中国共产党政党法治建设：历史进程、基本经验与时代要求

施秀莉，张士海

(1.齐鲁工业大学 文法学院，山东 济南 250353；2.山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)



政治学研究

中国共产党政党法治建设：历史进程、基本经验与时代要求

施秀莉1，张士海2

(1.齐鲁工业大学 文法学院，山东 济南 250353；2.山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)

政党法治建设是中国共产党立党、兴党、强党的关键之举和重要法宝。中国共产党政党法治建设的历史发展，主要分为两个阶段：毛泽东为代表的中国共产党政党法治建设阶段；邓小平为主要代表的新时期中国共产党政党法治建设阶段。中国共产党在政党法治建设历史进程中积累了宝贵经验，主要包括：在思想认识上明确政党法治建设的战略地位是前提条件，建立健全一整套科学有效的政党法规制度体系是核心要求，充分发挥广大党员干部的模范带头作用是关键环节，真正发挥广大人民群众的民主监督作用是根本保障，在全社会范围内努力培育与建设法治文化是重要条件支撑。在全面依法治国新的历史条件下，建设马克思主义“法治型”执政党是中国共产党进一步加强政党法治建设的时代要求，也是研究中国共产党政党法治建设历史发展问题得出的基本结论。

中国共产党；政党法治；进程；基本经验；“法治型”政党

所谓政党法治，主要是指以政党章程和国家宪法、法律作为政党活动总规范，对政党权实行全面规制的政党管理模式，其核心是依靠国家和政党法律确立政党权力、行使政党权力与制约政党权力*王韶兴：《政党政治论》，济南：山东人民出版社，2011年版，第275页。。在政党政治时代，政党法治建设对于政党生存发展来说，意义重大。政党法治既是衡量政党现代化状态的一个重要标尺，也是提升政党政治文明水平的一个基本进路。如何认识中国共产党政党法治建设的内在演进逻辑？中国共产党在政党法治建设历史进程中积累的主要经验是什么？在目前全面依法治国新形势下，如何加强政党法治建设、进一步夯实党的执政合法性根基？基于为当前中国共产党政党法治建设提供理论支撑和对策建议的考量与主要目的，下面，笔者试就中国共产党政党法治建设的历史进程、基本经验和时代要求问题作一初步的探讨。

一

身为中国革命和建设事业的领导者，中国共产党历来把政党法治建设看作是立党、兴党、强党的恒久之策和根本保障。在中国革命、建设的不同发展时期，由于党所处的地位、面临的任务不同，也由于民主资源、法制资源的历史积累的不同，因而中国共产党政党法治建设的具体内容及其实践形式不同，并呈现出鲜明的阶段性特征。

(一)毛泽东为代表的中国共产党政党法治建设阶段

在中国革命和建设实践中，毛泽东历来高度重视、积极推进政党法治建设。在革命战争年代，着眼于革命党这一历史方位和实际情况，毛泽东为代表的中国共产党高度重视党内法规制度体系建设。二大党章中专设“纪律”一章，提出“个个党员的言论，必须是党的言论，个个党员的活动，必须是党的活动”的原则。五大后中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》中，建立了党的纪律监察制度。六届六中全会上提出了“党内法规”这一命题，通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。抗日战争相持阶段党领导的陕甘宁边区颁布了《边区各级选举委员会组织规程》、《边区惩治贪污暂行条例》等法律法规，确保了中国共产党局部执政时期政党法治建设的有效开展。七大上中国共产党强调：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则”，还要“规定党的组织形式与党的内部生活的规则”*《刘少奇论党的建设》，北京：中央文献出版社，1991年版，第400页。。这就科学阐明了政党法治建设的根本要求和内容支撑。可以说，正是毛泽东在民主革命时期高度重视、积极推进政党法治建设，夯实了党夺取政权的合法性根基，有力地推动了中国社会发展。新中国成立后，着眼于中国共产党处于执政党这一历史方位和实际情况，毛泽东主要从建立健全国家法律和政党法律两个基本维度来推进政党法治建设的。一方面，毛泽东为代表的中国共产党高度重视国家法律制定。以1954年颁布《中华人民共和国宪法》为契机，陆续通过了惩治反革命条例等一系列法律文件，掀起了新中国法制建设第一个高潮。另一方面，毛泽东为代表的中国共产党高度重视加强党内法规制度体系建设，建立健全了诸如民主集中制的党内民主制度和“团结—批评—团结”的党内生活制度。“这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法”*《邓小平文选》(第1卷)，北京：人民出版社，1994年版，第300页。。可以说，正是通过加强国家法律和政党法规制度体系的制定与实施，中国共产党政党法治建设顺利进行、成效显著，有力地夯实了党的执政合法性根基。毛泽东在八大上指出：“我们的党现在比过去任何时期都更加团结，更加巩固了”*《毛泽东文集》(第7卷)，北京：人民出版社，1999年版，第114页。。然而，1957年反右斗争扩大后，特别是“文革”期间，国家法律生活完全停止，中国共产党政党法治建设遭遇重大挫折。

我们说，在政党法治建设进程中尽管出现过虚无化、片面化、过度“运动化”错误倾向，但是，毛泽东为代表的中国共产党政党法治建设的积极影响是第一位的。毛泽东的思考与举措，对改革开放后邓小平加强民主、健全法制的思想和实践产生了积极的影响，是新中国法治史上重要的一章*参见郝铁川：《毛泽东对斯大林严重违反法治教训的反思与应对》，《华东政法大学学报》，2015年第6期。。

(二)邓小平为主要代表的新时期中国共产党政党法治建设阶段

十一届三中全会以来，邓小平为主要代表的新时期中国共产党坚持国家法律和党内法规“双管齐下”，高度重视、积极推进政党法治建设，从而掀开了中国共产党政党法治建设的新篇章，开启了中国共产党政党法治建设的新局面。

“文化大革命”结束后，着眼于运用法律对政党权实行全面规制、夯实党的执政合法性根基的战略考量，邓小平强调，在政党活动中之所以会出现“以言代法”“以权代法”现象，是因为我们的法律不健全，“必须加强法制”，“树立社会主义法制的权威”*《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年版，第300页，第146页。。在十二大党章总纲中，首次规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的根本原则。正是邓小平确定了“两手抓”的根本方针，开创了不搞大规模群众运动、通过法律法规制度来推进党的建设的发展道路，为中国共产党政党法治建设提供了方向引领、指明了路径选择。十三届四中全会以来，正是着眼于科学处理管党治党与治国理政关系的战略考量，江泽民高度重视政党法治建设。江泽民在十五大上明确提出依法治国方略的同时，强调了按党章办事、按规章制度办事的基本原则。正是江泽民明确提出了依法治国的战略，掀开了中国共产党政党法治建设的新篇章。党的十六大以来，在政党法治建设问题上，胡锦涛为代表的中国共产党面临新形势、新情况、新任务。在十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。在2012年党的全国代表大会修改通过的《中国共产党章程》中，进一步阐明了党章在党内法规制度体系中的重要地位，并强调了制度建设的重要性与紧要性。正是胡锦涛为代表的中国共产党明确提出了中国共产党执政能力建设和纯洁性、先进性建设，明晰了中国共产党政党法治建设检验的标准，开创了中国共产党政党法治建设新局面。十八大以来，习近平总书记更加深刻地认识到政党法治建设对于中国共产党发展的极端重要性。在习近平看来，宪法是国家根本法，是治国安邦总章程，“党要领导人民制定宪法和法律”，“党自身必须在宪法和法律范围内活动”*《十八大以来重要文献选编》(上卷)，北京：中央文献出版社，2014年版，第91页。。在十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出党内法规是管党治党的重要依据，是中国共产党政党法治建设的法制基础和条件支撑，这在中国共产党政党法治建设历史进程中具有里程碑意义。正是习近平为代表的中国共产党对政党法治建设的战略地位、基本方略、动力机制重大理论与实践问题进行了深入思考，深刻揭示了政党法治建设的基本规律*参见公丕祥：《习近平法治思想述要》，《法律科学》，2015年第5期。，科学阐明了政党法治建设的长效机制，从而开启了中国共产党政党法治建设的新篇章。

总之，一部中国共产党历史，就是随着地位和环境变化而不断推进政党法治建设的历史。中国共产党正是高度重视、积极推进政党法治建设，才不断推进中国社会发展。实践证明，中国特色社会主义，关键在党，关键在加强中国共产党政党法治建设。

二

在政党法治建设的伟大实践中，中国共产党积累了宝贵经验。准确把握这些历史经验，对于当前新形势下加强政党法治建设、进一步夯实党的执政合法性根基，具有十分重要的借鉴意义。

(一)在思想认识上明确政党法治建设的战略地位，这是中国共产党开展政党法治建设的前提条件

思想是行动的先导。政党法治建设的功能价值得以把握，政党法治建设的重要地位得以明确。这是开展政党法治建设的逻辑前提。政党法治建设是彰显政党本色、完成政党使命的根本保障，构成了政党治理现代化十分重要的条件支撑。政党法治建设对于政党的生存与发展尤为重要，与政党的前途与命运密切相关。在一定意义上说，能否明确政党法治建设的战略地位，直接关乎政党法治建设的实践程度，直接关乎政党法治建设的实际成效。正是中国共产党认识到政党法治建设的价值意义，把政党法治建设放在突出的战略地位，形成了开展政党法治建设的自觉性和主动性，有力地推动了中国社会发展。明确政党法治建设的战略地位，这既是中国共产党开展政党法治建设的前提条件和一条基本经验，也是新形势下中国共产党开展政党法治建设的一个主要着力点。当前，我国正处于全面依法治国新时期。部分党员干部对于政党法治建设价值意义的认识不足问题比较突出。明确政党法治建设的战略地位，对于加强政党法治建设、实现政党活动规范化，尤为重要与紧迫。习近平在中央政治局第二十四次集体学习时强调：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，要增强中国共产党政党法治建设政治自觉性，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。

(二)建立健全一整套科学有效的政党法规制度体系，这是中国共产党开展政党法治建设的核心要求

对于政党法治建设而言，建立健全党内法规制度体系，意义重大。必须坚持立法先行，在政党法规制度体系的建立健全方面下功夫、出实招。我们说，政党法治建设既是一种文明形态，也是一个文明过程，本质上具有开放性。能否随着所处历史方位变化不断建立健全政党法规制度体系，直接关系到政党法治建设的实践程度，直接关系到政党法治建设的实际成效。建立健全政党法规制度体系有其内在的客观发展规律需要去认识和把握，需要深入挖掘马克思恩格斯有关政党法规制度体系建设的思想渊源和理论资源，需要全面总结无产阶级政党关于政党法规制度体系建设的具体实践和经验教训。正是由于中国共产党重视无产阶级政党关于政党法规制度体系建设的历史经验教训，正确认识和准确把握了政党法规制度体系建设的基本规律，建立健全了适应时代发展需要的政党法规制度体系，有力地推动了中国社会发展。目前，中国正处于全面依法治国新时期。从政党法治角度审视当前法律体系，必须承认政党法制在国家法律体系中的建构还有许多缺憾*参见秦前红，苏绍龙：《中国政党法治的逻辑建构与现实困境》，《人民论坛》，2015年第20期。。在建立健全科学有效的政党法规制度体系方面下功夫、出实招，显得尤为重要与紧迫。习近平强调，要“遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性”，“推进党的建设的科学化、制度化、规范化”*习近平：《加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献》，《人民日报》，2009年10月9日。。

(三)充分发挥广大党员干部的模范带头作用，这是中国共产党开展政党法治建设的关键环节

在政党政治时代，决定政党法治建设成功与否的一个关键因素就在于，党员干部是否率先垂范、身体力行。我们知道，党员干部是政党的精英，是体现政党形象的“窗口”。充分发挥广大党员干部在政党法治建设中的模范带头作用，这是加强政党法治建设的一个关键环节。党员干部遵守法律、依法办事，真正成为践行政党法治的榜样与模范，对于政党法治建设而言，意义重大。在中国革命、建设的实践中，正是由于中国共产党重视发挥党员干部在政党法治建设中的模范作用，彰显了党员干部的示范作用、榜样作用、带动作用。目前，中国正处于全面依法治国新时期。在政党法治建设方面，部分党员干部法治意识不足、法治能力不强问题比较突出。如何充分发挥广大党员干部在政党法治建设方面的模范带头作用，尤为重要与紧迫。对此，习近平强调，在政党法治建设中，必须不断提高广大党员干部法治“能力和水平”，必须发挥好党员干部“政治核心作用和先锋模范作用”*习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015年第1期。。

(四)真正发挥广大人民群众的民主监督作用，这是中国共产党开展政党法治建设的根本保障

作为保障政党权力良性运作的制度载体和实践机制，政党法治建设一方面需要充分发挥广大党员干部的模范带头作用，另一方面也依赖于人民群众的民主监督。在政党政治时代，发挥广大人民群众在政党法治建设中的民主监督作用，这既是政党法治建设的基本内容、实践要求，又是开展政党法治建设的根本保障。能否真正发挥广大人民群众的民主监督作用，直接关系到政党法治建设的价值指向，直接关系到政党法治建设的实际成效。在中国革命、建设实践中，正是由于中国共产党高度重视发挥广大人民群众在政党法治建设中的民主监督作用，真正形成了政党法治建设的有效制约。当前，我国正处于全面依法治国新时期。在政党法治建设方面，人民群众不能监督、不敢监督问题比较突出。如何充分发挥广大人民群众在政党法治建设方面的民主监督作用，尤为重要与紧迫。党的十八届三中全会明确指出：“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”，规范政党权力的根本保障在于，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年版，第35页。。

(五)在全社会范围内努力培育与建设法治文化，这是中国共产党开展政党法治建设的重要条件支撑

人民群众的拥护和信仰，这是法律权威得以形成的根源和基石。在卢梭看来，一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。政党法治建设，需要包括法治意识、法治观念、法治精神在内的法治文化发展的有力支撑。在全社会范围内培育与建设法治文化，对于政党法治建设而言，具有十分重要的价值意义。能否在全社会范围内培育与建设法治文化，直接关系到政党法治建设的生存根基，直接关系到政党法治建设的实际成效。正是由于中国共产党认识到培育法治文化的价值意义，在政党法治建设中高度重视培育与建设法治文化，真正形成了加强政党法治建设的文化氛围，有力地推动了中国社会发展。目前，中国正处于全面依法治国的新时期。与中国共产党政党法治建设较为丰富实践经验相比，法治文化是一条短腿，还不能充分满足政党法治建设的发展需求。加强中国政党法治建设，当务之急是培育法治信仰，塑造政党法治的政治文化生态*参见陈飞：《困境与出路：中国政党法治建设探究》，《东岳论丛》，2014年第7期。。因此，中国共产党要在加强法治理念教育、培养法治精神方面做文章，要在推动全社会参与、营造浓厚法治氛围方面出实招。习近平强调，要提高人们的“宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化”，“在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围”*③《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第141页，第140页。。

三

探讨中国共产党政党法治建设的历史进程和基本经验问题，旨在不断深化对政党法治建设规律的认识，提升党的建设科学化水平，夯实党执政的合法性根基。目前，中国正处于全面依法治国新时期。中国共产党加强政党法治建设，除了在思想认识上明确政党法治建设的战略地位、建立健全一整套科学有效的政党法规制度体系、充分发挥广大党员干部的模范带头作用、真正发挥广大人民群众的民主监督作用、在全社会范围内努力培育与建设法治文化以外，中国共产党还要积极建设马克思主义“法治型”执政党。这是目前中国共产党加强政党法治建设的时代要求。

所谓马克思主义“法治型”执政党，是坚持马克思主义理论为指导、秉承法治理念、崇尚法治权威、信奉法律至上、坚持依法办事的执掌一国政权的政党。当前，我国正处于全面依法治国新时期。全面依法治国，关键在党，关键在中国共产党能否建成马克思主义“法治型”执政党。十八大以来，习近平总书记高度重视、积极推进“法治型”政党建设，马克思主义“法治型”执政党建设有了长足发展。从整体上来看，中国共产党政党法治意识有了较大增强，政党法治水平有了较大提升，政党权力依法、依章、依规良性运作。同时，需要指出的是，适应目前全面依法治国的新形势、新要求，马克思主义“法治型”执政党建设也面临着一些诸如党内法规制度体系不够健全、有法不依、执法不严等比较突出的问题。习近平强调，要“把中国共产党各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现中国共产党活动制度化、法制化”③。这就充分彰显了习近平为代表的中国共产党加强马克思主义“法治型”执政党建设的政治自觉，充分表明了中国共产党对于建设马克思主义“法治型”执政党的认识达到了一个前所未有的新高度。当然，由于马克思主义“法治型”执政党建设既是人们认识、把握无产阶级政党活动规律的法律肯定和制度表现，也是人们认识、把握无产阶级政党活动规律的精神升华和文化凝炼*王韶兴，张垚：《论政党法治建设的价值意义》，《理论学刊》，2005年第1期。，因而，马克思主义“法治型”执政党建设的科学化水平是一个不断提升的发展过程。在推进中国共产党政党法治建设的进程中，科学评价马克思主义“法治型”执政党建设的质量与水平，不仅仅要考量单个要素的成效，更要考量整体系统的性能，关键要看以下几个主要指标：多大程度上增强了中国共产党政党法治建设的意识；多大程度上激活了中国共产党政党法治建设的动力；多大程度上提升了中国共产党政党法治建设的能力，多大程度上提高了中国共产党政党法治建设的成效。

总之，建设马克思主义“法治型”执政党，这是全面依法治国的应有之义和当然要求，也是中国共产党政党法治建设有效展开的条件支撑和核心驱动。只有建设马克思主义“法治型”执政党，才能够推动中国共产党民主化建设，真正提升党的建设科学化水平；才能够推动中国共产党法治建设，真正落实全面依法治国的战略部署；才能够夯实中国共产党执政合法性根基，真正实现中华民族的伟大复兴。因此，建设马克思主义“法治型”执政党，这是全面依法治国新形势下中国共产党政党法治建设的时代要求，也是我们研究中国共产党政党法治建设历史发展问题得出的基本结论。

[责任编辑：韩小凤]

教育部人文社会科学研究项目“中国共产党意识形态领导权建设的历史经验和基本规律研究”(项目编号：14YJC710033)、山东省社会科学规划研究项目“全面依法治国视阈下政党协商制度化建设研究”(项目编号：15CTZJ01)阶段性成果。

施秀莉(1976-)，女，齐鲁工业大学文法学院副教授；张士海(1975-)，男，山东大学马克思主义学院教授。

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1003-8353(2016)09-0072-05