浅论我国的公众行政参与

陈倩

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

浅论我国的公众行政参与

陈倩

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

我国的行政参与制度自建国以来取得了很大的发展，但也存在程序不具体、法律保障不足和实践操作困难等问题。为此，通过比较国内外发达国家的行政参与制度，汲取经验，结合我国国情，可以从立法为先、制度配套角度来完善我国的行政参与。

行政参与；民主法治；政府信息公开；听证

行政过程中的公众参与是一种民主方式，是公民实现知情权、管理权、议事权和参与权等权利的主要形式之一，公众参与的发展彰显了一个国家民主法治的进程和实效。［1］党的十八大报告明确要扩大公民有序参与，维护公民的民主权利。

一、公众行政参与的内涵和法理基础

随着民主法治的不断深入，人们参与政府的行政行为也越来越广泛，政府提供更多的途径和方式保障公民的行政参与，公民也越来越积极主动地参与到政府的行政活动中以维护和保障自身的合法权益不受侵犯。

（一）行政参与的内涵

1.行政参与的概念

参与人通过表达意见和诉求参加到涉及自身权益的行政活动中，维护正当权益的行为。概念具体可归纳为三点：其一，行政参与发生在行政活动中，而非平等主体间的民事活动，也非刑事活动；其二，参与人与行政行为之间存在利害关系；其三，参与方式为表达意见、建议和诉求。

2.行政参与的主体

合法权益将被或已被行政政策、命令损害的公民、法人或其他组织，参加到行政活动之中，表达意见、建议和诉求，这是行政参与的主要过程。由此可知，参与的主体为利益可能或已经受到损害的公民、法人或其他组织，本文称之为公众。

3.参与的方式，即参与人如何参加到行政活动中

行政决策前，充分表达意愿。政府在作出决策之前，公众可以通过建议、提案等方式提出涉及自身利益的问题，希望政府均衡各方利益，做出适当的行政决策。行政决策时，参与决策的制定过程。行政机关在做出决策过程中，要咨询专家和相关人士，公示行政决策涉及的相关内容，并通过听证充分听取公众对决策的意见和建议，做出妥善适当的决策。在行政执行过程中，协助并配合行政机关。行政决策在执行时，难免会受到少数人的不满与阻挠，公众要积极配合行政机关，协助行政人员完成决策实施。当行政执行不当损害到个体利益时，行政机关应当给予利害关系人陈述、申诉的机会，听取他们的意见，若执行行为确实违法，应停止执行，采取适当的补救措施，并将处理结果和救济途径告知当事人，给予其陈述申辩和救济的机会。

（二）行政参与的法理基础

1.自然正义原则

广义上说，其是一种“自然的是非观”，和“公正”等同。［2］狭义上，指每个公民都有陈述、被倾听和为自己辩解的权利。自然正义作为“正义的底线”越来越被人们所认同和遵循。在行政过程中，公众参与就体现了“自然正义”，无论当事人什么身份、地位，只要行政行为涉及其正当合法的权益，其就有陈述、辩解和被倾听的权利。因此，行政参与是自然正义原则在行政过程的直接体现，这也奠定了行政程序法中听证、说明理由、信息公开等具体行政参与制度的法理基础。

2.民主法治发展的需要

行政参与为现代民主法治建设的重要表现，人民当家做主、管理国家和社会事务为民主法治理论的主要内容。人民可以通过各种途径管理国家与社会的各项事务，这也是《宪法》明确规定的内容。由此可以看出，无论是根本法还是在我国的社会主义民主法治建设理论，都强调行政参与的重要性。

3.监督行政机关的需要

行政机关与公民的关系具有两面性，一方面，行政机关通过政策、命令指引并约束公民；另一方面，其权力来自于公民，公民有监督行政机关的权利与义务。而在我国官本位传统的影响下，行政机关高高在上，公民不敢也不知如何进行监督。在这种现实背景下，使公民参与到行政活动中不仅有利于转换根深蒂固的官本位思想，也有利于更好地监督行政机关。

二、我国公众行政参与的发展及其产生的问题

（一）我国公众行政参与的现状

宪法方面，人民可以以各种方式参与国家和社会事务的管理，在宪法层面肯定了公民参与的合法性。［3］

法律方面，国家通过立法确立听证制度，公众参与成为政府决策的法律规定程序；公众选举并监督人民代表，承认了公众的参与权；公众可通过控告、检举形式监督国家机关工作人员；对参与的启动程序作了规定，肯定了行政参与的地位。

行政法规层面，《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《信访条例》《城市房屋拆迁管理条例》等一系列法规对公众参与进行了规范，其他规范性文件也对其赋予了较多关注。

政策方面，国务院2004年的工作报告初次提出“完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”，党的十八大报告也强调拓宽公民的有序参与。

了解相关信息是参与的基础，为保障公民获取更多的政府信息，便于更好地参与，各级政府将信息通过各种途径予以公开，如网站、微博、微信、电话热线、广播等。2008-2011年，主动公开信息的省份共有31个，主动公开的信息数达2885万多条，其中，依照申请予以公开的达130多万条。［4］由此可知，我国的政府信息公开呈现不断透明化趋势，也昭示着公众参与蓬勃发展的态势。

（二）我国公众行政参与存在的问题分析

1.法律规定上，具体程序和法律保障不充分

（1）程序设计不详细。程序规范越详细，也更利于权利的保护。当前的程序较为概括，操作性不强，行政参与容易浮于表面，难以发挥实质性作用。比如很多法律法规都已规定听证会，但听证的具体步骤却没有详细规定。［5］此外，行政参与的主持人和参加人如何确定？参与程序如何开展？对处理结果不满意如何救济等问题尚待解决。

（2）相关配套制度不完善。行政参与虽有宪法的规定，但如何保障参与顺畅进行，没有完备的配套制度。比如信息公开，我国《政府信息公开条例》中很多规定与《国家保密法》不一致，因为前者属于行政法规，若依照上位法优先原则，将导致条例不能顺利施行，无法实现信息的全面、充分、有效和透明。

（3）法律保障不足。［6］公众参与到行政活动中需要政府提供支持和引导，如果政府没有切实履行保障公众行政参与的职责，行政机关是否应该承担法律责任？关于这个方面，我国行政法没有涉及，公众难以通过法律手段追究其法律责任。

2.实践中，公众行使行政参与存在困难

（1）能否参与到行政活动中存在障碍。实践中，公众能否参与到行政活动中取决于行政人员，有些行政人员习惯封闭行政，公众没有参与的机会；有些喜欢开放行政，公众参与存在可能。

（2）行政参与的表达存在不足。即使公众能够参加行政活动，参与者有表达的机会，但很多时候也存在利益表达形式不丰富，渠道不畅通等问题，尤其是大部分农民限于现代通信条件而很难表达自己的利益诉求。

（3）行政参与的结果不明确。虽然加入了参与的队伍，发表了自己的观点，但行政机关对此如何处理、该参与能否起到作用不得而知。很多时候行政机关没有对公众提出的意见做出合适的处理和反馈，更不用说如何进行救济了。

三、域外国家公众行政参与之概览

听证是参与的重要窗口。英国最先确立了行政听证制度，并于2000年颁布了《信息自由法案》，规定在全国范围内实行信息公开，民众因此得以更有效地参与到行政过程中。参与理念已深入英国公众之心，政府在作出任何一项重大决定时，不得不考虑他们的看法和主张，民权由此得到了较好的保护。听证在美国也很受追捧，“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。这既概括了美国正当法律程序原则，也成为行政听证的衍生源头。当前在美国，听证制度已经被广泛应用到立法、行政裁决、城市规划、服务拆迁等社会公共领域。

行政公开也即政府信息公开，除听证外，其在美国的公众参与进程中扮演了重要的角色。《隐私权法》要求关于公民自身的信息，行政机关对该公民应无条件公开，而第三方则要受到限制，这就打消了公民对于个人隐私被政府随意泄露的顾忌，彰显出法律对公民行政参与权周全的保障。

在行政参与方面，大陆法系国家体现了较强的体系性和严密的逻辑性，重点保护公民程序参与权和知情权，构建起了强大的行政参与体系。如德国《行政程序法》中关于行政机关的告知义务和行政相对人的听审权、咨询权、阅卷原则的规定，“如果参加人作了陈述，行政机关应当听取并且予以考虑，而且原则上必须在理由中予以说明”。［7］在信息公开的实施机关、范围、程序、救济等要素方面，日本《关于行政机关保有的信息公开的法律》最为明确而细致，清晰明确，便于操作。

综上，很多国家都非常重视发展和保障公众的民主参与。放眼它们的行政参与，可以发现三个共同之处：其一，听证是公众参与行政中较为普遍和较具代表性的方式；其二，行政参与主体中，最积极活跃的是民间组织；其三，行政方式日益多样化，由强制性向非强制性转变，如行政合同、行政指导得到越来越多的关注和运用。

四、完善我国公众行政参与之构想

（一）立法为先

1.加强行政参与的程序立法

针对公众参与程序不具体问题，可以借鉴日本的做法，在法律法规中对行政参与的主体、步骤、方式和责任制度等权利义务内容作出细致规定，如对听证的基本原则、形式、程序、参加人的权利义务和效力等作出细化，并注意与上位法的衔接，使听证制度更加全面完备。

2.建立法律责任制度

行政参与要真正落到实处，可以借鉴德国的做法，明确政府的义务及法律责任。政府信息公开义务、参与人资格确认义务、意见反馈义务等是非常重要的，行政机关是否依法履行义务直接影响参与的效果。因此，法律应当明确规定行政主体不履行、不完全履行公众参与义务的法律责任，并严格依法执行。

（二）制度配套

1.加大政府信息公开的力度

信息是参与的“眼睛”，开放的信息是有效参与的前提。［8］只有充分了解了相关信息，参与人才能在现有信息的基础上整合信息、汇聚观点，这既有利于参与的顺利进行，也有利于公众的参与能真正发挥其效果。［9］因此，想要更好地建设行政参与制度，可以学习英美国家的信息公开制度，加大政府信息公开力度，使公民能获取更全面更广泛充分的信息，便于更主动便利地行使行政参与权利。

2．拓宽参与的广度和深度

其一，丰富参与的各种形式。构建多样化的社会利益表达载体，充分利用网络媒介，对现有的论证会、座谈会和听证会形式不断细化、完善，并创新电视、广播、信件等传统媒介，两方面齐头并进，丰富行政参与的途径，保障公众的知情权和参与权。其二，注重参与的实质性效果。行政参与与其他领域的参与不同之处在于其参加的是公权力机关的活动，公众表达方式、范围和程度方面有限，参与人与行政机关彼此的信任度不高，［10］在实践中容易演化成“共唱一台戏”的现象。行政参与是促进民主、建设法治的重要举措，权力机关与参加人对行政参与都应树立正确的意识，并认真对待和发挥参与的实质性作用，不能只为“演戏”。

3.完善参与的操作性制度

首先，保持通道顺畅。为确保行政参与的路径通畅，除了保证充分的信息公开之外，在参与之前，相应机关应做好行政参与的宣传工作，制定完备的策划、预算、应急方案，并做好各方面人员的确认、组织、协调。参与固然不能流于形式，但完备的操作性制度也是必不可少的。其次，尊重公众的表达权。公众能够顺利进入行政参与是前提，公众充分自由地发达意见、倾诉合法合理的诉求则是参与的关键。对于公众的意见、建议和诉求，相应的行政机关应当将其记录在案，并组织相关专家、学者对此答疑解惑，促进参与的高质量进行。最后，收集和接受公众的建议、意见应当成为权力机关的法定义务和日常基本工作，长此以往，行政机关工作人员便会养成这个“好习惯”，这不仅有助于行政参与的深入开展，也能够提升行政机关的“亲民性”，促进“官民互信”。

4.建立反馈制度

公众基于维护民主法治和自身权益的角度加入行政决策中，这是宝贵的政治理想和举动，行政机关应当慎重处理并将处理结果反馈给参加人，这是对公众参与的交代，也是对行政参与实效的回应。因此，政府应当及时公开参与的进程，并公布公众的建议、意见和对此的处理结果。对于公众意见、建议和诉求，应当组织相关部门、邀请有关的专家和学者出席论证会，论证其是否具有可取性和可操作性。论证会涉及利害关系人的，应通知其参与。论证决定不采取的，要及时公示和告知相关参与人，并告知其不采取的具体理由；若其对论证结果存在异议，可以要求相关机关解释说明。最后，组织行政参与的机关应当按期公开参与的处理结果和实效，并做好存档，以备公众查询。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：法律出版社，2006.

［2］［英］威廉·韦德.行政法［M］.楚建，译.北京：中国大百科全书出版社，1997：94.

［3］姜明安.公众参与与行政法治［J］.中国法学，2004，（2）：29.

［4］周英峰.让“阳光”照亮行政权力——2011年全国政务公开与政务服务工作综述［N］.新华社，2012-02-29（3）.

［5］杨海坤，章志远.中国行政法原论［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：220.

［6］蔡定剑.中国公众参与的问题与前景［J］.民主与法治，2010，（5）：26-29.

［7］林纪东.各国行政程序法比较研究［M］.台湾：行政院研究发展考核委员会，1979：168.

［8］苏玲.记者亲历“信息不公开”［N］.南方周末，2008-07-10（5）.

［9］苏永通.实施信息公开新法遭遇开头难［N］.南方周末，2008-07-10（5）.

［10］江必新，李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战［J］.中国法学，2005，（6）：50-56.

Analysis on the Public Adm inistrative Participation in China

Chen Qian
（AnhuiUniversity，Hefei，Anhui，230601）

The administrative participation system hasmade great progress since the foundation of the PRC，but there are still some problems，such as the non-specific procedure，the lack of legal protection and the difficulty of practical operation.Hence，by comparing the domestic and foreign developed countries'administrative participation systems，learning from the experience，and combingwith Chinese national conditions，this paper puts forward to that the administrative participation can be improved from theaspectsof the legislation priority and the system support to improve theadministrative participation in China.

administrative participation；democracy and the rule of law；government information disclosure；public hearing

D912.1

A

1671-2862（2016）04-0040-04

2016-09-11

陈倩，女，安徽六安人，安徽大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。