抓住“关键少数” 强化“一把手”管理

刘江平

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，要强化监督，着力改进对领导干部特别是“一把手”行使权力的监督。“一把手”在领导班子中处于核心地位，在实际工作中存在“难监督”的问题。北京地税系统从2013年9月开始，把全系统各级“一把手”组织起来，成立“第一党支部”并以此为抓手，着力建设和探索加强“一把手”教育、管理、监督的平台和方法。

“一把手”教育管理监督的难点

多年来，北京市地税局一直重视对于“一把手”的教育、管理和监督，也取得了一定效果。但是，面对全面从严治党的新形势新任务，坦率地说，这项工作还存有一些差距。

首先，思路还不够开阔。当前，改革已经进入深水区，税务系统所处的内外环境发生了深刻的变化。从外部看，企业兼并重组、鼓励小微企业发展、促进大众创业和万众创新、配合有序疏解非首都功能等都涉及税收政策的调整；从内部看，正在全面推进的税收征管改革和税收现代化建设，内部机构调整、职能转移、流程重置，变动时期存在的各种制度漏洞、监管漏洞，不同程度地为腐败滋生提供可乘之机。换句话说，这些内外因素都对“一把手”的教育、管理、监督提出新课题，需要我们进一步解放思想、大胆创新、积极应对。

其次，方法还不够灵活。一方面，“一把手”大多工作任务繁重，参加学习、教育的频率经常会受到工作安排的影响；另一方面，在学习教育活动的参与度和学习效果方面还缺乏可量化的激励标准。此外，在学习教育的方法、系统性、针对性、时代性方面还有很大的提升空间。

第三，问责还不够严格。由于税务系统是垂直管理，上下级机关是一个共同体，在一定程度上存在着内部保护主义思想，有的担心影响税务形象，有的囿于“法不责众”观念，往往查点不查面、查下不查上、查小不查大，漏网效应强化了这种侥幸心理。

北京地税系统的主要探索

成立“第一党支部”后，北京市地税局以它为依托，搭建一个平台、推进五个建设、实现三项创新，积极探索完善“一把手”教育、管理、监督的体制机制。

搭建一个平台，就是成立“第一党支部”，使“党管干部”要求更加接地气。2013年9月17日，北京市地方税务局突破属地管理、系统指导党建模式约束，成立全国税务系统首个“第一党支部”，在抓好“一把手”教育管理监督上迈出实质性步伐。“第一党支部”在落实“党管干部”上的优势主要体现在：从成员上看，把市局、区（分）局“一把手”组织起来，在上下级工作关系外建立起平等的党内关系，提升了组织归属感和认同感；从工作模式看，建立健全了学习教育机制、评价监督机制、专家指导机制、组织保障机制；从工作成效看，使“一把手”们更加认真地参加党内生活，更高标准地落实“三会一课”。据统计，2015年各区（分）局领导班子和各部门正职共同参加的集体会议、活动次数达335次，比2014年增加了67次，增长20%。其中，党小组共开展活动累计362次，集中学习调研、交流研讨的次数明显增加。

推进五个建设，目的在于强化责任、依靠“第一党支部”实现“一把手”教育、管理、监督常态化。第一个建设是思想建设，重点突出党性教育。“第一党支部”始终把对“一把手”们的党性教育和理想信念教育摆在首要位置。自成立以来，“第一党支部”结合学习习近平总书记系列重要讲话精神，十八届三中、四中、五中全会精神，社会主义核心价值观等内容，共组织集体学习、会议、活动23次，各党小组组织会议、活动55次，编印市局第一党支部专刊20期。

第二个建设是能力建设，重点培养责任意识。两年多来，“第一党支部”成了落实党建工作和业务工作“两手抓、两促进”的重要载体。通过开展区（分）局党组书记述职评议考核，使“一把手”抓党建的责任意识不断增强，党建工作和税收工作的融合更加紧密。而实行“第一党支部”工作日记制度，则使党员领导干部的自我要求严格化、具体化。此外，通过立足首都功能定位，围绕税收工作重点、难点问题组织集体调研，凝聚了“一把手”们以改革创新精神推动税收工作的思想和行动共识。

第三个建设是作风建设，重点是严格纪律管理。“第一党支部”制定了严格的纪律规定和请销假制度，完善了对“一把手”的上级监督和同级监督，对执行党的政治纪律和政治规矩提出了更高的要求，“一把手”参加“三会一课”的到课率达90%以上。同时，“第一党支部”要求“一把手”带头坚持民主集中制，完善领导班子内部工作分工、议事、决策程序，严格在职责范围内行使权力。

第四个建设是廉政建设，重点是抓早抓小。2015年1月，北京市直机关系统第一家廉政教育基地成立后，我们在第一时间组织了“第一党支部”的全体成员参观，深刻反思发生在身边的腐败案件，做到警钟长鸣。同时，针对系统内个别单位发生违反八项规定精神的问题，我们在第一时间召开“第一党支部”大会予以通报批评，责成相关责任人作出深刻检查，并在每个党小组内深入开展讨论反思，起到了明显的警示作用。党小组成员之间定期扯扯袖子、踩踩刹车，把廉政问题抓早抓小，起到平时经常红红脸、关键时候不生病的作用，强化了预防腐败问题的底线、红线意识。

第五个建设是制度建设，重点是总结升华经验。在实践中，我们把“严管就是厚爱”注入“一把手”教育、管理、监督，逐步探索建立了党务公开、工作日记、党建工作述职评议考核、专家调研和联席会议等制度，健全了党员领导干部党建工作问责机制。在“第一党支部”的带动下，两级党组进一步严格落实党员领导干部重大事项报告制度、“三重一大”集体决策制度和“一把手”不分管人事财务制度，完善了对领导干部的经济责任审计制度，推行凡离必审、先审后离，凡用必审、先审后用原则，确保了各级“一把手”的权力在阳光下运行。

实现“三项创新”，一是创新监督路径，进一步规范党内生活。“第一党支部”的成立，是打破条块分割的一次有益探索。它将游离于条块间的分子归拢在一起，大大解决了系统党建上一些看得见管不了、管得了看不见的问题。通过“第一党支部”这个平台，“一把手”之间交流的机会多了，机关和基层的信息沟通更及时全面了，上传下达的渠道更通达顺畅了。“一把手”们时常召集在一起，交交心、提提醒，扯扯袖子、踩踩刹车，在破解“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”问题上走出一条新路。

二是创新交流载体，进一步弘扬优良传统。税务部门领导干部工作任务多、压力较大，以往市局与区（分）局、区（分）局与基层科所的领导干部通常是工作传接较多、思想见面较少。“第一党支部”的成立则有效增加了市局和区（分）局，区（分）局与基层科所领导干部面对面交流的机会，使得机关、基层的思想和实践创新无缝对接。实际上，“第一党支部”成员不仅谈工作，也能以一名普通党员的身份，相互坦诚公开地谈心谈话、交换意见、思想见面，真正形成了一种既有纪律又有自由、既有集中又有民主、既有统一意志又有个人心情舒畅的工作局面，使理论联系实际、批评与自我批评等优良传统得到持久发扬。

三是创新组织形式，进一步推进党内民主。“第一党支部”的成立，创新了系统党建组织形式，在一定程度上克服了党内生活的随意性和庸俗化。在“第一党支部”内，各位“一把手”们都回归到普通党员的身份，彰显了扁平化管理优势，交流更加平等、凝聚力进一步增强。在“第一党支部”外，各位“一把手”们又把严格规范的党内生活方式带回所在单位，更加主动地落实民主集中制，更加严格地执行党员管理要求，更加高标准地完善党内生活的各项体制机制，提高了系统党建工作的政治性、原则性和实效性。

数据显示，在加强对“一把手”教育、管理、监督的带动下，北京地税系统的作风能力建设得到了明显提升。在2012—2014年度文明单位评选中，全系统共有5个单位被授予“全国文明单位”荣誉称号，16个单位被授予“首都文明单位标兵”荣誉称号，21个单位被授予“首都文明单位”荣誉称号。

未来工作的主要设想

总结“第一党支部”的实践，我们要保持清醒的头脑，既看到成绩也直面问题，未来更要在以下方面下大力气，以期强化对“一把手”的教育、管理和监督。

第一，坚持目标导向，强化两级“一把手”教育，实现层层联动。通过“第一党支部”，我们严格了“一把手”们的双重组织生活，使市局党组及时掌握“一把手”们的思想、工作、生活动态，在共同学习、坦诚交流中凝聚思想共识，增强和谐共事氛围。下一步要抓好对区（分）局“第一党支部”工作的指导，加强基层思想动态分析，发挥基层党建工作优势，加强两级“第一党支部”思想教育的系统性、连贯性和针对性。

第二，坚持廉洁导向，强化两级“一把手”管理，推动廉政风险防范。未来，我们将进一步规范“一把手”任前选拔程序和考察程序，规范交流轮岗制度，真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众拥护的领导干部任用到“一把手”岗位上。同时，提升两级“一把手”的规矩意识、纪律意识和群众意识，对税务机关在税收执法、行政管理、选人用人等方面容易发生风险的重要事项、关键环节进行全面梳理和分析，借助内控机制信息化建设，运用科技手段提高风险防控水平。此外，还将进一步严格“一把手”重大事项报告工作，将“一把手”监督向基层科所长延伸，探索基层廉政风险防控痕迹化管理，将基层执法的廉政风险降到最低。

第三，坚持监督导向，构建对“一把手”的立体化管理监督合力，使权力在阳光下运行。我们将依托“第一党支部”，完善上级领导班子对下级 “一把手”定期谈话制度，推行“一把手”权力清单和责任清单管理办法，实行对“一把手”执行民主集中制情况考核测评制度，加强“一把手”履职工作考核。在内外部监督上，加大纪检监察部门、人事部门、审计部门、法制部门参与的监督工作联动机制，加强人大、政协、媒体网络和社会各界对“一把手”的监督，形成监督合力。

第四，坚持制度导向，依托“第一党支部”完善系统党建工作机制，构建党风廉政建设长效机制。未来，我们总结经验，将现有制度体系化、规范化，建立健全“一把手”规范用权制度汇编，发挥制度管长远、管根本的作用，把权力关进制度的笼子。同时，试行重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等事项研究时末位表态制，把“三严三实”融入“一把手”日常教育，探索成立系统党委，增加抓好系统党员干部特别是“一把手”教育、管理、监督的针对性和有效性。

（作者：北京市地税局党组书记）

责任编辑：叶再春