发展瓶颈，就必须“把创新作为城市转型发展的灵魂”[11]，以提高自主创新能力形成新的增长动力源。高校作为区域创新体系的重要组成部分，具有科技知识和人才聚集的特点。大连拥有众多的高等院校和科研院所，政府要鼓励和引导高校面向大连经济发展重大需求，开展核心技术、关键技术研究，使高校创新资源向企业和产业汇聚。高新区是科技的集聚地，也是创新的孵化器。要处理好创新驱动与产业发展的关系。构建大连市产学研用协同创新公共服务平台，鼓励和扶持高校“智库”建设，使智库成为大连的软实力，为大连经济社会健康发展提供持续动力。

过去的几十年，大连经济发展势头良好，具备特有的“日、韩”优势、东北老工业基地口岸地的优势和国家赋予的沿海对外开放区域优惠政策。软环境建设为现代城市发展提供的“永恒动力”支撑，决定着软环境建设将是一项“永不竣工”的工程。大连软环境建设必须长期抓下去，以打造“五个环境”为载体，每年工作设一个侧重点，使软环境建设真正成为“硬道理”，把大连建设成为“办事态度最好，办事程序最少，办事速度最快，办事水平最高，办事成本最低”的投资热土，建设成为富庶美丽文明的现代化国际化城市。

[1]中共大连市委办公厅,大连市人民政府办公厅.关于印发《大连市软环境建设年活动方案》的通知（大委办发[2012]11号）[Z].

[2]田学祥.对外开放城市要抓好“软环境”建设—大连市委书记毕锡桢采访记[J],瞭望周刊,1987(23):28-29.

[3]根据大连市政府文件、大连市政府办公厅文件（2004-2011）整理[EB/OL].http://www.dl.gov.cn/gov/affair/index.vm?type=4&toid=04&fid=D&nCol=5#1

[4]肖盛峰.大连市政府工作报告(2016年1月12日)[N].大连日报,2015-2-4.

[5]辽宁省软环境在线.辽宁省软环境建设专项整治行动任务（第一批）[R/OL]. http://zt.mxwz.com/rhjzx/view.aspx?id=1243350,2016/8/3.

[6]肖盛峰.大连市政府工作报告(2015年1月13日)[N].大连日报,2015-2-4.

[7]世界银行公布中国 120个城市投资环境排名[R/OL]. http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/2006-11/12/content_8492729.htm.

[8]朴婷姬，崔亚虹，吕秀一.优化大连软环境建设的意义[N].大连日报，2014-09-10(B03).

[9]朴婷姬,崔亚虹,吕秀一. 大连软环境的必要支撑和核心动力[N].大连日报,2014-12-22(B04).

[10]朴婷姬，崔亚虹，吕秀一.大连软环境建设尤其要以人为本[N].大连日报,2014-11-24(B03).

[11]大连市委市政府咨询委员会. 城市创新发展研究——大连智库改革创新专题咨询报告[M].科学出版社,2015:ⅰ.

Soft Environment: Hard Driving Force for Economic and Social Development in Dalian

PIAO Ting-ji1,LV Xiu-yi2
( 1.Institute of Ethnic Minorities in Northeast China,Dalian Nationalities University,Dalian 116622,China ; 2. College of History,Dalian University,Dalian 116622,China )

Soft environment construction is a long-term and complex system. Based on the soft environment and on optimizing the construction of Dalian soft environment,this paper Summarizes achievements of Dalian in the soft environment construction in recent years by analyzing the problems and reasons for Dalian economic and social development with countermeasures and suggestions to further optimize the economic and social development of Dalian soft environment construction.

Soft Environment; Dalian; Countermeasure

F207

A

1008-2395(2016)05-0011-05

2016-06-18

大连市社科联重点课题“大连市经济社会发展软环境现状调查与对策研究”（dlskzd2014019）

朴婷姬（1965-），女，博士，教授，主要从事民族问题研究。吕秀一（1964-），男，博士，副教授，主要从事中日关系史研究。