构建全民共建共享的社会治理格局

李强　温飞

我国是超过13亿人的超巨型人口社会，而且处在大规模工业化、城镇化进程中。在这样一种现代化转型过程中进行社会治理，难度巨大。怎样才能实现超巨型人口社会的社会治理现代化呢？党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“构建全民共建共享的社会治理格局。”这是探索实现中国社会治理现代化的指导思想和实践路径。

全民共建共享是社会治理创新的需要

从社会管理到社会治理。从我国社会建设理论的发展看，2004年党的十六届四中全会首次提出推进“社会管理体制创新”，重视对于社会事务、社会问题的处理。当时，它的重要理论意义在于：我们在关注经济领域的同时，也密切重视社会领域的建设与管理；我们不仅需要经济管理创新，也需要社会管理创新。经历了大约九年的实践，我们又逐渐意识到，在社会管理的概念下，“管”的特点和成分比较突出，凸显了从上到下的管控思路，突出了党和政府承担的职责，但也容易忽视广大群众的积极参与。实践中，按照社会管理的思路，在处理社会事务、社会问题时候，容易被理解成：有些人处在管理的位置上，而多数人处于被管理的位置上。如果广大群众不参与到社会事务治理中来，如果不能发挥13亿人民积极性，社会事务就难以处理好。所以，自十八届三中全会关于全面深化改革的决定起，中央文件中用“社会治理”的概念取代了以往的“社会管理”概念。这说明，通过比较长时间的实践探索，通过正反两方面的经验教训，以“社会治理”替代“社会管理”为标志的社会建设理论一步步发展起来。

从社会治理又到“全民共建共享的社会治理”。十八届三中全会以来，以“社会治理”替代“社会管理”为标志的社会建设理论在实践中不断得到完善和提升。十八届五中全会《建议》，更是明确提出了“全民共建共享的社会治理”，更加明确了社会治理不是简单的管理与被管理的关系，而是共同参与的理念。全民共建共享对社会治理而言是一种创新，是社会治理理念的再一次升华。社会治理为什么必须创新呢？这是因为中国社会已经发生了巨大的变化，我们如果不与时俱进就无法应对复杂的社会治理局面。改革开放三十多年来，中国整体社会、基层社会、基层社区都发生了重大变迁。比如，中国城镇化率从1979年的17.9%上升到2015年的56%。随着城镇化进程的加快，我国社会结构将实现从农村社会为主，到城镇、城市社会为主的千年巨变。目前的城镇、城市社区呈现出商品房小区、传统单位社区、历史文化保护区、老旧社区、回迁房小区、城中村、城乡结合部社区、纯农村社区等多样化社区并存的局面。社区形态巨变的背后伴随着人员构成的变化。人口异地流动与社区成员异质性的不断增加，导致社区成员观念与利益诉求的日益多元化。社区成员多样化，造成居民对社区公共服务需求的多样化，增加了协调与整合的难度。面对如此复杂的社会变化，我国的社会治理模式必须创新。

当前，我国全面建成小康社会的任务艰巨，改革进入攻坚期和深水区，社会治理创新难度可想而知。而共建共享则指明了完成艰巨任务的具体途径，那就是全体人民都参与到这一进程中来，并且都能享受到改革发展带来的巨大成果。

全民共建共享体现了社会治理的本质属性

全民共建共享体现了社会治理的本质属性，即社会是全体人民的社会，共建共享就是“人人参与、人人尽力、人人享有”。

全民共建共享体现了社会治理的一个本质属性即“共建”。共同享有需要通过共同建设来实现，全体劳动者、全体国民都参与建设，创造出了巨大成果，全体国民的共享才有了重要的物质基础，这也是马克思主义的基本原理。党的理论从来都讲人民群众是社会的主人。十八届五中全会《建议》特别强调“坚持人民主体地位”、“人民是推动发展的根本动力”，这体现了马克思主义关于人民群众是历史创造者的思想。因此，共建的思想在理论上讲清楚了人民群众与党和政府的关系：人民群众是主人翁，党和政府的工作要“为人民服务”。中国正在进行着人类历史上最大规模的工业化、城镇化。如此巨大的社会变迁，在以往的人类历史上还没有见过。处在现代化转型过程中的社会治理，肯定难度巨大。那么，究竟怎样才能实现这样超巨型人口社会的社会治理现代化呢？全民共建共享突出了实现社会治理现代化的动力，这就是全体中国人民。因为，社会治理、社会建设是千百万群众自己的事情。社会的事情要想办好，必须有全体人民的积极参与和共同建设。

全民共建共享体现了社会治理的另一个本质属性即“共享”。全民共建共享突出了十八届五中全会提出的“坚持共享发展”的理念。我们要实现2020年全面建成小康社会的目标，而全面小康是全体中国人民的小康，其中最重要的就是要克服和解决发展中的不平衡问题。提高民生水平、实现和谐社会的社会治理、社会建设，不是为少数人，而是为全体人民服务，让全体人民共享发展的成果。社会治理的共享体现了我国社会建设的目标和目的，也是全面建成小康社会的重要标志。

以食品安全为例。食品安全成为全社会关注的焦点，也是十八届五中全会的重要议题。十八届五中全会《建议》提出：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。”其中，“社会共治的食品安全治理体系”尤其醒目。这就是说，虽然在食品安全问题上，国家设立了专门的部门来管理，但是，仅靠政府部门监管，难以完成如此艰巨的任务。中国的特点是亿万劳动者都参与了食品的生产，亿万农民是粮食、蔬菜、肉类、奶类食品生产的承担者。数以亿计的家庭农业生产者，他们的生产环节无法依靠政府的专门部门来监管，田间地头也不可能完全由外来者监管，唯一的途径只有创新生产者自组织的管理。农村、农业生产者成立自己的组织，可以实现农业生产者的互相监督，为此，建立新型的农业生产合作社就显得无比重要。而生产者组织的自我管理、生产者的自律，就是社会治理共建共享的本质属性。

再以平安中国建设为例。十八届五中全会《建议》在加强和创新社会治理部分提出的一个重大任务是“建设平安中国”。怎样建设平安中国呢？共建共享是实现平安中国的基本途径。我们知道，“建设平安中国”的提出，是针对着现代化进程中“高风险社会”这一难题的。根据社会学的原理，现代社会是高风险社会，在走向现代化的过程中，社会、社会关系呈现出更加复杂、多变的状态，具有很高的社会风险。特别是由于人口高度密集，在大城市、特大城市一旦发生事故、突发事件，有可能引发巨大社会灾难。我国在走向现代化的进程中，具有巨型人口社会、高密度居住的特征。近年来，巨大的人口流动向大城市、超大城市聚集，尤其是京津冀、长三角、珠三角，出现了人类历史上从来没有过的巨型人口的高密度集聚。而共建共享则是应对高风险社会的最为有效的途径。高风险只是显示了中国现代化进程的困难方面。从另一个方面看，中国超过13亿人口的社会能量、社会潜力也是超过任何其他国家和地区的。所以，全体人民的共同参与是解决高风险难题、实现平安中国的唯一途径。

人民群众对食品安全、社会平安问题最为关注，如果每一个人都成为食品安全和社会平安的关注者、监督者，社会安全就没有了“死角”。人口的高度密集固然是个难题，但是在人人参与的社会里，高度密集意味着有更多的人可以参与到社会治理中来，食品安全和平安中国就有了更为深厚的基础。食品安全和平安中国目标的实现，意味着每一个中国人都是安全的受益者。

创新基层社会治理是构建全民共建共享社会治理格局的基础

基层社会治理创新是实现全民共建共享社会治理格局最重要的基础。关于创新社会治理，十八届五中全会《建议》提出：“增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

俗话说：基础不牢，地动山摇。基层社会治理存在诸多问题，面临着诸多治理难题。一是原有的行政体系与群众的需求脱节。居委会行政任务负担过重。尽管按照法律规定，居委会属于居民自治组织，但现实是居委会仍是基层政府指令的执行者，居委会成员的工资是政府支付的，所以，他们每天都在忙于完成政府指派的各项繁重任务，没有能力和时间组织居民自治。目前的实际情况是：街道委员会、居委会主要在完成上级政府指派的任务，本来应该是居民自治组织的居委会忙于应付基层政府的指令，难以实现反映居民意愿、组织居民参与的职能。这导致基层治理存在不少体制机制障碍，部分体制机制已经不能适应今天社区发展的需要。例如老旧小区的空间布局亟需改善，明明是一些小的布局改变就可以满足居民的迫切需求，但是按照极其复杂的审批程序，这些有利于居民环境和生活改善的变化，由于会改动规划都不可能被批准。二是市场机制尚不完善。如前所述，商品房小区越来越成为城市社区的主导模式。但是，由于我国房地产市场发育时间短，体制机制上的漏洞还很多。不少商品房小区的房屋质量存在问题。一些开发商卖完房子后，把后续的房屋质量问题推给物业公司，导致这一问题始终无法解决。开发商多数只参与前期社区房屋的建设，常常由于前期建设缺乏对社区基本服务的合理布局，导致后续的社区生活出现问题。开发商把后续问题推给物业管理公司后，造成物业公司与社区居民之间关系紧张。总之，社区治理主体之间权责不清楚，功能碎片化，自治能力较弱。

按照十八届五中全会《建议》要求，解决当前基层治理中诸多问题的途径是构建全民共建共享的社会治理格局。全民共建共享的社会治理将政府治理、社会调节、居民自治三大机制协调起来。基层社区有着多元的积极力量、多元的资源要素，包括社区的积极分子、憧憬小区美好生活的房屋业主、基层的工青妇群团、各种民间志愿者、社会组织、社区网络群、社区微信群等等。共建共享就是要将多元的力量都调动起来，共同参与、共同治理、共同享有。总之，在党的领导下和政府的组织下，按照《建议》所提出的“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，全民参与社会治理，我们就一定能够实现全面建成小康社会、创新社会治理的任务。

（作者：李强，清华大学社会学教授；温飞，中央人民广播电台记者）

责任编辑：杜梅萍