长三角一体化发展中安徽体制创新对策研究

姚玫玫

(安徽经济管理学院 社会与公共管理系， 安徽 合肥　230059)



长三角一体化发展中安徽体制创新对策研究

姚玫玫

(安徽经济管理学院 社会与公共管理系， 安徽 合肥230059)

摘要：自建国至今，安徽与长三角关系的演进经历了“东张西望”—泛长三角战略—谋划“中四角”—规划长三角四个阶段。结合安徽区位优势与实际情况，明确安徽省在长三角一体化中的定位，并从注重法律规范、转变思想观念、加强简政放权、加速统筹规划、强化组织协调、促进开发开放、发展“飞地经济”、加速市场一体化等八个方面加大体制创新，从而实现安徽与长三角的真正一体化。

关键词：安徽；长三角；一体化；体制；创新

区域一体化是区域间通过系统协调，使“有边界、有空间的市场”向“克服地理空间的统一的市场”转变整合的过程。2014年9月《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》的出台,安徽正式在国家层面“名正言顺”地加入到“长三角”区域序列。基于长三角对安徽经济发展的辐射与带动作用至关重要，安徽应抓住机遇加强体制改革，加快与长三角经济圈的无缝隙对接。

一安徽与长三角关系的演进

长期以来，安徽在整个国家战略格局中处于“不东不西”的尴尬地位，但安徽渴望“站队”到东部系列的步伐始终未曾停止，安徽与长三角关系的演进可以划分为以下四个阶段。

1.“东张西望”阶段(1949年～2005年)。

新中国成立到改革开放。这30年，安徽作为华东地区的一个部分，与长三角是一种分工协作的关系。在行政力量的主导下，安徽成为上海主要资源的供应地，向上海大量输入粮食、煤炭以及其他工业原料，上海则向安徽输入大量的工业制成品，并且还通过工厂迁移、科技人员派遣等形式对安徽进行帮助。

改革开放到上世纪90年代中期。这段时期，江苏和浙江两省在经历了20多年的高速发展后开始全面崛起，苏、浙两省与上海市的分工关系开始从单纯的垂直分工向垂直和水平兼而有之的多重分工形式过渡，同时安徽与江浙两地的经济落差开始呈现并渐趋扩大。1995年，安徽出台了《关于进一步推进皖江开发开放若干问题的意见》，制定了《安徽省长江经济带开发开放规划纲要》，安徽开始东向发展。

20世纪90年代中期到21世纪初。自上世纪90年代初期安徽省委制定皖江开发战略后，安徽又于1995年、1996年、2002年和2005年先后四次召开会议，研究如何推动城市群发展。[1]21世纪后，面对东部苏浙两省的快速发展及中部省份各种大发展的时机，安徽省也积极推出了各种发展规划。这一阶段安徽沿江城市群综合实力明显得以增强，发展环境得到改善，强化了致力于打造以合肥为经济圈的战略规划。但当时作为省会城市的合肥首位度并不高，其经济影响力对作为沿江城市的芜湖、马鞍山、铜陵、巢湖并不大，故以合肥为中心的经济圈发展并没有取得预期的成果。

2.泛长三角战略阶段(2005年～2013年)。

随着新世纪新一轮经济社会发展大潮的形成，长三角经济圈迅速崛起为我国第一大经济圈和世界第六大都市圈，成为中国经济直接接轨世界的平台。基于长三角经济圈的快速发展及对区域经济发展的带动作用，处在东、西部尴尬区位、定位不明的安徽于2005年明确提出了“东向战略”的重大决策，欲借机迅速加入到长三角之中。2008年初，胡锦涛总书记在安徽视察工作后，国务院常务会议审议并原则通过《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，提出“泛长三角”的概念。安徽开始出现在“泛长三角”的舞台上。从1988年提出“远学闽粤、近学江浙”，到2005年提出“东向发展”战略，再到“泛长三角”发展，安徽正一步一步为叩开长三角经济圈的大门而努力。

3.谋划“中四角”阶段(2013年～2014年)。

鉴于安徽与沪浙苏发展的差距，且只是一个“泛长三角”的地位，为了争取国家层面更多的政策支持，2013年安徽开始谋划与自身发展相当的临近省份湖北、湖南和江西进行合作，拟共建长江中游城市群，并且提出了建立“中四角”的构想。2013年3月，长沙、合肥、南昌、武汉四个省会城市共同签署了《武汉共识》，此后，四省也制定实施了一些政策促进协同发展。[2]2014年，合肥与长沙、南昌、武汉达成共识并签署合作协议，在社会保障、就业创业、人才评价等领域开展合作。然而，因为安徽从地理区位上看属于长江下游地区，自2005年安徽实施东向发展战略后，同上海、浙江、江苏在加强基础设施对接、市场融合、旅游合作等方面都取得了长足进展，并开展了多层次的交流与合作。2014年9月《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》的出台，明确将安徽定位于“长三角地区”。2015年4月《国家发展改革委关于印发长江中游城市群发展规划的通知》(发改地区[2015]738号)也明确湖北、湖南和江西三省为长江中游城市群的省份，自此“中四角”的谋划不宣而终。

4.规划长三角一体化阶段(2014年～ )。

2014年9月《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式出台，为安徽以及长江经济带发展指明了出路。《实施意见》对安徽省融入长江经济带的发展范围、发展定位，发展内容及如何落实做了战略部署。至此，安徽省进入了融入长三角一体化的发展阶段。

二安徽在长三角一体化发展中的新定位

秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，循着从融进→融入→融合的路径设计，基于安徽省的承东启中、通江达海、腹地广阔的优势，结合安徽省成为国家新型城镇化综合试点省的实际，可以将安徽在长三角一体化发展中定位为：长三角一体化后发追赶实验场、发展国家新型城镇化示范推广省、长三角世界级城市群的新兴增长极、承东启中引领开放创新的新高地、长江经济带生态文明建设先行区。

1.长三角一体化后发追赶实验场。

从中国改革开放以来的区域非均衡和梯度发展战略考察，安徽是一个尚欠发达的“后发”省份，从经济发展看，安徽全境几乎在经济发达的长三角城市圈范围之外。安徽的人均GDP水平及劳动生产力水平与长三角相比差距较大，整个产业水平还是中低端居多，有些差距经常还是在传统的很成熟的产业上。如何从弱势变为强势，从后进地区变为先进地区，就必须发挥好后发优势，实现弯道超车的可能性，因此，可以借助于长三角一体化的区域合作，加快结构提升、经济发展，促进主导产业、新兴产业发展，增强中心城市带动和辐射功能，实现安徽经济“厚积薄发”地由工业化向信息化的历史性跨越，成为长三角一体化后发追赶的实验典范，可以为全国其他落后地区融入先进地区、走向一体化提供先导性的可资借鉴的经验。

2.国家新型城镇化示范推广省。

长三角城市群目前已形成了以上海为核心城市的层次分明的城镇体系，随着基础设施的不断完善，长三角核心城镇化率已高达60%多，但与世界级城市群还有一定差距。长三角地区城市功能主要集中于特大城市，中小城市尤其小城镇功能弱化。长三角城市群的发展关键要找到推进新型城镇化可持续的发展方式，通过提升新型城镇化水平来强化区域发展动力，从而成为世界级城市群。

安徽省已进入城镇化发展的加速阶段，城镇人口步入快速增长轨道。尽管安徽省的城镇化率与全国城镇化率尚存差距，但合芜蚌试验区和皖江示范区城镇化率较高。2012年合肥、芜湖、马鞍山、铜陵等地区的城镇化率均超过60%，其中铜陵市早在2013年就实施了一元化户籍制度改革，其城镇化率达到了78.68%。2014年安徽省成为国家新型城镇化综合试点省，这将为加快安徽省新型城镇化进程，参与到长三角世界级城市群建设，提高了一个更高层次的发展平台。目前，安徽省围绕农业转移人口市民化的各项改革措施不断推出，改革不断推进，在全面实现“人的城镇化”方面正获得多点突破。《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》已出台，对未来几年安徽省城镇化率和户籍城镇化率规定了具体的量化目标和时间节点，因此将安徽省在长三角一体化发展中定位为国家新型城镇化示范推广区。

3.长三角世界级城市群的新兴增长极。

2014年9月出台的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》明确了安徽在长三角城市群中的地位和作用。安徽省政府2015年4月出台的《关于贯彻国家依托黄金水道推动长江经济带发展战略的实施意见》中指出安徽省必须充分发挥好承东启西、通江达海、腹地广阔的优势，努力建设成为长三角世界级城市群的新兴增长极。安徽省要抢抓机遇，利用区位优势，配套实施一些项目，将安徽打造成为长三角地区重要的经济支撑带。一是把握合肥作为长三角世界城市群副中心的新定位，深入推进创新驱动战略，加快发展科技服务业，为打造长三角城市群新兴增长极起关键和引领作用。二是更好地发挥合芜蚌试验区引领示范作用。安徽省将依据2015年9月颁布的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，在合芜蚌开展先行先试。三是通过加快皖江城市带转型升级步伐，提升皖江城市带综合竞争力，打造其为承东启中的区域性经济中心。[2]

4.承东启中引领开放创新的新高地。

安徽居中靠东，沿江通海，地处长三角纵深腹地，是中国内陆一个具有独特区位优势的省份，在中国区域经济格局位置十分重要。便利的水运、公路和铁路将安徽与长三角地区紧密联系在一起。安徽作为重要的能源和原材料基地，能有效实现东部与中部的对接，就近将煤炭、电力、钢铁、水泥等资源向长三角地区供应，有效加速长三角区域经济一体化发展。[3]尤其是江淮城市群，居中部与东部地区的接壤地带，向东处接近长三角城市群的腹地位置，可以就近承接长三角地区的产业转移，是长三角向西辐射的“腹地城市群”，同时是具有中部地区与东部相连的“门户”地位，与中部省份联系密切，是中部地区向东发展的“门户城市群”。[4]江淮城市群作为长三角城市群的一部分，其发展不仅有利于安徽的崛起，更能有效促进东部和中部地区的协调发展。由此可见，安徽在全国经济发展格局中处于承东启中的十分重要的战略地位，是承东启中引领开放创新的新高地。

5.长江经济带生态文明建设先行区。

城市群具有极大的经济发展活力和潜力，是我国现阶段及未来促进区域经济一体化的重要形式。城市群的发展过程中，城镇化的推进，产业集聚程度加大，交通运输网络的形成，伴随的是资源过度消耗、生态环境破坏和环境污染等问题。2014年，安徽省黄山市和巢湖流域被列为全国生态文明先行示范区，安徽省借机将生态文明体制改革作为加快生态文明建设重中之重，研究出台生态文明建设的相关配套政策，保障经济社会又快又好地发展。安徽省还将制定“安徽省生态文明建设指标体系”，检验全省生态文明建设的成果。未来一段时期，安徽省要作为“长江经济带生态文明建设先行区”在长三角城市群中发挥引领示范作用。

三长三角一体化发展中安徽体制创新对策

推进长三角一体化涉及到经济体制、行政体制、教育文化、生态环境、财税金融等多种复杂因素。长三角一体化发展中安徽深化体制改革主要集中在两个大方面，即政府(行政)体制与市场(经济)体制。安徽要在以下几方面加大体制改革与创新，才能更好、更快地融入到长三角城市群。

1.注重法律规范，完善横向协调。

在全国统一的法律和政策体系的基础上，制定适宜于长三角经济一体化需要的统一协议，该协议建立在发挥市场决定性作用的基础上，限制地方政府干预市场运作，促进区域统一市场的发育。

具体可从以下几方面考虑。第一，行政协议要摒弃单纯以GDP考核地方政府绩效的评价指标体系，寻求区域经济发展的利益最大化，注重公共责任，公务服务公平化以及生态环境的保护等。第二，界定行政协议的内容范围。对于可以交给市场或社会组织自主调节的领域，行政协议应不作具体限制，对于能源、环境、教育、医疗等公共领域，要通过行政协议约定解决办法、具体责任及违约后果的追究等。第三，签订行政协议时，考虑必要的激励和利益补偿机制。譬如，获利较大的地方政府在协作中可适当让渡部分权利、资源或作出相应补偿，在税收、资金等方面给予更多的资助或支持。

2.转变思想观念，加快政府接轨。

安徽融入长三角首先应是观念的融合。当前，安徽要注重与上海、江苏和浙江进行观念对接，以观念的共识推动纵深合作。安徽要具有后发赶上的责任感、紧迫感和使命感，亲赴沪浙苏取经掘宝，学人之长，补己之短，从依赖外因积极转变为激活内因，增强发展意识，营造浓厚的发展氛围和投资环境，建构精准化的政策支撑和创新创业平台，形成鼓励创新，扶优扶强的公众心态和政策氛围，打破狭隘的地方利益观念和地域偏见，进一步等高对接，提高认识，树立全局观念、长远观念；明确方向、找准定位、形成特色；主动作为、勇于探索、做出亮点；全面提高工作水平，努力在思想上实现一体化发展的新突破。

3.加强简政放权，激发企业活力。

近两年来，安徽全省各级政府高度重视行政审批制度改革工作，科学谋划，积极响应，以深化行政审批制度和推进“两单”建设为抓手，大力推进简政放权，着力服务于经济社会发展，取得了较好的成效。

安徽在下一步行政审批制度改革上一定要提质增效，增强行政审批改革的“含金量”。一方面，要根据企业需求、群众呼声，真正下放或取消那些影响市场效率、制约创新创业、造成百姓不便的审批事项；另一方面，要不断优化审批流程，提升审批效率。二要建设行政审批制度改革的“大平台”。要借助云计算和大数据技术手段加强监管；建设统一的行政审批政务信息平台，在平台系统内开放分散在各部门的信息资源，通过“互联网+”，变“群众跑路”为“网络信息跑路”，实现从“桌上”到“网上”，并逐步向“掌上”转变，最大限度提高网上审批效率和方便群众办事。三是安徽政府要跳出单一行政区划的刚性圈子，关注长三角地区共同问题的治理。[5]扩展区域治理主体，坚持市场导向原则，处理好政府和市场的关系，避免回归计划思维。

4.加速统筹规划，促进经济联动发展。

在“十三五”开局之前，安徽应加快编制“安徽融入长三角一体化发展规划”，作为长三角一体化发展中安徽经济体制改革的重要抓手和依据。长三角一体化规划是实施城市与区域管理的依据与基础。安徽融入长三角一体化发展规划必须以城市群体系的区域层面为基础，发挥城市各自的特色和优势，打破行政区划的本位主义思维，从全局性、可持续性、系统化的视域对安徽省总体发展进行战略规划。

“规划”应坚持系统性原则。如今安徽正式入“长”，安徽省要根据新的战略定位制定新的总体发展规划，实现多规合一；立足长三角一体化发展客观规律，实现城市规划与区域规划、村镇规划、土地利用规划和重大基础设施规划的衔接一致。

同时，“规划”应具有具体可操作性。“规划”既要有立足安徽发展全局的谋划、又要有对具体工作的指导，既要有对原有发展战略的提升，又要有从全新角度作出的思考。结合安徽实际，紧紧围绕国家区域战略布局，在提升黄金水道功能、完善基础设施、促进产业转型升级、推进新型城镇化等方面加以突出。

5.强化组织协调，打破行政壁垒。

国家层面，建立区域合作交流机制。设立一个负责长三角地区的综合性权威机构——长三角一体化中央领导小组，其基本职能包括：提出长三角经济发展与经济协调发展规划，并报请中央和立法机构审批；执行各种政策、规划；统一管理专门的区域基金，组织实施全国性区域重大项目；加强与国家相关部委的沟通衔接，密切与长江上中游地区的联系，深化与健全合作交流机制。

长三角层面，建立一个政府及民众普遍认同，具有民主治理结构的跨行政区的协调管理机构——长三角一体化区域领导协调委员会，主要职能在于组织协调实施长三角经济区的重大基础设施建设、生态文明建设及生产要素统一流动等。[6]省级层面，建立统一的组织领导机构。成立由省长牵头，分管省领导负责，发改、财政、人社、交通运输等部门及各市参加的协调领导小组，负责全省融入长三角建设的组织领导工作。在发改委设置领导小组，负责制定推进长三角一体化的日常协调工作。各责任部门要根据《安徽省人民政府关于贯彻国家依托黄金水道推动长江经济带发展战略的实施意见》要求，抓紧制定本部门推进长三角一体化的具体措施，相关市人民政府要出台实施办法。

6.促进开发开放，形成多赢格局。

形成联动互补、错位多赢、开放互惠的总体发展格局，开发开放发展是安徽在长三角一体化进位发展的战略着力点。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动各项政策和制度的改革创新，进一步优化开发开放发展的环境、提升开发开放发展的水平与质量。一要通过创新对外贸易方式、推行通关一体化，加快“走出去”的步伐，加强安徽长江经济带的口岸开放能力和“检港联网”系统建设，着力构建安徽长江经济带“自贸区化”的对外开放新格局。二要实行南北跨江联合发展、东西延展发展战略。向南联合皖南国际旅游文化示范区，共同开发“徽风皖蕴、大美安徽”旅游胜地；向北依托引江济淮工程，形成一衣带水的(长)江、淮(河)水系，提高发达的皖江地区和中心城市通过项目援助、人才支持等渠道来带动淮(河以)北地区发展；向西延展与正在构建的长江中游城市群相连接，向东充分利用上海经济、金融、贸易、航运中心优势，主动接受辐射，接轨长三角，配套大上海，通过长三角与建设中的海上丝绸之路相连接，形成融通国内、国际两个市场，东西双向，南北贯通，沿江、沿边全方位的开放新格局。

7.发展“飞地经济”，实现利益分享。

近年来，“飞地经济”成为发达地区与欠发达地区加强区域经济合作的重要途径和趋势。安徽与长三角地区互有不少“飞地”，以全省100个省级以上工业园区为主体，实施工业园区提升工程，鼓励开发区创建循环改造示范园、低碳工业园、生态工业园、新能源应用产业园等，引导地理相近、产业互补的开发区进行整合，打造一批国家级平台，加快省级产业转移示范区建设。重点加强与长三角、珠三角经济区等发达地区政府、开发区、龙头企业、战略投资者的合作，采取共建共管、委托或托管等方式发展“飞地经济”，探索建立互利共赢的利益分享机制。

8.加速市场一体化，促进要素流动。

区域一体化必然要求市场一体化。这是因为，市场一体化是消除区域经济和非经济壁垒、平等区内竞争条件、保证生产要素自由流动的基础机制。生产要素自由流动和充分竞争所带来的发展效应，必然体现为产业(产品)分工的细化、产品差别的提高、规模经济的显示和资源配置效率的提升。

具体而言，安徽要融入长三角，一要加快与江浙沪地区商品、物流、产权、金融等市场的对接。[7]二要大力推动市场开放。政府要积极搞好服务，全力为企业进入创造条件；加强协调，努力推进安徽与上海、江苏、浙江实行统一的市场政策。三要实现生产要素的融合，强化科技协作，鼓励企业与上海、江苏、浙江科研院校合作，大力引进先进科研成果；推进教育合作和人才交流，引进各类专业人才，围绕长三角地区人力资源需求，加强组织引导，扩大劳务输出；促进文化交流与合作，推介安徽历史文化资源，引导长三角地区企业投资安徽文化产业。

参考文献

[1]刘晶.皖江城市群产业特征研究[J].经济研究导刊,2011(10).

[2]熊元斌,金晨.长江中游城市群动态均衡发展政府营销策略研究[J].湖北社会科学,2014(12).

[3]汪世,马燕,王虹.安徽加速融入长三角的战略路径[J].安徽大学学报,2008(3).

[4]袁宏.关于江淮城市群培育的探讨[D].安徽大学，2011.

[5]谢中华.长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究[D].湖南大学，2008.

[6]张颢瀚.区域一体化转型与融合体制建设研究——以长三角一体化为例[J].南京政治学院学报,2013(1).

[7]禹有松.安徽参与长三角区域旅游合作研究[D].华东师范大学，2008.

Class No.:F299.22Document Mark：A

(责任编辑：郑英玲)

Institutional Innovation Strategy for Anhui Province Under the Background of the Yangtze River Delta Integration

Yao Meimei

(Department of Social and Public Administration, Anhui Economic and Management College, Hefei, Anhui 230059，China)

Abstract：Since 1949, the relationship between the Yangtze River Delta and Anhui province had been experienced four stages : Looking around , Extensive Yangtze River Delta strategy, scheming “midland quadrangle” and programming the Yangtze River Delta. Combining the superiority of the geographic position and the physical truth of Anhui province. Positioning Anhui province in the Yangtze River Delta integration and increased the institutional innovation and realize the real integration of Anhui and the Yangtze River Delta. What we have to do is to establish the legal system , change the ideology, and delegating power to the lower levels. We have to speed up overall planning and the coordination and open up to the outside world.

Key words：Anhui province; the Yangtze River Delta; integration; system; innovation

中图分类号：F299.22

文献标识码：A

文章编号：1672-6758(2016)03-0061-5

基金项目：2015年安徽省领导圈定课题“长三角一体化发展中安徽体制机制问题研究”(编号：SLDQDKT15-03)。

作者简介：姚玫玫，硕士，讲师，安徽经济管理学院。