以“三严三实”提升领导干部法治素养和能力

汪火良

习近平同志在会见全国优秀县委书记时指出，要做政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人、班子的带头人。在依法治国方略已经确立和“四个全面”战略布局强力推进之时，领导干部这个“关键少数”的法治素养和法治能力的高低，直接决定着依法治国、依法执政、依法行政水平的高低，关乎我们党执政兴国，关乎人民幸福安康，关乎党和国家长治久安。“三严三实”重在“严”，贵在“实”。“严”字宣示了党纪国法是带电的高压线，“实”字强调了恪守法则要融入日常生活，成为自觉的行为方式。领导干部要做到习近平同志所要求的“四类人”，“三严三实”是根本遵循。在全面推进依法治国的伟大实践之中，党员干部要以“三严三实”的要求为标准，在实际工作中努力提升法治素养和法治能力，争做遵法学法守法用法的模范，做法治型领导干部。

以严以修身、严以律己、做人要实来夯实领导干部的法治素养

严以修身、严以律己、做人要实要求领导干部将党的基本理论原则、思想道德律令和法律规范内化为自身的人格诉求和自觉的行为习惯，严格要求自己，真正做到堂堂正正做人、清清白白做官、勤勤恳恳工作、踏踏实实干事，两袖清风，一身正气。做一个法治型领导干部，在法治素养上的基本要求在于，正确认识和对待权力，充分尊重和保障权利，发扬民主，最大程度促进公正。

认真学习宪法法律，真正知法懂法。简单的直觉产生不了法治意识，更不可能产生科学的法治理念。学习和掌握基本的法律知识，是培养法治素养的前提。中组部干部监督局的一组数据显示，违法犯罪的领导干部中，约81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。学习法律知识应该成为领导干部的一种自觉要求。领导干部的紧迫任务是积极主动地学习宪法和法律，牢牢树立宪法法律至上、依法行政、法律面前人人平等的法治理念，切实养成尊重法律规定、维护宪法法律权威、严格依法办事的思想观念，以适应“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的需要。领导干部要做学法的模范，带头熟悉法律、了解法律、掌握法律，努力提高依法决策、依法办事、依法管理的能力，争当法治理论与实践的行家里手。

强化法治意识，切实遵法信法。对于社会主义法治建设，领导干部既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。领导干部必须树立法治理念。要强化纪律意识，严肃政治规矩和政治纪律；强化组织意识，遵循组织程序，严肃党内组织生活；强化规矩意识，坚持更高更严的标准，法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，努力做到律己严、做人实；必须增强法治信仰。要从思想和内心深处尊崇法治、敬畏法律，把学法懂法作为履职从政的必修课和常修课；牢固树立党章意识，严格遵守党规党纪，自觉在党规党纪框架下创新实干、积极作为；敬畏手中的权力，自觉在法律和制度约束下用权，用法律来约束邪念、规范行为，自觉按法律设定的程序施政，努力做到修身严、律己严、用权严。

自觉接受监督，严格带头守法。领导干部严守政治规矩、秉持法律规则，一身正气，自然可以以上率下。习近平同志反复强调，领导干部使用权力，当然要接受党和人民监督，不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督不舒服的人，不具备当领导干部的起码素质。提升领导干部法治素养的关键，在于自觉接受法律监督以及依据法律规定产生的专门监督、政党监督、公民监督、社会监督等，以外在监督促进内在遵守法律，自觉践行社会主义法治。每个领导干部遵守宪法和法律都要从自我做起，从身边做起，从具体行为习惯做起。凡是法律禁止的，均不为；凡是法律提倡的，认真对待；凡是法律保护的，依法理性而为。领导干部要养成自觉依法办事的行为习惯，并为推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境做出示范和表率。

以严以用权、谋事要实、创业要实来提升领导干部的法治能力

一分部署，九分落实。落实到领导干部的实际工作中就是要善于运用法治思维和法治方式想问题、作决策，化解矛盾、维护稳定，尤其是要用好人民赋予的权力，严以用权，努力做到谋事实、创业实。

严以用权才能用好权。习近平同志多次强调要“把权力关进制度的笼子里”，就是要求用国家法律这种稳定常态的制度设计划定公权力的运行范围，形成明确的权力清单，严守好公权力边界，做到不越位、不缺位。领导干部要用好权，“三严三实”就是防止权力任性的良方。第一，设定“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿”的权力原则。法律、法规在赋予公权力机关职权时必须同时规定相应的责任，做到有权必有责；对公权力机关职权的行使应当建立相应的监督制度；对公权力机关违法、不当行使职权或未依法履行职责的，应当依法追究法律责任；因公权力机关违法、不当行使职权或未依法履行职责而对公民、法人或其他组织的合法权益造成侵害的，公权力机关应依法赔偿。第二，规范“法定职责必须为，法无授权不可为”的权力界限。“法定职责必须为”是说法律法规规定了政府权力的，特别是关于公共服务、社会管理等，更要加强，不能懈怠。“法无授权不可为”就是当政府要做出对公民和企业不利或消极的影响时，必须有法律的授权。“法定职责必须为”对应的是“权力清单”和“责任清单”，要求政府在清单范围内行使权力，而且必须行使到位，否则就是失职。“法无授权不可为”对应的是“负面清单”，告诉政府部门不得从事法律没有授权的事项，任何部门都不得法外设权，坚决消除权力设租寻租空间，保证市场主体法无禁止皆可为。第三，健全“让权力在阳光下运行”的权力制约和监督机制。一是把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来，形成整体监督的合力。二是让人民监督权力。必须让人民充分参与进来，让人民成为权力的真正赋予者，而不是“表面上有权实际上无权”。领导干部要习惯于在“聚光灯”和“放大镜”下工作，使用权力时，不怕成为焦点，要敢于用权，不怕被挑剔和放大，要谨慎用权。

依法决策才能谋事实。领导干部实施行政行为的起点就是决策，能否依法决策关系到人民权益的维护和公平正义的实现。一是贯彻重大行政决策严守程序机制。要健全政府依法决策机制，重大行政决策必须符合法定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等五个必经程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开，不断提高决策质量和水平。二是健全社会公共政策的群众参与机制。对重大民生决策或者决策中涉及社会公众切身利益的事项，采取多种方式广泛听取社会公众特别是利害关系人的意见；采取座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访、微博、微信等多种方式方法，全面了解切身利益受到影响的各方面群体特别是弱势群体对决策的意见建议；认真研究公众意见并做好后续处理，合理合法的意见要充分采纳，对有重大分歧的问题要加强研究论证、反复协商协调，对公众意见的采纳情况、理由以及政府的取舍意见和考虑要及时公开反馈。三是建立依法决策的法治绩效考核机制。依法决策的考核，主要看领导干部能否严格履行民主决策程序并能够把各项程序落实到位。要建立科学的法治建设指标体系和考核标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。四是建立决策问责和纠错机制。对负有安全生产、食品药品质量、征地拆迁、环境污染、群体事件等责任的领导干部失职行为和渎职行为进行问责。特别是建立健全重大决策责任终身追究制度。凡发生有令不行、有禁不止、行政不作为或乱作为等违法违纪行为的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严肃追究相关人员的责任。

依法办事才能创业实。领导干部依法办事就是要习惯于办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。一是合法性是创业实的出发点。合法性审查是行政决策的前置性程序。合法性审查的经常形式是由专门负责法制工作的机构，对政府的各项决策进行日常的合法性审查，并将其作为政府决策的必经环节。因此，各级领导干部无论是制定政策、作出决策，还是从事执法活动、化解社会矛盾，都必须审视自己的行为是否具有明确的法律依据、是否合乎法律规范的要求。二是合理性是创业实的平衡点。行政合理性原则是领导干部在决策、执法时进行利益权衡的利器。它要求领导干部无论是立法、决策还是执法、化解矛盾都要全面权衡相关的利益诉求，尽量减少行动的成本并获取更大的收益，避免法多扰民、执法扰民。具体要求应符合以下三个标准：行政行为的动因应符合法律的正当目的，排除不相关因素的干扰；行政行为不得违背社会公平观念，不得超出法律的目的，实施行政行为必须出于公心，平等地对待行政相对人；行政行为的内容应符合事情的常规或规律，行政管理所采用的措施和手段具有必要性且适当。三是合程序是创业实的界分点。创业实就是要做实事，做事要依规矩，程序就是规矩，规矩明则事情分，通过程序区隔不合法、不合理的因素就能为办实事创造好的环境，程序也就在客观上起到界分和明晰的作用。正当程序具有中立性、参与性、公开性、时限性等基本特征。程序的中立性，是指程序的制度设计和运行应平等地对待双方当事人，不得偏向于或有利于任何一方当事人。程序的参与性，是指利害关系人有机会参与到程序中来，充分表达自己的利益诉求和意见主张，实质性地影响程序的结果或结论。程序的公开性，是指程序运行的过程和结果应当向社会公开，接受社会公众的监督。程序的时限性，是指程序不能无限期地拖延下去，而必须在合理的时间期限内终结，所谓“迟来的正义是非正义”。通过正当法律程序的引导和规范，促进公权力的理性行使，有效阻隔公权力的恣意和懈怠，划清了正义与非正义的界线。四是重权利是创业实的落脚点。依法行政的核心就是规制权力来保障权利。在法治社会，对于公权力行使主体而言，凡是法律没有明确授权的，就是其不得随意涉足的领域，也就是要遵守“法无授权即禁止”的戒律；对于公民而言，凡法律没有禁止的，就是其权利可以自由行使的空间，应当坚守“法无禁止即自由”的理念。领导干部只有心中常怀“权为民所授”的信念，才能真正做到“权为民所用、利为民所谋”。五是讲担责是创业实的归结点。领导干部要做到创业实就要勇于担责、敢于担当。民主社会要求执法组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。领导干部责任承担的具体要求在于：第一，法律法规必须明确规范领导干部的行为，正所谓“有职必有权，有权须担责”；第二，领导干部的行为违法，需承担相应的违法责任；第三，当人民群众的生命财产安全受到威胁时，政府需承担起主动保护的责任。领导干部行使权力是否合法、合理、合程序、是否侵犯权利最终都要由责任的担当和追究来评判、归结和落实，责任担当具有明显的保障性功能。

（作者单位：湖北师范学院政法学院）

责任编辑：梁齐勇