国际禁毒立法面临的挑战分析

2016-03-07云南警官学院国际警察教育培训学院云南昆明650223

湖南科技学院学报 2016年8期

金莲（云南警官学院国际警察教育培训学院，云南昆明 650223）

国际禁毒立法面临的挑战分析

金莲
（云南警官学院国际警察教育培训学院，云南昆明 650223）

摘要：曾经得到国际社会一致认可的国际禁毒公约等相关禁毒法律文件面临极大的挑战与争议。国际禁毒立法面临的争议和焦点问题尤其体现在如下两方面：大麻是否合法化和合法药品非法使用问题。2016年4月联合国在其历史上将第三次致力于审查联合国毒品控制系统的功能，这会是一个好机会提供各成员国加强讨论以完善联合国指导、规范国际禁毒的法律、制度框架。然而，全球毒品政策近年来的严重分歧、可能将阻止此次联合国禁毒特别会议产生协商一致的政治宣言或明显的政策进展或突破，国际禁毒公约的内容应该不会有太大改变，但相关的政治宣言等纲领性文件会更加契合现在世界范围的禁毒形势。

关键词：国际；禁毒立法；争议；分析

联合国《2015年世界毒品报告》显示，全球禁毒形势依然严峻。2013年，全球15岁至64岁人群，每20人就有一人在服用非法药物，其中约2700万人吸毒成瘾。然而，曾经得到国际社会一致认可的国际禁毒公约等相关禁毒法律文件却面临极大的挑战与争议。2016年4月联合国大会的毒品问题特别会议召开在即，全球层面的毒品管制政策面临改革契机。本文拟概述国际禁毒立法的背景、分析目前国际禁毒立法中的焦点问题和面对的争议，臆测国际禁毒政策的改革走向。

一国际禁毒立法背景概述

国际禁毒立法的主要模式之一是国际禁毒公约，它极大的推动了国际禁毒斗争的实施。第一个关于禁毒的国际条约是1912年1月23日在荷兰签署的《海牙国际鸦片公约》，于1915年生效。该公约共6章25条，目的在于控制作为医用必需的鸦片的运输和销售。后来欧、美各国相继依此制定了本国的禁毒法律。1936年在日内瓦签署了《禁止非法买卖麻醉品公约》，于1939年生效。该公约首次将制造、买卖、运输、提取、销售麻醉品等行为规定为国际犯罪，要求缔约国必须制定相应的法律追究非法贩运者的刑事责任。据统计，在1912-1972年间，国际社会先后签订了12个禁毒公约。这些公约首要目标是控制麻醉品的供应和流动，以便把麻醉品的制造和进口控制在合法的医药和科学用途之内。在80年代之后，针对国际毒品犯罪持续上升，并日益与恐怖主义等有组织犯罪相结合，国际社会将过去单一的控制麻醉品的供应，扩展为预防和减少非法需求、查禁非法贩运、治疗和康复等内容。到90年代中期，国际社会有关禁毒的国际立法共约17个。至今仍然有效的主要有3个公约，即：经1972年修正的1961年《麻醉品单一公约》；1971年《精神药物公约》；1988年的《禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》。[1]项公约有各自的战略重点，但共同的目标是防止药物用于非医疗用途。在这些公约中，1988年的《禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》既规定了惩治毒品犯罪的刑事内容，还规定了司法程序规范、侦查措施等内容，兼具国际禁毒法和行动指南的性质。[2]

签署国通过将公约内容制定入本国法律和执行国内法律来履行对公约的法律义务。只有少数几个国家的政府未签署这些禁毒公约。在过去的很多年里，这些公约一直被视为符合人道精神的国际合作的典范，协调凝聚世界各国力量打击毒品犯罪。但是近年来，呼唤公约进行完善的呼声越来越高，2009年联合国艾滋病高级会议对药物控制内容进行审查评估，但结果依然维持了原来的制度安排。

二国际禁毒立法面临的争议和焦点问题

自全球一致的毒品管制制度建立以来，2013年英国《卫报》网站披露了各国对全球“毒品战”问题的主要分歧：美国主导的用禁止作为解决问题的唯一方法的长期性政策引起了严重的分歧。国际降低危害协会副会长达蒙·巴雷特认为，全球在毒品政策问题上达成一致意见的想法根本就是不切实际。分歧是长期存在的，只是会被削减到最低程度才会公布，公布时已变成了一致意见。

南美国家对公约的抨击尤为激烈，玻利维亚政府 2012新年伊始宣布暂时脱离联合国毒品公约，以此抗议将古柯叶看成非法物质，认为应当修改禁止咀嚼古柯叶的决定，因在玻利维亚这是一个古老的合法的习惯。玻利维亚成为第一个脱离已有50年历史的联合国毒品公约的国家。[3]哥伦比亚、危地马拉和墨西哥这样的国家越来越反对联合国的禁止立场，认为会使毒品犯罪集团和武装组织有机可乘；厄瓜多尔正在力劝联合国不能只用禁止来解决世界毒品问题；委内瑞拉则建议重新考虑当前世界应对毒品问题的卫生和法律政策。此外，欧洲的多国也进行了一些禁毒制度变革，挪威提出非刑罚化政策，主张对毒品战政策严格评估；瑞士希望考虑现行政策给公共健康问题带来的影响；欧盟强烈地建议更加注重对吸毒者的治疗关怀措施；国际毒品政策联合会执行理事安•福特汉姆承认：国际毒品政策面临紧张局面：成员国在如何控制毒品问题上不再持有一致意见。”[4]

笔者认为，目前世界各国对国际禁毒公约的争议和焦点尤其体现在如下两方面：

（一）大麻是否合法化

世界主要国家对于大麻是否合法化，在法律政策框架中主要表现为如下三种做法：

1.以中国为代表的国家主张严禁大麻。中国自 1985年加入国际禁毒公约后，一贯主张严厉禁毒，对包括大麻在内的成瘾物质进行严厉管控，对涉及的违法犯罪进行严厉制裁。在《中华人民共和国刑法》和《治安管理处罚法》中都明确将大麻规定为毒品的种类之一，并规定了具体的惩处措施。在中国台湾地区，大麻被列为第二级毒品，对违法犯罪行为的惩处根据“贩卖、持有或使用”进行区别对待，贩卖者可能判处7年以上有期徒刑或无期徒刑，持有者处3年以下有期徒刑。使用者愿意接受治疗，则可不起诉。在日本，大麻也受到严格管控，法律对相关大麻犯罪行为明确规定了处罚措施，如走私或贩卖大麻可处以最高10年的监禁和高达3000万日元的罚款。在英国，大麻被列为B级毒品，吸食和携带少量大麻不会被逮捕，但大量携带者最长可判 5年有期徒刑，贩卖者最长可判14年有期徒刑。[5]法国是严禁大麻的国家，但对相关法律政策的调整也在考虑中，根据调查显示，法国人正对严禁吸食大麻的政策有极大争议。调查中70%法国人赞同“大麻合法化”，特别是它的药用价值，以帮助恶性病患者减少痛苦。

这些国家主张严禁大麻的原因主要有：第一，大麻种植耗费能源惊人。大麻种植消耗大量的水、电、森林资源。仅在2013年，美国加利福尼亚州警察查获了329个隐藏在山区的大麻种植园，这些种植园每天消耗2.4亿升水。加拿大科学家测算，英属哥伦比亚省的室内大麻种植业平均每天消耗210千瓦电。第二，大麻对人体的伤害非常危险。英国医学杂志2007年数据显示，大麻生理上的危害比烟草小，但其致幻导致的人体失控本身很危险，对人心理造成的影响也难以估量。新西兰研究人员发现，青少年时期开始吸大麻的人，其智商会下降。[6]

2.以荷兰等一些欧洲美洲国家为代表主张有限度的大麻合法化政策。荷兰政府允许大麻售卖有限合法化。荷兰通过咖啡馆体制允许少量的大麻售卖或持有、使用，超量为非法。德国贩卖大麻是非法的，而持有大麻不会被逮捕，属于违法行为由各州法律定性处罚。西班牙、葡萄牙的大麻政策和荷兰的相似，执行少量使用除罪化政策。2001年葡萄牙颁布毒品除罪化法，以个人消费为目的吸食少量包括大麻、海洛因等毒品不构成刑事违法，使用行政法进行惩处。美国曾经是执行大麻严禁政策的国家，美国的联邦法律规定大麻是非法药品。但近年来，美国联邦政府不干涉各州的大麻合法化行动，目前有包括华盛顿、纽约在内的23个州允许医疗目的拥有和使用大麻。

3.加拿大、乌拉圭等国实现医用大麻全面合法化。2001年开始，加拿大成为首个准许晚期病患者自行种植、吸食自种大麻的国家。在政府颁发的执照下，公民可以进行医学和工业使用大麻。经加拿大的最高法院裁决，需要大麻治疗的病人除了吸食之外，还可以以其他任何方式使用大麻。这意味着该国医用大麻已全面合法化。不过，在加拿大贩卖和私自种植大麻仍是违法。除加拿大外，奥地利、比利时、捷克、芬兰、以色列等少数国家也允许大麻在监管下的医疗使用。乌拉圭全面大麻合法化。2013年，乌拉圭通过大麻合法化法案，成为全球首个合法产销大麻的国家。法案允许市民、集体农场种植相应数量大麻。政府制定大麻价格、发许可证给生产者。

笔者认为，一些国家主张有限或完全大麻合法化政策的原因主要涉及政治、经济、历史、文化传统等多方面。以典型国家荷兰为例，毒品政策形成主要基于如下三个因素：第一，经济因素是直接驱动力。毒品生产与贸易曾是荷兰的摇钱树。20世纪初，荷兰赚钱的重要手段之一就是生产可卡因。1919年，因为国际压力，荷兰还是颁布了禁止可卡因等精神性药物使用于医学与科学研究之外的法律——《鸦片法》。1928年，迫于国际社会要求管制大麻走私的压力，荷兰议会颁布了《鸦片法》修正案，大麻第一次被纳入管制物质之列。1953年，荷兰议会再次修正《鸦片法》，毒品的使用被界定为犯罪行为，同时，荷兰政府对大麻犯罪者的起诉随之开始。90年代以来，毒品犯罪数量增加，民众对毒品政策的质疑动摇了荷兰政府严禁大麻的决心，与此同时，可以自由合法地出售大麻制品的咖啡馆为荷兰吸引了不少外国观光者，推动了荷兰有限大麻合法化毒品政策的施行。第二，历史背景和文化传统是禁毒政策形成的土壤。60年代，随着大麻问题的日渐严峻，以司法部为代表的强硬派采取严厉的措施来限制大麻的使用，荷兰的禁毒政策向司法惩治模式转变。在坚持追随美国式的禁毒政策之后，到了 60年代末70年代初大麻使用人数不降反升，达到了历史空前的高度，青少年海洛因吸食者人数增加，毒品衍生出的各种社会问题让荷兰政府头痛不已，荷兰舆论开始质疑政府解决毒品问题的惩治模式，荷兰组建了毒品政策委员会、麻醉品工作组研究荷兰的禁毒问题，终于在1972年的时候，荷兰禁毒政策开始转向以公共卫生为中心的宽容禁毒制度模式。第三，政治因素是政策采用的重要因素。荷兰的有限大麻合法化制度实质体现了政府为了保证国内各个派别的团结，采用妥协的方式来制定国家政策。[7]

（二）合法药品非法使用问题

目前，合法药品的非法使用问题在世界范围内愈演愈烈。有些国家已经采取了一定的干预措施，但在多数国家，该问题还没有得到足够的重视。

1.美国、欧洲合法药品非法使用情况严峻。根据美国疾病控制与预防中心的数据，滥用处方药致死的人数自 1999年以来翻了4倍。[8]2013年美国因为滥用药品致死的人数达4.4万人，其中超过一半的人是因为过量使用处方药致死。2013年美国有近200万的12岁或者12岁以上的人存在对鸦片类止痛药依赖的情况。2015年3月，美国两名参议员起草了一份法案，要求美国解决有关婴儿对强效止痛药罂粟碱产生依赖的问题，奥巴马政府称将对医生进行就如何安全使用该类处方药物的系统化全面培训。此外“阿片类REMS计划”拟建立一个以州为单位的全国性减少处方药滥用和杜绝将处方药作为非治病用途（如娱乐用途）的监管组织。该法案颁布后，美国司法部、联邦政府、国防部以及其他部门将进行紧密合作打击非法使用处方药的行动。美国处方药滥用问题已经纳入了总统竞选人的演讲议题中，希拉里·克林顿在各地竞选期间说：“当我开始竞选的时候，我没有想到我会站到你们家里的客厅和你们讲药品滥用的问题。但我现在确信我必须要讲这个问题，我要在这次的竞选中尽我所能提这个问题。”[9]除了美国面临如此严重的合法药物非法使用问题外，联合国毒品犯罪问题办公室在2013年内罗毕的报告中强调，处方药滥用在欧洲、非洲、北美、南亚等国家或地区的危害程度甚至超过了海洛因。

2.中国的合法药品滥用情况不可小视。在中国，处方药滥用问题同样不可小视。2008年，国家食品药品监督管理局下发了《关于加强含可待因复方口服溶液管理的通知》，对生产、批发、零售联邦止咳露等13种含可待因复方口服溶液提出了更为严格的管理措施。但目前止咳药水滥用形势严峻，止咳药水、复方甘草片等多种处方药滥用严重，滥用的人群90%以上集中在15岁-25岁的青少年。青少年处方药滥用严重。青少年滥用处方药原因很多，多是出于无知、同伴影响等，但更多的是家庭问题、教育问题和社会问题。国外研究资料表明：不和睦的家庭，同伴影响，药物的易得性都是药物滥用的危险因素。[10]

中国处方药滥用的原因，笔者认为主要有如下几方面：第一，各界对于此问题缺乏重视和认知。以通常所说的具有成瘾性止咳药水为例，成瘾性止咳药水是指含有可待因、麻黄碱等具有成瘾性药物成分的止咳药水，最常被滥用的主要是含有可待因或罂粟壳成分的止咳药水。由于含有可待因等麻醉药品的止咳药水属于处方药，公众普遍认为其危害小；也有一些青少年滥用这些药物产生快感而成瘾。从临床的角度说，止咳药水等处方药成瘾对人体的危害小于吸毒，但长期大剂量滥用对人体危害一样巨大，如果同时混合酒精或其他药物服用，即使小量止咳药水也会致命等。同时，对处方药成瘾的治疗也需要在医生的指导下进行。针对这些知识，普遍民众几乎不知晓，所以，被滥用的潜在性和危险性都是巨大的。第二，亟待相关的调查研究。面对世界范围处方药滥用的严重形势，我国在此领域的调查研究极少，相关的危害的调查数据少见，研究项目也鲜有。虽然不是所有的止咳药水、处方药滥用都会成瘾，但要有效地预防青少年、民众染上诸如止咳药水等处方药成瘾等疾病，还是需要将该问题上升到教育问题、社会问题来进行研究，从家庭、学校、社会和医疗机构等多方面采取预防干预措施。[11]所以，社会各界应及早对此问题加以重视，进行调查研究，吸取美国等国在此方面的教训，尽早开始相关的预防和干预工作。

三国际禁毒立法改革臆测

2013年4月联合国大会决议决定，2016年联合国大会特别会议将会审查多年来开展国际合作以解决国际毒品问题的政治宣言和行动纲领的执行情况，包括对三个国际禁毒公约和联合国其他相关文书的框架内打击世界毒品问题所取得的成就和挑战进行评估。但联合国毒品和犯罪办公室负责人吉恩吕克勒马耶指出三个值得注意的问题：第一，2016联大仍然是最重要的政府间讨论，三个公约本身并不是讨论的议题；第二，大会是一个重要的停战点，而不是2009年政治宣言及其2019审查十年的终点站。大会不会引起毒品政策的巨大变革，它是一个机会，是调整毒品管理政策以适应全球快速发展的一个重要机会。[12]

笔者认为，2016年4月联合国在其历史上将第三次致力于审查联合国毒品控制系统的功能，这会是一个好机会提供各成员国加强讨论以完善联合国指导、规范国际禁毒的法律、制度框架。然而，全球毒品政策近年来的严重分歧、一些国家否认大麻监管和联合国公约约束的争议使得毒品问题更加复杂，可能将阻止此次联合国禁毒特别会议产生协商一致的政治宣言或明显的政策进展或突破，所以，国际禁毒公约的内容应该不会有太大改变，但相关的政治宣言等纲领性文件会更加契合现在世界范围的禁毒形势，对大麻监管的争议还会持续进行，对合法药品非法使用问题会得到更大范围的重视，对吸毒人员的除罪化应该会取得一致认同，对于它们的治疗和康复会在未来的禁毒政策中得到加强。

对毒品监管政策实施的不满导致2016联大特别会议的召开，大会成为不同群体强烈要求改变政策及若干公约问题的契机，从希望重新调整大麻政策的倡议者到关注合法药品非法使用的呼声，面对世界范围内禁毒面临的这些问题，期待禁毒公约在2016年大会中通过广泛公开的讨论和确保非政府组织的有效参与得到完善，相关专家咨询组能有效、客观评估联合国毒品控制框架、条约的一致性和冲突；联合国在禁毒立法的执行方面能建立内在的审查机制来促进系统的完善；能产生一套可操作性、具有建设性的法律文件。

参考文献：

[1]高颖.全球毒品走私犯罪活动综述[Z].国际资料信息,2003.

[2]赵秉志.现代世界毒品犯罪及其惩治[M].北京:中国人民公安大学出版社,1997:97.

[3]管彥忠.玻利维亚暂时脱离联合国毒品公约[EB/OL].人民网,2012-01-01.

[4]白雪瑞.联合国文件显示成员国在反毒品政策上分歧严重[EB/OL].中国网,2013-12-02.

[5]盘点吸食大麻世界各国、各地量刑标准[EB/OL].互联网文档资源,2015.

[6]张幂.大麻合法化祸国殃民不可取[EB/OL].http://www. wtoutiao.com,2014-08-22.

[7]张勇安.荷兰禁毒政策的源起与流变——以“咖啡馆体制”为中心[J].欧洲研究,2006,(2).

[8]石永进.美《行动计划》遏制药物滥用[N].医药经济报, 2011-10-13.

[9]孙卓.美国也滥用处方药医疗工作者和毒贩一步之遥[N].第一财经日报,2015-11-09.

[10]何日辉.药物成瘾一个不容忽视的社会和心理问题[J].家庭医学,2009,(10).

[11]专家提醒被滥用成瘾的处方药[EB/OL].http:/www. healthdahe.cn,2014-01-13.