从宏观到微观：非营利组织与政府关系研究述评

张雪（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）



从宏观到微观：非营利组织与政府关系研究述评

张雪
（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）

[摘要]自上世纪80年代以来，非营利组织在世界范围内得到了迅猛发展，而我国非营利组织的发展背景、路径和特点等有别于西方，因此非营利组织与政府间关系也成为国内外学者研究的焦点。宏观研究主要围绕政府与非营利组织间关系展开，中观研究主要探讨非营利组织与所在环境的互动，微观层面关注非营利组织的行动策略。本文分别选取宏观、中观及微观层面具有代表性的理论，从不同侧面梳理分析了非营利组织与政府间关系之研究成果。

[关键词]非营利组织政府关系研究

上世纪80年代以来，非营利组织在世界范围内经历了一次前所未有的快速发展，①[美]莱斯特·M.萨拉蒙等著，贾西津译：《全球公民社会：非营利部门视界》，社会科学文献出版社2007年版。它们不仅在数量上得到了迅猛增长，同时亦在市场和国家之外的社会领域中发挥着重要作用。这场被萨拉蒙（Lester M．Salamon）所称为的“全球结社革命”②[美]莱斯特·M.萨拉蒙等著，贾西津译：《全球公民社会：非营利部门视界》，社会科学文献出版社2007年版。也同样掀起了我国非营利组织发展的又一高潮。

我国政府由“全能政府”向“有限政府”的转型过程随着经济体制改革进程的发展而得到不断深化，与此同时，由改革开放而逐步确立的市场经济体制对我国以国家作为管理和分配资源主体的“国家社会保险”制度提出了挑战：一方面，“单位制”的解体使得来自民众的保障等需求而日益凸显；另一方面，多样的社会问题因着经济的快速发展而积淀且亟待解决。此时无论是就简政放权的政府而言，还是就在原体制下难以完全实现自身社会需求的民众来说，亟需寻求政府之外的力量来承接政府剥离的职能。因此，在这样的背景下，作为社会建设和社会治理的参与者、社会保障和社会服务的提供者，各类非营利组织应运而生，可以说它们的产生和发展是社会发展的必然结果。

然而，不难发现，我国非营利组织发展路径相较于借助教会和宗教力量自然形成并逐步发展的西方非营利组织经验有着明显差异，我国非营利组织经历了断裂与重建过程，从某种意义上来说它是政府“催生”的产物，所以二者之间关系形态不仅影响着前者的发展方向，同时也是我国非营利组织研究难以回避的议题。为此，学者们以不同理论作为分析起点来回应非营利组织与政府之间关系的问题，本文分别选取宏观、中观及微观层面具有代表性的理论，从不同侧面梳理分析二者间关系的研究成果。

一、分化与整合：以关系研究为中心的宏观视角

在宏观层面，政府的实践特征①[美]乔尔·S.米格代尔：《社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，江苏人民出版社2013年版，第18页。被隐去，其与非营利组织间的互动被置于了国家与社会关系的视阈下进行讨论，其中公民社会理论和法团主义理论是最主要的两个理论框架。前者是“社会中心”的拥护者，它将社会与国家进行了泾渭分明的区隔与分化，社会不仅能够自我管理，还被赋予了监督和制约国家的权力，必要时甚至可与国家权威进行抗衡；后者则是“国家中心”的捍卫者，它强调将构成公民社会的各类组织利益整合到国家决策结构中，认为政府的权威能以有序的制度化安排限制和避免无序的冲突。

（一）公民社会理论

从建国以来形成的“极权主义”②Halpern，Nina P. Study of Chinese Politics.，In David Shambaugh （ed.），American Studies of Contemporary China. Washington，D. C.：Woodrow Wilson Center Press，1993.研究框架，到后毛泽东时代因社会经济与政治体制格局变化而发生的国家——社会关系重构，中国国家与社会间的互动从来都是外国学者研究的热点。东欧政治版图剧变，所反映出的“公民社会反抗国家理论”给予了研究者极大的信心，使奥斯特加德（Clemens Stubbe Ostergaard）将公民社会理论引入了中国研究。③顾昕：《当代中国有无公民社会与公共空间？——评西方学者有关论述》，载《当代中国研究》，http：//www.modernchinastudies. org/us/issues/past-issues/49-mcs-1994-issue-4/320-2011-12-29-11-30-39.html.学者们再次聚焦于与东欧曾拥有相同政治体制的中国之上，希望能够从中发现公民社会的影子，并以此来证明中国正在经历民主化的进程。④Wakeman，F.Jr. The Civil Society and Public Sphere Debate：Western Reflections on Chinese Political Culture，Modern China，1993，19（2）：PP.108-138.

然而学者们很快发现，“公民社会”这个发源并生长于西方社会的概念，在用于中国研究之时却陷入了困境，他们难以在中国找到能够与“公民社会”相契合的、具独立性的组成，更毋庸说是发现其制衡政府的经验根据了。这就使得学者们不得不结合中国实际，提出了类似“准市民社会”⑤Baogang He，The Democratic Implications of Civil Society in China，New York：ST. Martin’s Press，1997.转引自刘鹏：《嵌入性控制：当代中国国家——社会关系的新观察》，康晓光：《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社2011年版，第105页。——一种处于极权社会与公民社会之间的社会形态，或“国家引导的市民社会”⑥B. Michael Frolic. State-led Civil Society，in Timothy Brook and B. Michael Frolic（ed.），Civil Society in China，New York：M.E. Sharp，1997.转引自刘鹏：《嵌入性控制：当代中国国家——社会关系的新观察》，康晓光：《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社2011年版，第105页。——在权威体制下社会处于国家管理之下的一种互动关系，对具有中国特色的公民社会给予特定的解读。另有部分学者通过研究我国民间组织“曲线救国”地考察中国公民社会生成与发育的潜在因子，他们一方面承认公民社会的发展因国家力量的介入而受限，但另一方面更着力关注非营利组织作为社会层面公民社会的主要构成所具有的强大生命力和活力，以及其在培养公民意识和民主观念过程中所做出的贡献。⑦Gordon White，Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City，The Australian Journal of Chinese Affairs，No. 29，1993，PP.63-87; Gordon White，Jude Howell and Xiaoyuan Shang （ed.）In Search of Civil Society：Market Reform and Social Change in Contemporary China，New York：Oxford University Press，1996.⑧李源晙：《中国特色的非政府组织：挑战与应对》，《世界经济与政治》2008年第9期，第74-81页。⑨李源晙：《中国特色的非政府组织：挑战与应对》，《世界经济与政治》2008年第9期，第74-81页。非营利组织的大量涌现恰恰体现了“公民社会”的组织特征，它们不仅使中国公民社会的空间得到扩展，①Jessica C. Teets. Post-Earthquake Relief and Reconstruction Efforts：The Emergence of Civil Society in China，The China Quarterly，2009，PP.330-347.②Schwarts，Jonathan and Shawn Shieh，State and Society Responses to Social Welfare Needs in China：Severing the People，London：Routledge，2009.也在一定程度上标志着我国公民社会正在逐步形成。

公民社会理论范式在研究我国现实中解释力不高的主要原因是西方国家与社会间的结构关系和我国有着明显的差异。受“家国同构”传统政治形态的长期影响，“社会”领域的搭建被忽略，二者之间呈现一种国家权力渗入和控制社会的整合特点。因此，一方面中国还未形成构成公民社会的独立部分，我们至多能够在这个“前公民社会”③朱健刚：《草根NGO与中国公民社会的成长》，《开放时代》2004年第6期，第36-47页。状态中发现具有公民社会性质的组织有所行动，但是却难以寻得足够支撑公民社会运转的整套体系架构的形成；另一方面我国非营利组织的兴起是基于“全能政府”职能转变，政府主动让渡和分权的结果，④陈思：《从思维模式到行动方式——中国非营利组织和政府关系的二元分析》，《社团管理研究》2008年第9期，第53-56页。这些都决定了它们难以平等的姿态实现与政府的互动。

我国学者较海外研究者对此有更深刻的认识，他们对公民社会的理解更多是以安东尼奥·葛兰西（Antonio Gramsci）的思想为起点，认为其虽然是“专注于政治和意识形态的搏斗的人的领域”，⑤[美]布莱特·波顿：《公民社会、国家以及全球公民社会的局限》，载何增科、包雅钧主编《公民社会与治理》，社会科学文献出版社2011年版。但对公民社会的研究应聚焦寻找“国家与公民社会”的平衡点。⑥Antonio Gramsci. Selections from the Prison Notebooks（eds. and trans. Quintin Hoare and Geoffrey anowell Smith），London：Lawrence & Wishart，1972，P.12.作为对这一观点的回应，邓正来和景跃进指出国家干预公民社会，化解其内部矛盾和冲突是必要且合理的，“良性互动说”的提出与黑格尔的国家控制下的市民社会也颇为相似。⑦邓正来、景跃进：《建构中国的市民社会》，《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号。中国社会的社会主义属性是理解其公民社会特点的又一出发点，约翰·基恩（John Keane）的“社会主义市民社会”概念也被多次用以探讨我国公民社会的发展特点。⑧俞可平：《社会主义市民社会：一个新的研究课题》，《天津社会科学》1993年第4期，第45-48页。⑨郁建兴：《社会主义市民社会的当代可能性》，《文史哲》2003年第1期，第75-81页。

（二）法团主义理论

研究者们对中国国家与社会间的关系判断似乎一直在犯着“极端主义”错误：早期西方学者在主流共产主义国家分析范式下审视中国，在这一范式设定下，中国的社会随即消失在极权国家的控制和影响之中；⑩Gold，Thomas B. The Study of Chinese Society，In David Shambaugh（ed.），American Studies of Contemporary China. Washington，D.C.：Woodrow Wilson Center Press，1993.至东欧剧变起，挖掘中国公民社会初建的特征与信息成为了主要研究趋势，由片面信息拼凑而成的公民社会化进程全景夸大了社会独立、自主的意识与能力。(11)Rosenbaum，Arthur L. Introduction.In Arthur Lewis Rosenbaum （ed.），State & Society in China：The Consequence of Reform. San Francisco：Oxford; Walder，Andrew G. 1992，Urban Industrial Workers：Some Observations on the 1980s，In Arthur Lewis Rosenbaum（ed.），State & Society in China：The Consequence of Reform. San Francisco：Oxford.然而，中国的“社会”既不是极权主义论中一种唯名的存在，也并非公民社会理论下被神话的第三域。经过一番有关我国公民社会存在与否、能力强弱的探讨后，学者们发现，在特定国情之下中国国家与社会的力量都不能小觑，传统模式下“你中有我，我中有你”的国家社会关系特点将法团主义视角引入了大众的视野。(12)郁建兴、吴宇：《中国民间组织的兴起与国家——社会关系理论的转型》，《人文杂志》2003年第4期，第142-148页。

根据控制权力的不同，斯密特（Schmitter）将法团主义区分为“国家法团主义”和“社会法团主义”，(13)刘安：《市民社会？法团主义？》，《文史哲》2009年第5期，第162-168页。学者们遵循着斯密特所搭建的谱系对中国展开了多样考察，主要形成了三种类型的观点：

首先是以托尼·塞奇（Tony Sich）为主要代表的“国家法团主义”模式的支持者，他们认为政府控制社团程度较高。塞奇通过研究发现在中国社团组织与国家的互动过程中，一方面国家通过前者的法团化来控制社会，另一方面社团组织以服从的策略提升自身实力和地位。①Tony Sich，Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China，The China Quarterly，No.161，2000，PP. 124-141.无论是受控、逃避，还是依靠和借助国家政策，都足以说明其间国家控制力量之强，“国家法团主义”特征显露无疑。对中国“国家法团主义”判断的又一有力论据是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记暂行条例》的颁布。两部条例中所涉及的内容及规定与法团主义特征有着不谋而合之处，②顾昕：《公民社会发展的法团主义之道》，《浙江学刊》2004年第6期，第64-70页。不仅初步建立了国家控制社会组织的机制，同时也是国家法团主义开始的标志。③Goldstein，S. M.，China in Transition：The Political Foundations of Incremental Reform，The China Quarterly 144（Special Issue：China Transitional Economy），1995.④Pei，M. Chinese Civic Associations：An Empirical Analysis，Modern China，1998：24（3）.

其次是独具特点的“国家法团主义”模式，⑤马秋莎：《比较视角下中国法团主义的发展：以经济社团为例》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2007年第2期，第126-148页。持这一观点的学者认为中国社团与政府之间的关系较先前有了质的改变，但这种国家法团主义具有明显的中国印记：一方面，在特有体制下，国家通过准入制度、审计等方式仍对社团发展的各阶段进行着管理；另一方面，我国的国家法团主义不仅存在于中央政府与社团之间，同时也延伸至乡、镇等，使地方政府与当地社团间关系也具有了法团主义的缩影，从而在地方层面形成了“地方性国家法团主义”；⑥Oi，Jean，Communism and Clientelism：Rural Politics in China，World Politics，1985，37（1）.⑦张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第170页。再者，中国处于社会主义政党——国家的二元结构，其中国家的角色同时掺入了执政党的因素，故最终形成了中国国家法团主义政党参与下的“社会主义法团主义”。⑧Dickson，B. J.，Co-optation and Corporatism in China：The Logic of Party Adaptation Political Science Quarterly，2000-2001，115（4）. PP.517-540.⑨Pearson，M. M.，The Janus Face of Business Associations in China：Socialist Corporatism in Foreign Enterprises，The Australian Journal of Chinese Affairs，1994（30）：PP.25-46.除此之外，还有学者从授权、控制和垄断性三个维度，根据政府占据互动主导地位的实际情况总结出了四种理想国家法团类型，即“强制性国家法团主义”、“依附性国家法团主义”、“梯次性国家法团主义”及“策略性国家法团主义”。⑩范明林：《非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究》，《社会学研究》2010年第3期，第159-168页。

最后是“社会法团主义”学说，在中国“国家法团主义”之下所蕴藏的“群众性团体”，与基层群众共同作用，为一些社团逐步转向“社会法团模式”提供了可能，(11)Jonathan Unger and Anita Chan，China，Corporatism and the East Asian Model，The Australian Journal of Chinese Affairs，No.33，1995，PP. 29-53；Anita Chan，Revolution or Corporatism？Workers and Trade Unions in Post-Mao China，The Australian Journal of Chinese Affairs，No.29，1993，P.31.而随着民众权利意识等必备条件的成熟，“社会法团主义”必然能够得以实现。(12)王向民：《工人成熟与社会法团主义——中国工会的转型研究》，《经济社会体制比较》2008年第4期，第151-156页。

二、环境与能动：以组织研究为中心的中观视角

宏观研究虽然占据并引领了非营利组织与政府关系研究的主流，但西方理论应用于中国实际而产生的解释困境与研究局限引起了学术界的关注。在探讨了公民社会理论工具应用的适切程度，批驳了法团主义将国家社会关系“动态过程简单化”倾向之后，(13)Saich，T.，Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China.The China Quarterly，2000（161）：PP. 124-141.一些学者将“国家——社会关系”这一宏大叙事的方法暂且搁置，转而以组织的视角重新出发，并以此来分析组织意义下的非营利机构与政府之间的关系。

上世纪70年代，组织理论如代理理论、新制度主义、资源依赖理论、种群生态学等理论纷纷发展，将组织社会学推向了一个发展高潮，并引领了组织研究的一个新的发展转向——开放系统模式研究，将环境因素对组织的影响、与后者的关系作为研究的核心。其中在资源依赖理论和新制度主义两个视角下，一方面还原了政府最初的组织属性，将其与非营利组织置于一个开放的组织间模型中进行讨论；另一方面，“制度”与“资源”是这两个理论研究重点，这不仅是非营利组织研究离不开的两方面，而政府又是制度制定与资源提供的最主要方。因此，资源依赖理论及新制度主义视角被广泛应用于政府与非营利组织间的互动研究。

（一）资源依赖理论

资源依赖理论认为任何组织都是难以自给自足的，大量影响其生存发展的资源存在于组织所属的外部环境中，组织不能脱离环境而独立存在，①Hall，R. H.& Tolbert，P. S.，Organizations：Structure，Process and Outcomes. New York：Jersey Prentice Hall，1991.P.278.这一假设强调了环境之于组织有着重要意义，后者需要通过吸收、交换等方式从环境中得到所需资源。从这个意义上来说，组织不仅因需要汲取资源而受制于环境，同时也因向其他组织提供资源而与之构成相互依赖的关系。非营利组织与政府之间的关系也遵循了这一逻辑，基于“政府失灵”的非营利组织发生学理论，或源自政府职能转变的切实需求，都说明了非营利组织所提供的服务或其他功能可以作为一种能够替代政府原有职能的资源。如此，二者之间因均掌握了对方所需的优势资源而形成了相互制约、相互依赖的关系，②Cho，S. & Gillespie，D. F.A，Conceptual Exploring the Dynamics of Government-Nonprofit Service Delivery. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，35（3），2006，PP.493-509.这不仅扭转了非营利组织被动的单向服从地位，③张杰华：《空间需求与资源依赖：政府与非政府组织的合作关系》，《党政干部学刊》2010年第2期，第46-48页。并且充当了政府亟需的外部环境。

然而，我国非营利组织尚处于发展的初期阶段，政府与非营利组织之间的资源交换、依赖显然还未能呈现萨德尔（Saidel）所提出的“较强对称性”特点，④Saidel Judith R. Resource Interdependence：The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organization. Public Administration Review，1991.51（6），PP.543-553.相反的，二者之间具有明显的不对称性。一方面，非营利组织对政府物资、经济方面的依赖自不用多说，除此之外，政府及其官员的“名人效应”、公信力等政治资源也是非营利组织所需求的，这就使其在较广范畴和较深程度上对政府资源有着强依赖性。另一方面，就政府而言，非营利组织所提供的公共服务并非不可替代的，在与事业单位共存的环境中，非营利组织的组织优势难以体现。⑤汪锦军：《浙江政府与民间组织的互动机制》，《浙江社会科学》2008年第9期，第31-38页。因此，政府与非营利组织之间的依赖关系主要由非营利组织指向政府，这种资源逆差构成了非营利组织与政府的非对称性依赖关系。⑥徐宇珊：《非对称性依赖：中国基金会与政府关系研究》，《公共管理学报》2008年1月，第33-41页。

组织参与环境互动的另一有效方法即是借力于政治机制，利用所属的较大的社会系统制造一个对自己更有利的环境。组织通常可以通过参与选举活动、向各级政府游说、雇用曾任职于政府部门的官员等方式来达到运用政治影响的目的。⑦唐文玉、马西恒：《去政治的自主性：民办社会组织的生存策略——以恩派（NPI）公益组织发展中心为例》，《浙江社会科学》2011年第10期，第58-65页。在中国“大政府”、“强政府”的现实中，政府不仅对包括非政府属性资源在内的各种资源具有绝对的控制力，同时还兼有赋予或削弱非营利组织合法性的权力。⑧唐文玉：《如何审视中国社会组织与政府关系》，《公共行政评论》2012年第4期，第145-163页。在这种情况下，中国非营利组织多选择“去政治”的策略以获得更大的生存空间，⑨唐文玉、马西恒：《去政治的自主性：民办社会组织的生存策略——以恩派（NPI）公益组织发展中心为例》，《浙江社会科学》2011年第10期，第58-65页。即便是一些极具抗争传统的环保组织的例子，⑩梁莹：《城市夹缝空间的绿色力量：环保社区社会组织生长的社会政策逻辑》，《人文杂志》2013年第6期，第112-119页。也丧失了原有的特质，“参与政治”似乎成为了不切实际也绝非理性的选择。而“聘用曾任职于政府部门的官员”在中国也有着另一番景象，它并非普费弗尔（Pfeffer）所描摹运用政治影响的方法，而是政府通过“委派”而将控制权力延伸的手段。马迎贤就曾指出我国非营利组织在“双重管理体制”之下，理事会所应有的职能在“主管部门”的权力影响下消失殆尽。①马迎贤：《非营利组织理事会：一个资源依赖视角的解释》，《经济社会体制比较》2005年第4期，第81-86页。政府在资源、权力方面绝对的控制力抑制了非营利组织自主能动性的发挥，所以有学者提出非营利组织应当以市场为导向，通过顾客本位的思想适应和减少组织外部环境的控制。②胡杨成、蔡宁：《资源依赖视角下的非营利组织市场导向动因探析》，《社会科学家》2008年3月，第120-123页。

（二）新制度主义

新制度主义视角对非营利组织的研究主要集中于对后者“合法性”的研讨上，制度学派结合了韦伯和帕森斯二者对“合法性”的释义，既包括了法律等至高层面的权威塑形作用，也融合了环境的文化特征品评。③[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆1997年版，第241页。④[美]帕森斯：《现代社会的结构与过程》，梁向阳译，光明日报出版社1988年版，第21页。⑤[美]W. R.斯科特、李国武：《对组织社会学50年来发展的反思》，《国外社会科学》2006年第6期，第7-14页。合法性机制在约束组织行为的同时也可助其提高社会地位，促进组织间的资源交往。因此高丙中将社团的合法性分解为法律合法性、政治合法性、行政合法性和社会(文化)合法性，⑥高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期，第103-105页。这一概括为我国非营利组织合法性研究提供了基本思路。

法律合法性是通常意义上所指的狭义合法性概念，尤指非营利组织依法注册成立而获得的合法性。林莉红指出合法性在现代法治与法制语境下应释义为“合法律性”、“正当性”，并从法学的角度将这种“合法律性”的合法性概念进一步细分为宗旨合法性、活动合法性和组织合法性。⑦林莉红：《民间组织合法性问题的法律学解析——以民间法律援助组织为视角》，《中国法学》2006年第1期，第37-46页。

政治合法性对非营利组织的意识形态作出了限定，要求其必须符合国家的思想价值体系。行政合法性的获得则以遵守行政部门规章制度为前提，可以说是政治合法性的具体体现。具有官方背景或体制内生的非营利组织借由体制而生，对政府资源、人力等的依赖是其寻求合法性的根本原因。自下而上发展起来的非营利组织，组织本身的民间性与自发性在某种程度上与行政秩序存在着微妙的张力，但或是以控制自身规模来示弱并宣告忠诚，或是以配合政府工作淡化政治来获取“去政治”的自主性，⑧唐文玉、马西恒：《去政治的自主性：民办社会组织的生存策略——以恩派（NPI）公益组织发展中心为例》，《浙江社会科学》2011年第10期，第58-65页。或是选择“镶嵌”于地方政府的权力来提高在地方治理体系中的地位，⑨王诗宗、何子英：《地方治理中的自主与镶嵌——从温州商会与政府的关系看》，《马克思主义与现实》2008年第1期，第101-107页。极力弱化或粉饰非营利组织对政府具有威胁性的一面，以克制的姿态迎合以获得信赖是多数组织的选择。政府对制度和资源上的控制和裁量权使行政合法性成为了具有中国特点的一种合法属性，更为重要的一点是，法律合法性的缺失可以通过行政上的合法化来弥补，这对草根组织具有重要的实际意义。

行政合法性是政府所赋予非营利组织的认可，而社会合法性则是与民间规范相统一，来自社会的认可。服务社会公共利益是非营利组织的本质属性，这也说明了社会合法性是“合法性”的重要基础，即使是具有官方背景的组织也不能忽视社会合法性的规范，体制内的社会组织不仅对国家而且对社会环境也有着一定依赖，需要从社会汲取资源，获得支持与认可，⑩邓宁华：《“寄居蟹的艺术”：体制内社会组织的环境适应策略——对天津市两个省级组织的个案研究》，《公共管理学报》2011年第3期，第91-101页。田凯对中国慈善组织进行研究之时所发现的“非协调约束”也有力地说明了这一点。(11)田凯：《非协调约束与组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架》，《中国行政管理》2004第5期，第88-95页。非营利组织因其自身性质、目标、愿景等的不同对合法性的依赖与需求也有所差异，但社会合法性是统合各合法性关系的根本原则。(12)段华洽、王荣科：《中国非政府组织的合法性问题》，《合肥工业大学学报（社会科学版）》2006年第3期，第97-103页。

制度环境以合法性规制组织行为，并以趋同现象作为影响组织决策与行动的表现，因此趋同现象成为新制度主义应用于我国非营利组织研究的又一主题。张耀华借用迪马奇奥（Di Maggio）和鲍威尔（Powell）提出的三种导致组织趋同的机制对深圳市社会工作机构的同构现象进行考察。①张耀华：《深圳社会工作模式生成的制度同构理论分析》，《社会工作（学术版）》2011年第11期，第54-57页。他指出，深圳市社会工作的发展源自政府的推动，借鉴香港先进经验，同时注重社会工作专业化和职业化发展进程，这些因素促成了强迫机制、模仿机制以及规范性机制的形成。亦有学者认为新制度主义有较强的解释力，并运用它考察了非营利组织理事会在趋同现象中的作用。②马迎贤：《基于新制度主义的非营利组织理事会研究》，《商业时代》2007年第31期，第67-79页。

三、行动与策略：以行动实践为中心的微观研究

以宏观理论作为研究工具有两方面的弊端：一来注重关系判定，以静态示人，从而忽略了政府与非营利组织间互动中你来我往的实战交锋；再者处于不同发展阶段、具不同类型的非营利组织间存在较强的异质性，其与政府间的关系多有不同且不断变化。③Unger，Jonahan & Anita Chan，Associations in a Bind：The emergence of Political Corporation，In Associations and the Chinese State：Contested Spaces，edited by Jonathan Unger. Armonk：M.E. Sharp，2008.因此有学者提出对中国非营利组织的研究应当关注组织在特定制度下的行动，④Pei，Minxin.，Chinese Civic Associations：An Empirical Analysis，Modern China，1998（3）.将政府与组织都放逐于“实践”的微观层面，以动态视角反观二者的互动。结合文献发现，法律合法性是影响非营利组织受政府部门接纳程度、决定二者互动模式的重要因素，故下面以此为据分别对草根组织和具有官办背景两类组织的相关研究进行回顾。

在中国独特的社会背景和政治权力结构之下，非营利组织难以脱离政府的支持而独自谋求发展，⑤Xu，Ying，Ngan-Pun Ngai.，Moral Resource and Political Capital：Theorizing the Relationship between Voluntary Service Organization and the Development of Civil Society in China，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2011（2）.学者们通过对草根组织个案的实证研究虽然发现了形式繁多的行动策略，但其实质是在不断寻求“合法化”的过程，归结起来可概括为四种方式：首先是与政府保持一致，甚至积极寻求国家体系的吸纳，环境保护组织常被视作公民社会的重要组成，⑥Bao，M. H，Environmental NGOs in Transforming China”Nature and Culture，Vol.4，No.1，2009，P.1.但在中国“分类控制”⑦康晓光、韩恒：《分类控制——当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期，第73-91页。的管控设计下却舍弃了抗争与制衡的特质，转以支持国家总体目标与政策的行动来换取行政上的合法地位，以及组织自身相对的自主性。⑧Knupp，Elizabeth，Environmental NGOs in China：An overview，China Environment Series，1997（1）.⑨Ho，Peter，Greening without conflict？Environmentalism，NGOs，and civil society in China，Development and Change，Vol.32，2001，PP.893-921.⑩Lin，The-Chang，Environmental NGOs and the Anti-Dam Movements in China：A Social Movement with Chinese Characteristics，Issues & Studies，2007（4）.其次，基奇-马克思（Keech-Marx）曾指出，中国的非营利组织依赖于国家的支持，至少是容忍的态度才可能得到生存机会，(11)Keech-Marx，Samantha，Airing Dirty Laundry in Public：Anti-Domestic Violence Activism in Beijing. In Associations and the Chinese State：Contested Spaces，edited by Jonathan Unger. Armonk：M.E.Sharp，2008.而政府对草根组织“非法”存在采取默许的态度，这主要要归功于后者的“自我克制”，(12)赵秀梅：《中国NGO对政府的策略：一个初步考察》，《开放时代》2004年第6期，第5-23页。它们在强化自身助手作用的同时弱化或隐去压力集团的角色。再次是活用“关系”，政府和草根组织之间存在着“社会潜网”，(13)张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO的行动策略——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期，第133-151页。一方面政府通过不断向草根组织渗透这种“非正式政治”来实现“降低交易成本和实现效用互惠”，同时草根组织通过私交等对政府的“非制度性依赖”，(14)葛亮、朱力：《非制度性依赖：中国支持型社会组织与政府关系探索》，《学习与实践》2012年第12期，第70-77页。以非正式渠道实现正式规章下不能之事。最后是精于服务以谋求社会认同，具有存在的价值性是中国草根组织生存的前提，①Spires，Anthoy J.，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State：Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs，American Journal of Sociology，2011，117（1）.通过提升服务绩效和注重汲取社会资源等获得政府以及社会的认同和信任感，②邓莉雅、王金红：《中国NGO生存与发展的制约因素——以广东番禺打工族文书处理服务部为例》，《社会学研究》2004年第2期，第89-97页。并以此改善制度与资源双重制约下的匮乏局面，获得发展有利条件。

具有官方背景的组织主要从以下几方面和政府存在千丝万缕的联系：从组织发端来看，这类组织的出现与政府改革具有密切的关联，它们或是由党政机关直接创办，或是由体制内机构转变而来，③Ma Qiusha，Nongovernmental Organizations in Contemporary China：Paving the Way to Civil Society？London：Routledge，2006.是政府职能社会化的产物；④贾西津：《第三次改革——中国非营利部门战略研究》，清华大学出版社2005年版，第70页。从资源方面来看，组织的各种物质资源、组织资源等来自于党和政府相关部门，且在其权力控制之下；从功能角度来看，此类组织承担着党政机关之前的任务职责，以政府的附属机构的角色发挥着作用；⑤邱莉：《社会政策视角下的非营利组织》，《东岳论丛》2007年5月，第32-37页。从组织架构来看，为了达到对组织的持续监管，组织的领导层往往由政府部门委派，或由退休领导出任。具有官方背景的非营利组织所表现出的是“制度的双重性”，⑥Ding Xueliang，Institutional Amphibiousnesss and the Transition from Communism：The Case of China，British Journal of Political Science，1994（3）.在其看似独立非营利组织属性的表象背后是寄生于国家体制、与政府休戚与共的内质。此类组织处于一种高度依赖政府的状态，它以组织宗旨和总体目标服务于国家体制作为交换谋求国家的保护，使得国家与社会相互渗透。陆艺艺（Yiyi Lu，音译）曾挑战了这一观点，通过对中国青少年发展基金会等官办非营利组织的研究指出，具有官办背景的非营利组织也有寻求独立自主的愿望，具有“依附性自主”的特征。⑦Lu Yiyi，Non-Governmental Organizations in China：The Rise of Dependent Autonomy. London and New York：Rouledge，2009.但以“依附”为前提的“自主”却恰恰向我们表明了官办组织虽努力改变和政府形成的受控关系，但却仍无法完全脱离政府而获得真正的自主。

四、总结与评述

中外学者从不同侧面对我国非营利组织和政府之间的关系做了丰富的研究，为我们认识和了解我国非营利组织发展境况、面临的阻碍等议题提供了详实的资料，这些成果直接或间接地为重建国家与社会良性关系提供参考。通过对文献的梳理也发现一些问题值得提掇出来探讨与商榷。

首先是宏观层面两者关系界定的困难与理论适切性问题。在以公民社会和法团主义为主要视角的宏观研究中，“国家”和“社会”作为两个独立的研究主体被拿出来进行讨论，这不禁让人思考，“社会”的边界在哪里，它是否业已在我国建成？这是众多学者想要探讨的问题，也是国家与社会视角的研究基础，但反观我国社会变迁的过程中却缺少了公民社会的参与，⑧李友梅：《中国社会生活的变迁》，中国大百科全书出版社2008年版，第58页。国家和社会之间虽然有分化的趋势，但实际却经历着“分化——整合”的同一进程，⑨李婷婷：《当代中国国家——社会关系研究论域与展望》，《社会主义研究》2011年第6期，第129-135页。两者未能真正的分离，这就使公民社会理论或者以公民社会初建为理论前提的法团主义，均在解释我国非营利组织与政府关系中缺少了基础和立场，也使宏观研究面临挑战。

另一方面，从国家与社会视角入手，通过对现象的总结最终得到一个有关二者关系的静态判定结果，而在此过程中非营利组织的行动策略、行动能力以及因此而引起的外部环境变化都被忽视了。当然，宏观的研究视角也难以洞察到组织的微观行动，这就使我们有必要重新审视开展研究的意义了，虽然总结性分析能够帮助我们厘清非营利组织现阶段发展境况，但是难以为第三域的后续发展指明方向。

其次是中层理论研究中组织能动的缺失。以新制度主义为视角的研究围绕着有关“合法性”的讨论愈走愈远，政治以及行政合法性成为了他们解读非营利组织行动的依据，无论是具官方背景的非营利组织还是草根组织，在这一视角下都以迎合政府要求而展开，它们或是服从主管部门规制，或是选择“去政治”的方式，抑或是主动寻求“吸纳”，并以此来争取政府信赖，获得发展先机。这一部分研究中，在过于强调对行政合法性讨论的同时忽略了对社会合法性的关注，非营利组织的自主行动的可能和宝贵经验被忽视了。

如果说组织所表现出来的被动是新制度主义理论假设使然，那么借由资源依赖理论而开展的研究应更多关注于组织与环境的互动，注重组织适应、改造和重塑环境是该理论的优势与特点所在。然而在我国学者的分析中，资源依赖多被看作是一种非营利组织在资源制约下的依赖状态，而对其采取何种策略，如何改变依赖状况加以关注。在这种悲观预判下对非营利组织与政府关系进行考察，不仅是对资源依赖理论的片面理解和运用，更是对结构与行动相互作用的错误分析。

前人的研究为我们提供了借鉴，也使我们反思。基于以上的讨论笔者认为，非营利组织是具有能动性的，当它所依赖的外部环境或社会结构难以适应其发展的时候，它便有塑就更有利环境的要求，我们应当关注非营利组织在能力等方面的发展，注意发现非营利组织参与环境，甚至改变环境的能力和经验。另一方面，政府对非营利组织的作用并非是基于某种固化状态下的影响，不应仅仅以静态关系判定两者之间的关系，其实两者之间相互作用、相互影响，并在互动中不断形成新的关系模式，所以应以动态发展的视角理解这一过程。

（责任编辑：徐澍）

社会学与社会工作

From Macroscopic to Molecular：A Literature Review on the Relationship between NGOs and Government

ZHANG Xue
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract:Since the 1980s，various non-government organizations (NGOs) have been developed rapidly. The developing background，path and characteristics of the NGOs in China are different from those in the West，therefore the relationship between NGOs and government become the research focus of scholars at home and abroad. The macro researches focus on the relationship between government and NGOs，and the meso researches discuss the interaction between the NGOs and the environment，while the micro level focus on the action strategy of NGOs. This paper selects the representative theories among macro，meso and micro researches，in order to comb the literature and comment the relationship between NGOs and government.

Key words:NGOs；government；relationship research

[作者简介]张雪，华东理工大学社会与公共管理学院社会学博士研究生。

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1008-7672（2016）02-0025-09