“异地为官”传统制度反思——全面推进依法治国背景下的分析

蒋德海

（华东政法大学政党理论研究所，上海201620）



“异地为官”传统制度反思
——全面推进依法治国背景下的分析

蒋德海

（华东政法大学政党理论研究所，上海201620）

摘 要：“异地为官”是我国封建社会的一项政治制度，它的主要目的是通过对各级官员的控制加强封建专制统治。它不属于我国古代社会的“民主性精华”，也不具有反腐败的功能，这可从整个封建社会腐败的全面失控得到印证。民主的本义是人民决定权力。权力不受制约的根本原因是“权为民所授”没有实现，权力不受人民的制约必然腐败。在当今中国全面推进依法治国的形势下，从根本上推进我国干部的廉洁，促进政治清明，关键是落实中共十八大报告明确提出的发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的原则，大力推进民主建设，加大权力的制约和监督。

关键词：异地为官；封建专制；民主；权力制约

·政治文明与法律发展·

全面推进依法治国是中共十八届四中全会提出的重大战略。全面推进依法治国，关键是治官。这就要求我们在干部制度中深化依法治国的理念。官员异地为官及其所体现的地域回避是我国多年的县乡两级基层官员任职的制度。我国《公务员法》和党的规章制度都对此进行了明确规定。但这一制度无论在实践中还是在理论上都存在大量的问题，①全国政协常委、广东省江门市副市长李崴在全国两会上提交提案，认为“异地为官”制度并不能有效遏制腐败，反而平添了领导干部间关系紧张和增加行政成本，建议县乡政权中的“异地为官”制度应该改变了，改为外地、本地干部都可以任职党政一把手。（参见《广州日报》2010年3月8日）另见王鹏、张永涛《异地为官还是改流归土？——基层官员任职地域回避制度剖析》，载于《宁夏党校学校》，2010年第5期。在全面推进我国依法治国的伟大实践中应予以反思。

一、“异地为官”在我国传统社会中的作用

异地任职制是中国封建社会中专制统治的产物。历史上可考的异地任职制最早产生于东汉。为什么秦代没有？一个原因是秦专制时间不长，二是秦以前天子、诸侯之间的纷争存在一定的约束和抗衡。中央集权的封建专制统治从西汉开始，到了东汉逐步稳定，汉统治者为了减少地方人性乡土因素对官员的影响，推出了这个制度。异地任职制历经三国两晋南北朝、隋、唐、宋、元、明、清等时期，逐步地发展完备，成为中国封建专制统治的一大政治特色。东汉时期，在为官选择上设计了所谓“三互法”，即“婚姻之家及两州人士不得交互为官”。②《后汉书》卷六十下，《蔡琶传》。“三互法”是指两州人士不得相互到对方州任长官，而只能“三互”（指三州以上人士错开到另一州任职）。到隋唐，这一制度不但沿袭，而且制度化了。隋朝明确规定了本籍回避和亲属回避制，“地方官用外地人，回避本郡”，①赵翼《咳余丛考》卷二十七，《仕宦避本籍》。县令以上的官员必须实行回避，不能由本地人担任。元朝也有“今后斟酌地理远近，回原籍诊注”。唐、宋对官吏任职的地点、籍贯均作出限制。宋代的异地任职制度以严密著称。宋代朝廷规定地方官员不仅须回避本籍，而且非本籍而有地产之地亦须回避。如张守在会稽县有田三百亩，朝廷命他为绍兴府知府，他主动申请辞免，理由是:“窃虑近制，亦有妨嫌。”②《宋会要辑稿》职官三之五十二。明代也明确规定异地任职。《大明律》确立了“流官注拟，并须回避本贯”的原则，此谓“注拟”指的是按资叙官，“本贯”指的是本人籍贯。洪武四年吏部拔选时，“南北更调，已定为常例”。其意就是不允许本省人在本省做官，让南方人到北方去做官，北方人到南方去做官。③转引自汤建华《中国古代公务回避制度及其主要特征》，2003-11-30。到清代，异地任职有了改变，不再以行政区划为标准，而改以五百里为限，即官员原籍、寄籍五百里以内（包括邻省）的地区，都得回避。外官的地区回避，包括自督抚到州县官，不许本省人任本省职，有的虽非本省，但本人原籍与任职地相距在五百里以内，也得照例回避。

为什么2300多年的中国封建王朝都采纳了异地为官制度？一个主要目的就是为了防止专制统治权力的旁落，因此异地为官是一项有效维护封建专制的政治制度。封建专制统治是少数人对大多数人的统治，为了保证这种统治的有效性，统治者要求官员必须绝对服从以君王为代表的专制统治，向君王尽忠并为君王服务。而异地为官就是专制统治者控制官员、保证官员绝对服从专制统治的制度之一。通过异地为官可以避免为官者在乡土形成盘根错节的社会关系，防止官员偏袒徇情结党弄权在原地“坐大”并导致尾大不掉的后果。这是一项有利于并服务于专制统治的政治制度，它的目的是割断为官者与治理地区的乡土联系，造成乡土和为官者的“两不认”或某种“割裂”，使为官者绝对服从统治者。“等级低的人完全听任等级高的世俗封建主和教会封建主的摆布”［1］588注释。因此，“异地为官”制度从东汉产生后被以后的历代专制统治所沿用，其目的是维护少数人对多数人的专制统治。从法理上说，切断治理者由于人情关系对权力行使带来的干扰无疑有合理性。但问题是，一个地方的治理者不能对地方公众及其经济文化的发展负责，对于地方管理肯定是不利的。面对这种两难，中国封建统治者都毫不犹豫地选择了“异地为官”制度，其主要原因就在于中国封建统治者都是从维护专制统治的需要来设计这一制度的。“异地为官”是忠实于君王的基本制度设计，而能不能管理好地方，是不是有利于民众则是第二位的。首先要忠诚，其次才是干练。同样的现象，在西方专制主义国家也普遍存在。如受18世纪下半叶欧洲启蒙主义和法制国家思想的影响，普鲁士确立了官员选拔和培训考试制度。但正如有的学者所说，“当从本质上说，它是要保护等级制度，维护君主权威和所谓‘尊严’的，因而在实际的用人问题上，等级出身和君主个人好恶还在起很大作用”［2］。

这种少数人对多数人的统治决定了异地为官是一种向上负责的政治体制。“异地为官”制度是集权的专制统治控制社会的工具。谁能够当官，能够当什么官，与民众的感受没有关系，完全取决于统治者的意志。而在封建专制且官员利益最大化的社会，要想当官就必须想法设法取悦于上级，因此针对上级权力的投机钻营及滔滔不绝的贿赂成为中国专制社会最大的特点，并由此形成了以官本位为特色的政治文化。所谓官本位，就是社会以官为荣，官为社会之尊，一切以官为核心，一切为了官，一切为官服务。中国封建社会的专制统治就是以这种官本位建构起全部社会生活向上负责、向君王尽忠的政治向心力及其权力结构。虽然中国封建社会的政治伦理也有“民本君轻”的说法，但它只是专制统治者“民可载舟，亦可覆舟”的教训而已。

诚然，这种防止中央集权旁落的政治制度也具有权力约束的特点。但它只是中央控制地方的一种权力约束手段，即通过“异地为官”更有效地贯彻专制主义，防止官员在地方坐大、形成地方势力，从而威胁专制统治。“异地为官”的本质是割断地方官员与地方具有过多的乡土联系，使官员只能以君王的意志为转移，所以它是专制统治约束权力的一种方式。在中国封建社会中，地方势力坐大并威胁中央集权的现象既普遍又经常，这就使“异地为官”成为中国封建专制统治代代沿袭的制度。“异地为官”并不具有现代民主法治的权力制约意义，本质上也不是一种反腐败的制度。或者说，它主要不是出于反腐败的功能来考虑的制度设计，因此不能将这一制度的反腐败意义过分拔高，更不能将它当作一种反腐败制度来运用。在中国2300多年的封建专制社会中，这一制度并没有有效地发挥出反腐败的功能。中国哪一个专制王朝不是腐败滔滔？这就是一个明证。

不仅如此。异地为官的行为目的也是扭曲的。异地为官的目的是做官？为什么要做官？就是为了钱。《亚洲华尔街日报》在2001年做过一个千年全球最富50人排行榜，中国有六人“光荣”上榜，他们分别是成吉思汗、忽必烈、明朝太监刘瑾、清朝大贪官和坤、伍秉鉴和民国政府的财政部长宋子文。他们之中没有一个是真正的商人，却共享了一个“官”字，而且都不是小官。六个人全部是中国最有权和接近最有权的人。中国传统的官本位积淀了一种可悲的当官发财的政治文化:做官当老爷合乎逻辑，升官发财有必然性。在中国封建社会中，官就代表权力、特权、地位、财富和人的尊严，官是所有这些优越性的集中的象征。只要当了官，就可以在权力的范围内对人发号施令，就可以高人一等，权钱交易，甚至可以垄断一切，随心所欲。一方面，官有如此大的优越性，因此当官成为整个中国封建社会的人生目标，成为人生最高的价值追求。所谓“学而优则仕”，“万般皆下品，惟有读书高”，“书中自有颜如玉，书中自有黄金屋，书中自有千钟粟”，就是这种官本位心态的表现。另一方面，官也成为中国封建社会一个人社会地位的标志。是否做官和官职大小成为衡量一个人的社会贡献和地位的唯一标准。以此为价值，古代中国的各种职业中，按照由贵到贱的等级，当官成为最好的职业或最佳职业选择，并使做官成为人生的最高追求和最高境界，并通过科举制使整个社会出现了人人追求当官、以官为荣的官本位现象。这种以特权和享受为代表的官文化是中国专制社会最大的人性之恶，它把本来应当为社会奉献的一种社会行为，改变成为一种压迫和统治社会的力量，并成为长期阻碍中国社会进步的制度文化因素。

异地为官的实质是官由官定。苏东坡说:“三代以上出于学，战国至秦出于客，汉以后出于郡县吏，魏晋以来出于九品中正，隋唐至今出于科举。”①《苏东坡集》（后集）卷十一，《志林》。这段话虽然道出了中国古代选官制度的一些不同形式，但其实质都相同，即由官来选官，官由官定。秦以前是世袭制，不存在选拔的问题，到秦汉后就转变为由官选官。无论是郡县制、九品中正制还是科举制，都是官选制，即由官员决定官员的官员选拔制度。“异地为官”制度不过是中央集权的官选制的一种形式。为了维护集权的专制统治，异地为官难以避免官员对地方利益的损害。古罗马戴克里先改革之后，原来自治和半自治的地区充斥着中央政府所派遣来的官员。由于这些官员大多都不是当地人，他们有时会为了完成朝廷所派的任务而损害地方上的利益［3］93。同时，官由官定也难以避免官场的腐败。秦汉以来的政治腐败主要是专制主义体制的腐败，各种形式的官员等级授职制使卖官有了可能。因此，中国2300多年的官史就是一部买官卖官的腐败史，既有公开的也有私下的。而私下卖官其实也很难用得上“非法”两字，正如有学者所说，“私下卖官更体现了超越制度规定的非制度化的人治的特点，这在专制政体的官员等级授职制下具有必然性”［4］。专制统治的吏治腐败在国外也很普遍。4世纪末和5世纪初的古罗马帝国时期，地方官员已经开始为各种官职明码标价:“在皇后普尔凯利娅当政时期（450—453年），各行省开始对那些愿意购买的人们公开出售官职，如果他想劫掠赫勒斯旁图斯，他可以买下这个行省（的官职），同样也可以买下马其顿或者色雷斯的官职……”［3］94查士丁尼是古罗马帝国最著名的皇帝，他颁布过法令制止买官的腐败，但是“这项法律生效还不到一年，他本人便不顾已经写下的条款和会由此带来的诅咒和耻辱，着手比先前更加无所顾忌地磋商官职的价格事宜了，而且不是偷偷地而就是在市集的公共广场上。而买得官职的那些人虽然发了誓，还是比先前更甚地劫掠一切”［5］。

以官选官不仅带来大量的权力腐败，而且最终都会走向世袭。中国历史上有各种选官制度，无论是秦汉以军功起家的军功选官制，还是不拘一格的贤良对策和察举、征辟制度以及后来的九品中正制和曾经颇有生机的科举考试，最后都以不同的方式演变为世袭官僚维护特权的制度。从以官选官的官选制到世袭制存在着一条由此达彼的桥梁，这也是封建专制社会中吏治败坏的根源之一。“异地为官”制度并没有解决封建社会的吏治腐败问题，某种程度上还为吏治腐败广开门路，或者说它本身就是一种专制的选官制度。在当今，走向民主法治的中国，坚持权为民所授的民主原则，要正视异地为官所内含的与民主政治的某种冲突和割裂，由此，我们才能超越传统的吏治文化，建设社会主义的政治文明。

二、“异地为官”与民主政治存在冲突

作为中国封建专制统治的一种政治制度，“异地为官”制度不属于我国传统社会的民主性精华，在我国社会主义民主法治条件下也没有存在的价值。

首先，从现代民主法治的基本理念看，“异地为官”与民主政治的内涵存在着冲突。异地为官是少数人政治统治的需要，它要求以为官者与民众之间的割裂为前提。而民主政治是多数人政治，是一种由人民决定官员的政治，它要求官员来自人民、服务于人民，这是民主政治对于公共权力的基本要求。为此，民主政治要求权力来源于民众的授权，而授权的前提是民众的认同。这就要求政治家不仅要为人们所熟识，而且要求政治家有良好的公共服务的道德及服务于民众利益、维护民众利益的从政愿望及其记录。而民众是否认同及认同的程度，是衡量一个政治家是否合格的最基本的尺度，也是民众选择政治家的前提。同时，民主政治还是民众决定官员的政治。公众不仅有权了解认识政治家，而且哪一个政治家能够出任公职，主要应当由民众决定，并由民众说了算。近代以来，这种由民众说了算的制度最有效的当推普选，今天已经成为大多数民主法治国家不二的选择。社会主义国家同样必须坚持干部的民主制度。事实上，马克思对历史上各种形式的官员等级授职制都是否定的，并主张直接选举官员，如马克思早在总结巴黎公社原则时就明确指出:“用等级授职制去代替普选制是根本违背公社的精神的。”［1］55马克思并认为“普选权赋予我们一种卓越的行动手段”［6］，“普选制是衡量工人阶级成熟的标尺”［7］。从这意义上，现代西方民主政治的发展与马克思主义民主理论有异曲同工之妙，也从一个侧面印证了马克思所说的“社会主义战胜资本主义是不以人的意志为转移的规律”这一放之四海而皆准的真理。

其次，从权力的认同看，“异地为官”是一种向上负责的政治结构，与民主政治的价值趋向相背离。民主政治是向下负责的政治，要求政治行为必须向人民负责，要有利于人民。因此，民主政治的权力服务结构是向下的，是多数人统治少数人的政治。民主政治的公共权力来源于多数人的授权，而授权的前提是政治家的行为及其德性获得公众的认可。所以，民主政治不但不反对乡土，恰恰要以本地民意为依据和背景。没有乡土的背景支持，为官行为就缺乏民主所需要的民主基础，不但是不民主的，甚至是反民主的。当然，民主政治也要反腐败。但在一个民主和法治的国家，解决官员的腐败，不是靠空降几个没有乡土背景的官员就能解决问题的，而是要发展充分的民主，并能够保障制度的公开、公正和公平。比如现代社会的政党都以结社为基础，只要结社行为在阳光下运行，人们就不需要担心政治家的偏袒徇情和结党弄权问题。而在封建专制社会，虽然统治者一再反对偏袒徇情和结党弄权，但纵观中国历史上整个封建专制王朝，几乎没有一个朝代的官员能够逃脱偏袒徇情和结党弄权的怪圈。事实上，偏袒徇情和结党弄权正是一切向上负责的暗箱操作之政治形式的共同特征。尤其是，在我们社会主义国家，官被马克思主义称为公仆，公仆来源于人民。因此，能不能为官，要由人民说了算。而人民群众对某个公仆不了解，这一公仆就没有在当地任职的可能。当然，这种了解是双向的。人民群众之所以了解这个公仆，是因为公仆了解人民群众的基本需求，知道当地群众的诉愿，并对当地面临的问题有深刻的了解。一个完全不了解当地经济政治文化及风土人情的官员不可能获得当地公众的认同。

诚然，民主政治也要约束和制约权力，但从现代民主政治来看，权力的制约已经没有这种割断官员与地方民众联系的需要。相反，由于民主政治的权力来源于民众，它更强调官员与地方民众的依赖性。很难想象，一个民主和法治的社会，公众会接受一个从不了解的官员作为自己的“父母官”。而一个不受地方民众欢迎的官员也难以呆下去。而民主社会的“权为民所授”这一原则，决定了官员必定是公众所了解并认可的政治家。因此，民主政治条件下，人们不但不反对权力与地方民主的联系，反而要加大权力对民众的依赖性和联系，我国社会中“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”就源于这种政治需要。而对于现代社会中制止由于人情利益关系形成的腐败可能，主要是通过对权力行使的制约及公开、公平、公正的权力行使制度加以保障。

特别是在现代民主社会，当官的目的已经有了根本的变化。当官不再是权钱交易的手段，也不可能通过当官来谋取发财。承担社会公职的唯一目的就是服务和造福于社会，是为社会奉献人生的机会。160多年前，托克维尔曾带着困惑访问美国。他后来发现，美国13个州都具有民主自治的传统，公职人员普遍以为社会服务为荣，“在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方式打碎权力，以使最大多数人参与公共事务”。华盛顿、杰弗逊、汉密尔顿这些开国元勋都有管理地方自治的经验。“在任职之前，他们通常已在其他活动方面作出成绩。事业上的雄心壮志，不会使他们把终生当官作为目的。乡镇，即日常生活关系的中心，才是人们的求名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。”［8］这种以奉献和造福社会为荣的为官原则是民主政治最宝贵的精神财富。因此，在现代民主政治条件下，为官不但没有任何特权，还必须具有良好的奉献精神，使从事公共职务的行为成为一种良性的社会付出。指望从当官获取高额回报是中国封建专制及其官本位的遗迹，也违背民主政治的基本原则。现代民主法治社会都已经确立了公职人员为国家和社会服务的奉献原则，并以此为基础确立了国家公务员收入普遍低于民营企业的惯例。一直名列前茅的北欧五国（冰岛、芬兰、丹麦、瑞典、挪威）和澳大利亚、新西兰、加拿大三国的国家公务员都实现了低薪制。不论是邮局职员还是学校教师，不论是议会工作人员还是中央政府职员，其收入都远较私营部门低。一个邮局职员和海关官员年收入不过20万元人民币左右。就连挪威诺贝尔委员会委员，除了本职工作薪水外，其委员兼职津贴也十分微薄。挪威首相年收入在2000年3月以前，就一直维持在37万元人民币左右，只是在2000年以后才调升至80万人民币，但同时期一个北欧航空公司的总裁，年收入却超过3000万元人民币，外加种种令人咋舌称羡的福利津贴等等［9］。

从“异地为官”的实际作用看，它也不像有人所说的它有利于官员摆脱盘根错节的复杂关系，是一项转变作风、推进党风廉政建设的制度等等。无论从历史还是从现实看，异地为官并没有发挥过有效的摆脱盘根错节的人际关系的作用。即使在中国封建社会，虽然有路途迢遥、信息不畅等因素限制，但封建专制统治的特点决定了它不但无法排除盘根错节的人际关系，而且恰恰与专制社会的腐败交织在一起，充斥在封建统治的每一个朝代。汉末的何进、王莽，北周的杨坚，唐朝的安史之乱，宋太祖赵匡胤，明朝的胡惟庸党案、东林党，康熙时的鳌拜，等等，哪个不是特大的利益集团？甚至腐败已经暴露的官员，都可以通过关系摆平。明天启年间，霍丘知县郑延祚贪污劣迹败露，御史准备对其弹劾，郑氏却“以千金贿免”，“再行千金，即荐之”［10］。正是在这种条件下，中国封建专制社会充斥着无法克服的腐败，导致“小人日进，良佐自远，以至灭亡，不亦宜乎”［11］。王亚南先生说得好，一部二十四史，实为一部贪污史。清末李鸿章仅土地就拥有几十万英亩，被外国人称为全世界的首富，其值得炫耀的程度能达到“为李家吠叫的每条狗都是肥的”。袁世凯同样如此，他的叔叔（一个祖籍河南的高官）在一封关于分割祖产的信件中透露，要分割的财产为5000余亩土地［12］。

当今我国干部制度中实施“异地为官”制度多年，但腐败问题日趋严重是一个基本事实。而绝大多数官员的腐败恰恰与地域没有关系，而这一制度也阻挡不了官员利用盘根错节的复杂关系结党营私。2015年1月曝光的所谓“石油帮”、“西山帮”、“秘书帮”［13］，就是最好的例子。不少结党营私的帮会都有乡籍和地域的特点，但它却又远远不只是乡籍和地域问题。它们往往是一群贪腐分子在以家族为核心拓展财富版图的同时，以籍贯和利益为纽带打造官商同盟的贪腐集团。之所以形成这些帮会的根本原因是权力的行使不民主。中共十八大以来的反腐中，不少“老虎级”的腐败分子背后就有这样的帮伙，其主要成员往往由某籍高官组成，除了官员，只有个别获得身份认可的同籍商人，才能拥有埋单的资格。显然，面对这样的腐败，“异地为官”制度根本解决不了问题。

首先，“异地为官”制度在防止腐败方面没有发挥应有的作用，但在权力为公众服务方面却存在大量的弊病。官员到异地工作需要先了解情况，熟悉民情社情，一些复杂的地区不是短时间能够掌握的。仅这一项，效率的低下就可想而知。每经过一段时间，全国就有那么多官员因为异地为官，需要花大量的时间重新熟悉了解民情社情，时间上的重复浪费及异地为官耗费的巨额的经济成本，都十分惊人。其次，官员异地为官，他对当地不会有感情投入，当官只是目的，因为当官之时就想着升迁，所以异地为官使官员“来也匆匆，去也匆匆”，常常将异地为官当作一块跳板，助长了官员的投机心理。这就难免出现短期效应，工作往往表现为追求政绩，国内不少地方建设之急功近利、不计长远，留下一堆烂账就与此有关。

三、简单的结论

首先，“异地为官”是我国封建专制时代的一项政治制度。它的主要目的是通过对各级官员的控制加强封建统治。它不属于我国古代社会的“民主性精华”，也没有任何民主的内涵。作为一个古已有之的治理技术，“异地为官”至今仍然在沿用，并不仅仅如有的学者所说“一定程度上反映了执政者在治理技术上的因循守旧”［14］的问题，而且从一个侧面反映了我国社会主义民主发展的欠缺。“异地为官”的权力走向是多数人服从少数人，是人民服从统治者，与民主政治格格不入。2010年9月，习近平同志在中央党校秋季开学班时强调，马克思主义的权力观概括起来就是“权为民所赋，权为民所用”。权为民所用，就要求干部的权力由人民赋予。不但不能割裂官员和人民群众的联系，而且必须深化这种联系，要求干部来源于群众，并为群众所认可。因此，干部的任用究竟是异地还是本地，是“土”还是“流”，不仅仅是一种制度的技术设计，而且是人民当家作主是否真实的问题。2014年，在纪念人民代表大会制度60周年的讲话中，习近平总书记再一次强调，要“防止人民形式上有权实际上无权”［15］。而官员异地为官，否认了当地人民群众对官员的决定权和选择权，显然背离社会主义民主有关人民对干部的授权“实际上有权”的原则。

其次，“异地为官”也不具有反腐败的功能。我国东汉推出这个制度，并为以后历代封建王朝所采纳，并不是为了反腐败。这可从整个封建社会腐败的全面失控得到印证。腐败的根源是权力不受制约。中国历史上的封建统治者从来没有想到过要制约自己的权力。秦始皇统一中国后，把从六国掠来的上万名宫人、女乐据为己有，大修宫室以蓄女作乐。据记载，当时有“关中离宫三百所，关外四百所，皆有钟磬、帷帐、妇人倡优”，共达“数巨万人，钟鼓之乐，流漫无穷”［16］。秦王如此，汉武唐宗宋元明清统治者的贪腐又何不如此？黄宗羲在《明夷待访录》中抨击封建皇帝以天下为私产时说得好:“敲剥天下之骨髓，离散天下之子女”，以奉其“一人之淫乐”［17］。而从反腐败的角度看，以官选官的异地为官制恰恰脱离了人民的制约，违背了民主原则，也不利于反腐败。这是我国目前干部制度中普遍存在的“带病提拔”、“腐中升迁”现象的主要原因。

显然，我国干部制度设计时将异地为官作为干部廉政建设的重要组成部分并不合适。推进我国干部的廉洁，促进政治清明，关键是促进民主建设。公元前431年雅典政治家伯里克利在阵亡将士葬礼上的演讲词中透彻地论述了民主政治的干部原则，至今仍值得我们重视:“我们的制度之所以被称为民主政治，是因为政权在全体公民手中，而不是在少数人手中。……让一个人担任公职优先于他人的时候，所考虑的不是某一个特殊阶级的成员，而是他具有真正的才能。任何人，只要他能够对国家有所贡献，就绝对不会因为贫穷而在政治上湮没无闻。”［18］中共十八大报告明确指出:要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，“扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家”，“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。而从民主建设思考我国干部制度的改革，最根本的是将选择干部的最后决定权交给人民，并通过人民的制约和监督约束权力的行使。民主的本义是人民决定权力。权力不受制约的根本原因是“权为民所授”没有实现，权力不受人民的制约必然腐败。全面推进依法治国，必须深化我国人民决定权力的制度，走出“异地为官”的制度陷阱，这是民主政治的应有之义，也是我国民主法治建设的关键。只有如此，我们才能走出“异地为官”的困境，才能彻底与我国社会长达2300多年的官本位传统决裂。也只有在这种条件下，我们的社会才能实现马克思在《共产党宣言》中所设想的“每个人的自由是一切人的自由的条件”的政治清明的社会主义理想。

参考文献：

［1］马克思、恩格斯、列宁、斯大林论巴黎公社［M］.北京:人民出版社，1971.

［2］徐健.近代普鲁士行政官员选拔与培训制度的形成和发展［J］.北京大学学报:哲学社会科学版，2002，（2）: 139.

［3］康凯.制度性腐败导致罗马帝国的衰亡［J］.探索与争鸣，2013，（8）.

［4］王曾瑜.宋朝卖官述略［J］.史学集刊，2006，（4）:77.

［5］普洛科皮乌斯.普洛科皮乌斯战争史:下卷［M］.王以铸，崔妙因，译.北京:商务印书馆，2010:1029-1030.

［6］马克思恩格斯全集:第17卷［M］.北京:人民出版社，1963:304.

［7］马克思恩格斯选集:第4卷［M］.北京:人民出版社，1995:169.

［8］［法］托克维尔.论美国的民主［M］.董果良，译.沈阳:沈阳出版社，1999:80.

［9］蒋德海.马克思的权为民所赋思想及对我国法治建设的意义［J］.同济大学学报:社会科学版，2011，（5）:80. ［10］［清］张廷玉，等.明史:第二十六册［M］.北京:中华书局，2003:7848.

［11］夏里.毛泽东读“二十四史”人物传［J］.人民论坛，2006，（2）:63.

［12］杨宇立.中国历史上的腐败纪录［J］.政府法治，2008，（9）.

［13］霍小光.新华社为党内三大帮派命名:秘书帮、石油帮、山西帮［N/ OL］.光明网，2015-01-04.（2015-01-04）［2016-02-09］.http:/ / politics.gmw.cn/2015-01/ 04/ content_14376680_2.htm.

［14］于建嵘，蔡霞，蔡永飞.中国应当“改流归土”［J］.领导文萃，2009，（14）:131.

［15］习近平:切实防止人民形式上有权实际上无权现象［N/ OL］.新华网，2014-09-05.（2014-09-05）［2016-01-10］.http:/ / www.xinhuanet/2014-09/05/ content/ htm.

［16］刘向.说苑译注:卷二十·反质五［M］.程翔，译注.北京:北京大学出版社，2009:540.

［17］［明·清］黄宗羲.明夷待访录译注［M］.李伟，译注.长沙:岳麓书社，2008:6.

［18］［英］戴维·赫尔德.民主的模式［M］.燕继荣，等，译.北京:中央编译出版社，1998:19.

［责任编辑：张莲英］

中图分类号：D691.4；D630.9

文献标志码：A

文章编号：1009-1971（2016）03-0015-07

收稿日期：2016-03-10

作者简介：蒋德海（1955-），男，江苏溧阳人，所长，教授，博士生导师，中国检察学基础理论委员会副主任，从事法政治学研究。

Reflections on the Traditional System of“To Be An Officer Outside One’s Country of Origin”—To the Comprehensive Promotion of the Rule by Law as Analysis of Background

JIANG De-hai
（Institute of Party Theory，East China University of Political Science，Shanghai 201620，China）

Abstract:“To be an officer outside one's country of origin”is a political system in our feudal society. It aims at strengthening feudal autocracy by the control of officials at different levels. It could neither be ascribed as“democratic essence”in our ancient society，nor be a method against corruption，which can be proved by the fact that the whole feudal society is out of control. The original meaning of democracy is that people determine power.The main reason for the unrestrained power is that the power isn't endowed by people，which inevitably results in the corruption.In order to promote the integrity of cadres and politics in our country，we have to focus on the principle of enhancing people's democracy in an extensive，sound and sufficient way put forward by the political report to the 18th National Congress of the CPC，so as to advance democratic construction and strengthen the restriction and supervision of power.

Key words:to be an officer outside one's country of origin；feudal autocracy；democracy；restriction of power