城市发展赶超型战略的刚性秩序“陷阱”：对城管冲突的一种解释

张良王寅申（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）



城市发展赶超型战略的刚性秩序“陷阱”：对城管冲突的一种解释

张良王寅申
（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）

[摘要]我国城管冲突频繁发生是长期以来城市发展赶超型战略思维因袭而产生的必然后果。在赶超型战略思维下，政府制定规划和确定城市发展定位及目标，并使之成为一种刚性的秩序。政府借用行政力量集中资源力求毕其功于一役，凡是与此发展定位及目标不相符合的要求和诉求都失去“正确性”而不应有立足之地，同时，行政层级的压力型体制对各级政府官员行为具有强有力的约束作用，使得追求刚性“秩序”因其政治上的“正确”而理所当然。在社会转型期城市化快速发展带来利益多元化和差异化的情况下，继续维持对城市“秩序”近乎苛刻的追求和管理要求，必然使政府管理陷于刚性秩序的“陷阱”，城管执法与设摊者的冲突也将难以有效化解。

[关键词]赶超型战略刚性秩序城管冲突

近年来，在不同城市发生的震动全国的城管与设摊者及社会公众之间的冲突事件，以及质疑城管合法性的争论事件，引来社会公众及新闻媒体对城管的口诛笔伐，城管被推到了风口浪尖上。

一、问题提出

20世纪90年代后，在我国城市管理执法实践中提出了“综合执法”的概念，近年来围绕“城管”发生的各种争论，其焦点主要集中在对城市管理综合执法的不同认识上。就实际运行状况而言，城市管理综合执法的核心内容是相对集中行政处罚权，即将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。①梁彩虹：《行政争议法律援助：城管》，中国法制出版社2006年版，第5-6页。在我国，相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》确立的，该法第16条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定为相对集中行政处罚权的行使提供了法律依据。1996年4月，国务院发出《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发[1996] 13号文），指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作。”其正式将《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定概括为“相对集中行政处罚权”制度，并要求通过试点逐步推行这一制度的落实。这是第一次明确提出和使用“相对集中行政处罚权”这一概念。

从广义上说，“城管”一词可用于政府城市管理职能的简称。但在城市管理综合执法的框架下，城管这一概念被赋予了特定的和多重的涵义。所谓“特定的”，城管主要是指城市管理综合执法职能，这是政府整个城市管理链中的一个特定职能或环节，并被概括为“相对集中行政处罚权”；所谓“多重的”，城管被用来指在城市管理综合执法职能基础上形成的系统、机构和人员等不同涵义。当下一般而言的城管，即此意义上的理解。

1997年3月，国务院批准北京市宣武区为全国第一个城市管理综合执法试点地区。1997年5月，宣武区城市管理监察大队成立，这是我国第一支城市综合执法队伍，也是城管第一次进入社会公众眼中的标志。此后，城管在全国各地迅速扩展，目前，全国3191个县级以上地方政府中，有3074个设置了专门的城管执法机构，占96.2%，全国城管执法人员总数达到45.5万人，其中在职人员23.4万人，辅助人员22.1万人，在职人员与辅助人员之比基本达到1﹕1。①王泳：《用法治破解城市管理顽疾——全国政协“规范城管综合执法”双周协商座谈会综述》，《人民政协报》2015年10月23日。但是，曾经被认为是政府在城市管理中的一种制度创新的“城管”，却在其20年左右的实践中，各种争议及冲突一直不断。在2013年底，中国社会科学院发布《中国社会发展年度报告（2013年）》，指出城市居民对政府各职能部门的信任评价中，对城管部门的信任比率最低，仅为24%。②中国社会科学院：《居民对中央政府信任度最高，对城管最低》，人民网2013年12月27日。在2014年，中国社会科学院蓝皮书发布《形象危机应对研究报告（2013-2014）》调查结果显示，群众认为形象最差的官员群体中，城管位列首位。③中国社会科学院：《形象危机应对研究报告2013－2014》，新华社2014年5月26日。城管的形象危机源自客观事实、认知基模、刻板印象、原型沉淀效应、妖魔化与标签化下的共振，作为拥有行政执法权的“强势群体”，城管群体正在遭受污名待遇。④张洋：《“城管”媒介形象的建构、污名化成因与重构路径》，《宁夏大学学报（人文社会科学版）》2015第1期。

于城管形象污名化的原因学界存有不同的解释，比较有代表性的是两个维度的解释：第一个维度是从法律的角度质疑城管执法权的合法性。如有学者认为城管执法权来源与法律优位原则相冲突。现行城管执法所具有的相对集中行政处罚权，其来源均是依据国务院的“通知”“决定”“批复”。从行政法渊源角度上说，这些文件不属于行政法规的范畴，应是其他行政规范性文件。⑤高军：《行政法治视域中的城管制度初探》，《理论导刊》2007年第9期。关于政府部门职权的设定，根据我国《立法法》，应当由全国人大及其常委会制定的法律进行规定，至少由人大授权国务院制定行政法规来进行规定。如果仅由国务院通过一个具有指导性、临时性、政策性特点的行政规范性文件来对行政执法权的权力归属进行调整是不恰当的。这就足以导致城管执法主体资格和法律地位存在着先天的不足与缺陷。⑥叶晓川：《城管执法权的制度困境及其出路》，《理论与改革》2008年第3期。还有学者认为目前城管执法领域涉及到的法律关系，都有相应的单行法调整和管理，都有相应的职能部门执法及相应的法律依据。而现行城管部门在实施“相对集中行政处罚权”制度之际，也在行使大量的其他部门法定的行政职权，如行政管理权、行政许可权、行政检查权、行政强制执行权等等，而这些行政职权，在国务院的相对集中行政处罚权的试点方案中并没有做出规定。事实上，所谓相对集中行政处罚权，只是指行政处罚权的集中，并不包括其他行政管理权的集中。这些行政职权的来源，除了各地方法规、地方政府规章及其他行政非规范性文件之外，在法律层面更是缺乏法律依据的。很明显，城管部门行使这些职权显然没有法律规定。其行使城管执法权不符合现代行政中最基本的职权法定原则。同时，将其他部门的行政处罚权通过一系列行政规范性文件转移给城管部门，这种行为是否符合职权法定原则也是尚存疑虑的。①饶雷际、秦玮：《论城管执法权来源的非法性》，《江南大学学报（人文社会科学版）》2010年第6期。第二个维度是针对城管队员素质参差不齐质疑城管执法的规范性。目前城管部门在日常运作中面临人手不足的突出问题，在管理事项繁多、任务时间紧迫、执法环境复杂的状况下，整个城管队伍捉襟见肘、疲于奔命。而为了应对繁重的城管工作，许多城市的城管队伍出现无序扩张的情况，造成城管队伍人员构成的复杂性。城管队伍中人员的性质各异、素质不一，在城管工作中各自行为所受到的约束强度差异明显，在任务压力和利益诱惑的双重影响下，少数城管人员暴力执法、野蛮执法等行为屡禁不止，而一旦执法和管理中出现冲突引起社会关注时，城管部门又往往把责任推到“协管”人员身上，更加引发社会公众的极大不满及对城管公信力的怀疑。

城管制度作为政府整个城市管理的一项具体的制度安排，被“嵌入”在城市管理制度结构之中。所谓制度结构被认为是一个社会中正式的和非正式的制度总和，②科斯、阿尔钦、诺思：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第377页。一项具体制度安排的形成及可能取得的绩效必然要受到其所处环境条件及其他制度运行状况的影响。因此，要把制度演变及绩效放到具体的历史环境中加以考量，挖掘其何以如此的深层原因。新中国成立后，在我国城市发展的赶超型战略驱动下，构建起计划经济体制的“强政府”，以便于集中力量实现赶超目标。“强政府”的特点就是由政府包办一切，追求整齐划一、高度一致，因而天然有着对“秩序”的强烈偏好，加之规则至上的官僚体制的强大作用，更是把对城市“秩序”的追求变成了一种刚性“崇拜”，千方百计对不符合“秩序”要求的人员及行为进行排斥和挤压。正是这种刚性“崇拜”下的排斥和挤压导致社会内部处于某种“紧张”状态，这是造成城管冲突的深层原因。

二、秩序“偏好”：城市现代化发展赶超型战略下的行为选择

中国共产党人在接管城市后，其工作重心从农村“进入”城市，面临着相互关联的双重任务：一方面，以“革命”的逻辑着手新的国家政权建设。“建国初期中国共产党的国家政权建设的最大特点，就在于它对新国家的性质有充分的认识。它清楚地认识到，必须彻底清除旧的社会结构及其社会性基础，并在清除旧的过程中，以底层民众为核心重构社会，重塑国家理念，构建新国家自己的社会结构与人民基础”。③郭圣莉：《城市社会重构与国家政权建设》，天津人民出版社2006年版，第263页。另一方面，以“赶超”的思维集中力量发展现代化工业。我国近代以来落后就要挨打的惨痛教训，使得赶上和超过发达国家成为实现民族自强目标的必然选择。因此，迅速改变国家的经济面貌，摆脱贫穷走向富强成为新时代的主题，党和国家确定了国防优先和重工业优先的战略。毛泽东最初的设想是用大约10到15年的时间，进行工业化的建设，完成从农业国向工业国的转变。经过三年的恢复时期，又进一步把工业化的目标与社会主义的前途结合起来，提出了“一化三改”的过渡时期总路线，即把实现工业化与进行农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造同时并举，并把工业化看作是总路线的主体和整个国家经济建设的主要任务。④唐洲雁：《新中国现代化战略目标的提出及其发展演变》，《现代哲学》2010年第1期。也就是说，在新中国初期形成的现代化战略思想中，把工业化等同于现代化，或者说，工业化是现代化最为重要和最为核心的内容。这一思想的形成有其历史合理性，一方面，已经实现现代化的西方国家展现出来的是烟囱林立、机器轰鸣的“现代化”场景，另一方面为了抗击西方国家对新中国的威胁和封锁，必须壮大我国的国防力量，而强大的国防则依赖强大的工业，特别是重化工业。“超英赶美”口号的提出就是赶超型战略的具体化。

在当时生产力水平还处于较低水平、国家财政力量十分有限的情况下，为了确保国防优先和重工业优先战略的实现，必须通过对经济活动和社会生活实行全面干预与控制以实现对一切资源的动员和掌控。因此，有学者将1949-1978年的中国称为总体性社会。①何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。在总体性社会中，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，资源和权力高度集中，国家具有很强的动员与组织能力。②孙立平：《转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第5页。国家依靠强大的政治力量重新塑造城市，例如新中国成立后国家就以彻底改造旧上海为目标，提出了将上海这个消费性城市建设成为一个生产性城市的口号，对上海城市发展的功能定位为建设成为全国的工业基地。围绕着这一目标定位，上海逐步形成了以第二产业为主体的产业结构，以门类齐全、配套能力较强为特点的工业体系和以集中统一管理为特征的计划经济体制。从1953年实施第一个五年计划开始，上海作为工业生产型城市的特征逐渐明晰起来，其本质表现就是以重工业为核心的工业基础性投资大大增加，使工业化程度迅速提高，而轻工业和农业只占其中很少一部分，这一发展倾向一直持续到1979年。③马学新、陈江岚：《当代上海城市发展研究》，上海人民出版社2008年版，第60页。在建设成为全国工业基地的过程中，上海逐步从一个多功能城市转变为单一功能城市，从综合型城市转变为生产型城市，上海不仅失去了金融、贸易等城市特有的经济功能，而且在整个工业体系中化工、冶金等高能耗、高物耗、高运量的工业门类占据了相当大的比重。

也就是说，20世纪50年代初到70年代末，上海这座城市的发展主要就是工业生产的发展，而作为真正意义上的城市功能（金融、贸易等）则严重萎缩。作为城市发展能动者和获益者的城市市民，被塑造为工业化大机器体系中的螺丝钉而被大机器体系所淹没。另一方面，围绕着工业生产的组织和指挥形成了严密的以计划指令为核心的政府管理体制，政府通过“工业局+行业性公司”对企业实施直接指挥和管理，整个工业生产和经济活动全部被纳入到政府体系，在政府行政之手的指挥下显得“井然有序”。这恰恰构成了上海地方“强政府”的重要制度渊源和物质基础。计划经济体制下形成的“强政府”就是政府包办一切，政府以行政手段配置资源、组织生产、分配商品，并配合于连续不断的政治运动达到令行禁止、步调一致的效果。因此，“强政府”天然有着对整齐划一“秩序”的强烈偏好。

20世纪80年代末90年代初，我国改革开放进入到新的发展阶段的关键时刻。1990年4月18日，党中央、国务院正式宣布关于开发开放浦东的重大决策。1992年10月，党的十四大明确提出，“以上海浦东开发开放为龙头，带动长江三角洲和整个长江地区经济的新飞跃”，“尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”。党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中，又明确提出了建设“以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区的经济带”。这是党中央、国务院根据国际国内形势和我国世纪之交改革开放的总体部署作出的重大战略决策，标志着上海从全国改革开放的后卫一跃而为改革开放的前沿，承担起21世纪加快和深化改革开放国家战略的重任。

根据国家改革开放的总体战略，上海要建设成为“具有国际影响的经济中心城市”。国际经济中心城市是一个国家经济力量在空间形式上的集中表现，起着主导经济发展、连结国内外市场的重要作用，并代表着国家参与国际分工和国际竞争。因此，20世纪90年代初，把21世纪上海城市发展战略目标确定为建成国际经济、金融、贸易中心之一，确立国际经济中心城市的地位。此后，上海城市发展的定位被更加完整地概括为“一个国际大都市、四个中心”，即建设成为国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一。“国际大都市”这一提法的内涵更加丰富，在强调经济综合实力和辐射能力的基础上，还考虑一个城市在全球范围的综合竞争力和特定影响力。④复旦发展研究院：《上海发展报告——跨世纪的上海经济》，复旦大学出版社1995年版，第31-33页。因此，从1990年代后期开始，上海更多地用建设国际化大都市作为21世纪头20年城市发展的目标。跨入21世纪，根据上海率先基本实现现代化的要求，在城市发展的目标定位符合国家战略最终目标的基础上，上海的战略定位在一定程度上必须超前于国家阶段性战略目标，才能发挥其领先、引导、支持和服务全国的作用。因此，上海城市发展的目标定位必须与国家发展的战略任务紧密结合，与中国成为世界强国的历史使命紧密结合。在这样一个历史高度上，上海必须谋划新的战略定位和发展目标。上海又进一步提出：到2020年在我国全面建设小康社会的同时，上海基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一。到2050年在我国基本实现现代化的同时，上海加快实现“世界城市”的目标，构造出与中国国力和地位相称的“世界城市”。①上海社科院课题组：《建设世界城市——对上海新一轮发展的思考》，上海社会科学院出版社2003年版，第6页。

综上所述，20世纪80年代以来，上海城市发展的定位和目标经历了是从国际经济中心城市到国际化大都市再到世界城市的递进过程。推动上海城市发展定位和目标不断递进的原因来自两个方面：一方面，上海在城市发展的目标定位上不仅要符合国家战略最终目标的需要，而且还必须要自觉地“超前于国家阶段性战略目标”，以显示其领先、引导、支持和服务全国的姿态与作用；另一方面，上海城市发展定位的确定都是直接对标国际趋势和国际潮流，如“建设世界城市是全球化发展总趋势和国际中心城市发展的新潮流”等提法成为新时尚，也就是说，20世纪80年代以来上海城市发展的定位和目标是以国际经验和全球趋势为引导的。因此，无论是改革开放前作为“工业基地”的上海，还是20世纪90年代以来作为“经济中心”的上海，城市发展战略的“赶超型”本质是一脉相承的，其内在的运行逻辑并没有改变，只是其追求的外在表现形态从“烟囱林立”变为“高楼林立”而已。

赶超型战略的重要特点在于，潜在地认为在相关发展领域存在着领先者的经验形成的参照系，有着比较明确的目标及比较清晰的突破方向和路径，因而只要集中力量全力突破就能够取得有效的发展。在计划经济体制下构建起来的“强政府”具有强大的政治动员能力和行政调控能力，可以非常有序、高效地集中所有力量全力实施突破，在较短时期内有效地达成目标。此时，凡是不利于实现既定目标的因素都被视作“无序”而遭到压制或抛弃，即使进入改革开放时期，这种“强政府”的思维方式和行为习惯仍然延续。

三、秩序“崇拜”：城市现代化发展赶超型战略下秩序偏好的刚性化

在总体性社会，我国建立起集中统一的计划经济体制，国家对所有的企业、事业单位进行直接管理，整个社会由一个个“单位”所构成，国家则通过“单位”覆盖社会、管理社会。绝大部分社会成员都归属于某一“单位”而成为“单位人”，其生产、生活、福利等都处于“单位”全封闭式的统一管理之中。“单位制的高度组织化使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件，而且单位通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭，最终造就了依赖性的人格”。②何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。事实上，与集中统一的计划经济体制相匹配的是高度组织化的管理体制，德国社会学家韦伯提出的官僚体制就是具有高度组织化特征的管理体制。韦伯所描绘的官僚体制，是一种以职能和职位为基本标准对权力进行分工和分层、并以规则为主要管理方式的组织体系。官僚体制之所以能带来高效率，是因为强调知识化、专业化、制度化、正式化和权力集中化，它在组织中消除了个人的情感的影响。因此，官僚体制能使组织内人们的行为理性化，具有一致性和可预测性。③马克斯·韦伯：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年版，第296页。在官僚体制下，整个社会成为一部“非人格化”的庞大机器，所有的社会行动都建立在功能-效率关系上，以保证组织能够最有效地实现其目标。也就是说，在韦伯关于官僚体制的经典论述中，内含着对一致性、统一性、严格服从等“秩序”的赞美和追求，官僚体制在所谓“理性”思维的支配下就像一部运转良好的行政机器，每个成员作为个体在其中已经被物质化和原子化，只要按照职责、规则和程序做事就“能达到最佳的效果”。即使这部行政机器在实际运行中由于过分讲究规则化和程序化，有可能出现办事效率低下的情况，也被看成是带有偶然性的小概率事件而无需去改变既有的规则或尝试某种形式的程序变通。因此，在官僚体制下遵从一致性、统一性、严格服从等“秩序”似乎是天经地义的，乃至逐步形成对这种“秩序”的崇拜情结。

韦伯的官僚体制理论强调了官僚行为过程中对规则的服从与对组织的忠诚，具有“非人格化”的特性。而公共选择理论则以理性“经济人”的假设为前提，认为官僚的行为是在面对诱因与限制时所作出的理性反应，往往更多的是追求预算最大、职位晋升、部门扩张等。①威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，中国青年出版社2004年版，第37页。②安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第83页。官僚行为的动机包括：权力、名望、便利、安全、个人忠诚，动机结果包括：纯个人利益、混合利益、纯粹利他三种。无论官僚的动机结果如何，他们始终是追求效用最大化的，“纯粹利他”的结果一般为公务员自身效用最大化的附带结果。③宋迎法、尹红：《官僚行为之研究：解析安东尼·唐斯的官僚行为理论》，《辽宁行政学院学报》2011年第8期。在整个官僚体系中，基层官僚特殊的身份、地位和工作性质决定了其在不确定的环境中要进行比较权衡，导致其行为中激励不足、规则依赖、选择执行和一线弃权的逻辑。④韩志明：《街头官僚的行动逻辑与责任控制》，《公共管理学报》2008年第1期。

官僚体制下对“秩序”的崇拜追求自然也发生在城市管理领域。诚然，城市需要秩序，这本身无可厚非，但官僚体制天生的对“秩序”的追求有时也表现为一种“管理癖好”，政府对城市运行状态和管理结果的假设似乎是一种“秩序追求”。当代英国社会学家齐格蒙特·鲍曼认为，现代性表现为对秩序的无止境的追求，其表达了社会管理者将秩序施于自然与社会之上并由此克服不确定性的努力。⑤齐格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，上海三联书店2000年版，第30页。秩序是通过禁止和排斥他者体现和实现的，如果有些人不适合设计的模式，便不能被安置于其中。⑥齐格蒙特·鲍曼：《废弃的生命》，江苏人民出版社2006年版，第6页。在我国现代化的进程中，受到赶超型战略的深刻影响，对城市管理“秩序”的追求上升为一种所谓的“现代化文明”，无论是对工业文明的追求，还是对世界城市的憧憬，政府的城市管理者都是站在赶超发达国家现代化文明的高度，或者依据先进的理念、或者出于权力的自负、或者基于专业的优越，为全社会设计和描绘理想的城市现代化文明蓝图：作为现代化的工业基地应该是烟囱林立，作为现代化的经济中心应该是高楼林立。全社会所有成员似乎就应该遵从这一理想蓝图：做到认识高度一致、行动整齐划一。庞然大物般的官僚体制以内在的强大力量，无声无息地挤压城市中不适合理想蓝图行为的存在空间，此时类似于城市设摊、城市涂鸦等就被列入了“禁止和排斥”的范围，遭到行政之手的严厉排斥而“销声匿迹”，从而制造出城市运行严丝合缝、城市街道井然有序的景象。

当现代化经济中心城市或世界城市被确定为城市发展战略定位和目标时，摩天大楼、霓虹闪烁、高架横跨、流光溢彩就自然被视为城市发展的理所当然的“秩序”，成为官僚体制下“政治正确”的集体选择。当这种集体选择传递到官僚体制最基层时，作为执行者的第一线执法人员自然选择“服从”这种秩序的要求，这也是官僚体制下各层级官僚的“自觉”行为方式。在对待城市设摊问题时，其本身就基于这样一种假设，即现代化经济中心城市或世界城市不应有设摊者特别是无证摊点出现。⑦在全国文明城市测评体系“公共场所秩序”指标中明确要求，在主要大街和重点地区无违章搭建现象、无无证摊点现象、无乱张贴现象。在这种假设下，城管执法人员以执行上级政府的决定和要求为其行为依据，在具体的综合执法过程中，一切扰乱其目标达成的设摊者都应被取缔。当这种“取缔”性质的执法和管理遭遇抵抗时，城管执法人员自然就选择其认为“合理”的行政强制力去达成目标。

四、“放大”效应：城管体制的刚性秩序特征与城市社会多元化发展的矛盾

官僚体制下的行政体系规定了各个行政单元行政级别的高低和管辖权力的大小。在我国层级政府之间，上级政府往往采用行政手段而非法律手段对下级政府进行管理和控制，“压力型体制”这一概念就是对层级政府之间运行关系特点的准确概括。压力型体制是一种在现代化压力下以利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。①唐海华：《“压力型体制”与中国的政治发展》，《宁波党校学报》2006年第1期。压力型体制的核心在于“政治化激励”，即上级政府为了完成某些重要任务，就会将它们确认为“政治任务”，要求下级政府全力以赴，并在政治上与经济上给予相应的激励与惩罚。压力型体制以数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制和物质化的多层次评价体系来实现压力传递的效果。②杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。特别是对一些重要任务实行“一票否决”制，即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励。在当下我国城市管理体制中，街道作为压力层级结构中的最底层，在依赖上级划拨财政资源的同时，必须完成各项工作考核指标，其中有一些阶段性的重要工作实行的就是“一票否决”制，上下级政府之间以合同、责任书等形式约定责任范围，上级政府拥有对下级履行职责绩效的“一票否决权”，从而对下级形成了沉重的压力，使街道的领导倍感压力。换言之，街道无政府之名却有政府之实，“上面千条线，下面一根针”，众多上级主管单位与街道之间形成了一种独特“命令-服从”式的关系。

对于政府官员而言，政治激励就是政策执行中通过忠实执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励，如仕途升迁、直接的奖励等。在我国的政治体系中，上级的竞争性选拔和任命是产生地方基层官员的主要方式，③冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。因此，基层政府官员往往会投入更多的人力、物力、财力去完成明确的、可量化的、带有“一票否决”性质的“硬指标”，这直接导致了一级政府官员必然是对上负责而不是对下负责。④孔润泽、孔德永：《一票否决制的效能分析——基于基层治理的视角》，《经济研究导刊》2013年第15期。“加压驱动”“一手乌纱帽、一手高指标”这两句俗语最能体现出各层级官员中，下级官员在压力型体制下的行为逻辑，下级的“乌纱帽”在上级的手中，下级只能更好地服从上级。⑤孔润泽、孔德永：《一票否决制的效能分析——基于基层治理的视角》，《经济研究导刊》2013年第15期。在这种压力层层向下传递体制下的城市管理自然展现的是“管控”的特质，而城管作为城市基层政府能够直接指挥的一支力量往往处于压力型体制的第一线，在更多情况下城管执法只能是完成任务的“硬性”管理方式。事实上，在目前城市管理过程中，由于上级政府对于众多具有执法权力的部门（如公安、安监、食药监等）实现垂直管理，城管已经成为各级政府特别是基层政府十分倚重的部门或队伍，城管的职能迅速扩展，从驱逐小贩到发放广告牌，从查处违章建筑到城市动拆迁，城管几乎无所不包、无所不能。作为政府特别是基层政府城市管理的“一线执行者”，城管的行动逻辑和行为方式有着很深的行政性烙印，在行使职权过程中依旧带着“管控”的传统思维。

但是，进入到20世纪80年代后，城市管理的“管控”思维和方式遭遇到巨大的挑战。20世纪70年代末80年代初的改革开放进程，在推动我国经济持续快速发展的同时，也给我国社会结构带来重大改变。在整个社会生活激烈变迁过程中，利益分化和利益多元化的趋势不可逆转，社会公众对于城市管理的诉求表达也呈现多元化、差异化和个性化的新特点，整齐划一式的统一要求不复存在，使得刚性秩序下传统“管控”思维和方式根本难以适应。城管恰恰处在整个城市管理体制的末端环节，是城市管理体制“暴露”在公众视野的部分，成为社会转型背景下因社会利益分化而引发的利益矛盾的“放大镜”及传统城市管理体制不适应的“显示器”。

在当下的城市运行和管理中，城市的管理者经常会面对社会公益权与低收入群体生存权的矛盾，其中对设摊者管理最为典型。虽然改革开放以来，我国城市化发展水平不断提高，但总体而言我国城市化过程还处于城市化的中期阶段，①戴星翼：《城市环境管理导论》，上海人民出版社2008年版，第411页。城市人口的分化过程还会持续，低收入人口群体还将长期保持在较为庞大的规模，这既与大量农村人口涌入城市有关，也与城市内部存在较大数量的低收入人口有关，如在上海，每年还有几十万人口只能依靠低保和救济金来维持生活。根据上海市统计局统计，2013年上海全市城镇居民最低生活保障覆盖对象为13.65万户，全市共有各类救济对象23.99万人，其中，城镇居民最低生活保障对象20.47万人、农村居民最低生活保障对象3.23万人、农村五保供养对象0.29万人。②上海市民政局：《上海民政工作发展报告书（2013）》，上海民政网站，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node15/node57/ u1ai38102.html。城市设摊者群体和消费人群主要就是来自城市的低收入群体。一方面，这些收入水平较低、生活比较困难的人群，难以接受价格较高的消费品，而更青睐廉价的消费品。因此，低成本、低附加值的低端经济所提供的消费品更能迎合这部分人的消费需求。另一方面，设摊者中的外来务工人员、下岗再就业及失业人员，由于缺少相应的技术能力就业非常困难，即使勉强就业，收入也难以满足其生活需求。由于设摊特别是无证经营流动设摊投资少、成本低、风险小、收效快，因此，设摊成为这部分低收入群体维持生存的基本手段，加之其对市场适应性强，经营内容可随时调整，为其解决家庭生计问题带来一线希望。

事实上，不管社会发展到何种程度，总是存在对低端经济活动所提供的就业机会以及廉价消费品的合理需求。但是，设摊者尤其是无证经营流动设摊的经营活动对市容环境及城市秩序带来一定的负面效应，对设摊者进行管理是城市运行的秩序要求，也自然是城管部门的重要职责。由此，在维护城市公共利益的口号和政府追求秩序的动机下，城管部门必然会对设摊者的经营行为进行严格管理。问题在于城管行政执法断绝了上述低收入群体的生活来源，直接威胁到他们的生存权，设摊者为了维护自己的收入利益必然想方设法、软硬兼施地逃避甚至抵抗城管的管理，进而可能引发城管与设摊者尤其是无证流动设摊者之间的冲突。

换言之，城管与设摊者冲突的根源是双方背后不同的目标追求，城管追求的目标是实现整齐划一的秩序要求，设摊者追求的目标是维持家庭的生存需求。在赶超型战略长期影响下，政府对城市刚性秩序近乎苛刻的追求，如同陷入一个巨大的“陷阱”而难以自拔，习惯于用“管控”的思维和方式进行强力管理，城管与设摊者之间难以形成良性互动。在这种惯性定势下，当城管的各种软性管理方式（诸如微笑执法等）收效甚微时，城管执法的暴力倾向就难以避免。

五、结语

在社会转型期，如果继续坚持赶超型战略下的刚性秩序要求，固守“管控”的思维和方式，必然使政府的城市管理难以摆脱刚性秩序的“陷阱”，难以适应利益多元化的社会现实。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标，使城管转型不仅具有更强的紧迫性，也具有全新的时代意蕴。在国家治理体系和治理能力现代化的视角下，城市发展必须回归“以人为本”的价值取向，突出城市治理空间中城管转型的人本特质，跳出传统城市管理刚性秩序的“陷阱”，把城管转型视为构建不同治理主体合作共治格局的生动实践，把城市合作共治作为基层民主生长和公共治理行动的活力空间，在公众参与和社会自治的实践中成长起推进城市合作共治的“行动者”、培育出城市合作共治的契约精神和合作精神，达到城管发展的“善治”境界。

（责任编辑：肖舟）

The Rigid Order“Trap”of Surpassing Strategy in City Development：An Explanation for Conflicts of City Inspectors

ZHANG Liang，WANG Yinsheng
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract:The surpassing strategy under the long-term administration results that the conflicts of city inspectors occur frequently. In the surpassing strategy，the government determines the planning and the development goals，which makes it a rigid order. The government uses administrative power to centralize the resources. If things are not conforming to their requirement，it is incorrect and has nowhere to exist. At the same time，the pressure type system has a strong constraint function for government officials at all levels which makes them to pursue political correctness. With the rapid transformation of city society，social benefit becomes more multivariate and different. Under such circumstance，if the government continues to pursue the rigid order in city development，the conflicts between the city inspectors and the roadside vendors will be difficult to resolve effectively.

Key words:surpassing strategy；rigid order；conflicts of city inspectors

[作者简介]张良（1960-），男，上海人，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，研究方向为公共管理与公共政策，社会组织研究；王寅申（1986-），男，上海人，华东理工大学社会与公共管理学院，研究方向为城市公共管理。

[中图分类号]C91-03

[文献标识码]A

[文章编号]1008-7672（2016）02-0091-09