密云延庆撤县设区的历史变迁与现实意义

刘仲华

近日，经国务院批准，北京密云县、延庆县撤县改区。至此，北京最后两个县也变成了市辖区，从而结束了北京设县的历史。密云、延庆位于北京市北部，都是北京乃至全中国古老的县份。此次两地撤县设区，不仅是北京行政建置沿革历史上的重大变化，而且对于北京经济社会发展具有重要意义。

史载，黄帝“画野分疆”，将天下划分为“九州”，今天的密云、延庆大致就是“幽州”的一部分。密云得名于境内密云山。顾炎武《昌平山水记》曰：“密云山，一名横山，郡所以名也。”虽然得名较晚，但其历史悠久。《史记·五帝本纪》载，“舜请流共工于幽陵”，筑“共工城”。《括地志辑校》载：“故共工城在檀州燕乐县界。”延庆得名于元代龙庆州，其历史同样悠久。《史记·五帝本纪》载：“轩辕与炎帝战于阪泉之野，三战，然后得其志。”“阪泉之野”的地点，或说在距延庆城西南55公里涿鹿县矾山镇附近，或说在延庆城西北上下板泉村。

周武王平殷，封召公于幽州故地，号燕。战国时，强盛起来的燕国控制着包括今天北京市全境，密云、延庆辖区亦不例外，但当时有无地方行政建置，具体情形如何，难以确考。中国历史上最早的地方行政体系是郡县制，开端于春秋战国时期，至秦汉逐步成熟。作为战国七雄之一的燕国，曾“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以抗胡”。今天的密云、延庆虽无更具体的行政建置，但属之当时的“渔阳”“上谷”二郡则大体无疑。

秦（前221—前207）统一中国后，在全国设36郡，其中渔阳郡、上谷郡承袭了燕国时期的设置。秦亡汉兴，密云、延庆在历史上开始有了“县”的建置。渔阳郡下设十二县，其中渔阳县（故城在今密云西南，怀柔之东）、厗奚县（故城在密云东北）、犷平县（故城在密云东北石匣附近），都与今天的密云有关。今天的延庆则属于当时的上谷郡，治沮阳（故城位于今河北怀来县），下设十五县，其中居庸县（故城在今延庆城或稍东）、夷舆县（故城在延庆东北古城村）位于今延庆境内。

公元9年，王莽篡汉后，废除汉制，多改郡县之名，其中渔阳郡改为“通路郡”，渔阳县改为“得渔县”、厗奚县改为“敦德县”、犷平县改为“平犷县”、上谷郡改为“朔调郡”、夷舆县改为“朔调亭”。更始元年（23），王莽被诛，刘秀称帝，定都洛阳，史称东汉（25—220）。东汉建立后恢复汉制，在地方行政上实行州、郡、县三级制，其中涉及延庆的一个变化是，撤夷舆合为居庸一县。

东汉灭亡后，中国历史进入魏晋南北朝时期（220—589），前后三百余年，其间除了西晋短暂统一中国之外，其余大都是分裂割据的局面，而且是少数民族建立的政权纷纷涌现。在政权更迭频繁、兵火战乱不已的情形下，造成了这一时期密云、延庆区域的行政建置也朝令夕改、兴废无常，令人眼花缭乱。不仅郡的行政范围变动幅度很大，而且郡下所设县也因史料缺乏而模糊不清，但大体上今天的密云、延庆仍分属于当时各分裂政权统治下的渔阳郡（西晋时一度废除，十六国时期后赵又复置）和上谷郡。变动比较大的是北魏皇始二年（397）始设密云郡，治提携城，下领密云、要阳和白檀三县。另外北魏时的安乐郡原位于河北承德一带，东魏时内迁至今密云县东北。北齐时，安州仍存，但废密云郡，又省白檀、要阳二县，入密云县。北齐又废居庸县，并入新设的怀戎县，置北燕州，领长宁、永丰二郡，今延庆即属当时北燕州之永丰郡。这一时期古北口外诸多郡县内迁的现象，不仅使密云、延庆等地的行政建置更加复杂，而且也真实反映了当时中国北方政权割据与各民族文化交流日益频繁、融合日益加速的历史发展进程。

隋唐时期，南北中国统一，疆域广阔，经济发展，社会稳定，前有“贞观之治”，后有“开元盛世”，前后三百余年的稳定局面，也为地方行政建置带来了新的机遇。隋初地方行政比较混乱，层次繁多，既有省、府，又有州、郡、县。开皇三年（583），罢天下诸郡，州直接管县。大业三年（607），又改州为郡，废除总管府州和一般刺史州，形成了省、郡、县三级体系。与北京有关的幽州即改为涿郡，檀州改为安乐郡，玄州改为渔阳郡。其中，密云属安乐郡，延庆属涿郡之怀戎县。

唐代地方行政体系多变。唐初罢郡置州，恢复了幽州总管府旧制，武德元年（618）安乐郡改为檀州，天宝元年（742）又改为密云郡，乾元元年（758）再改为檀州，州治密云，下领密云和燕乐二县。另，隋涿郡之怀戎县，在唐武德七年（624）被平定后，以幽州之怀戎县置北燕州，贞观八年（634）改称妫州（取境内妫水为名），天宝元年改为妫州郡，乾元元年又改成妫州。下属妫州县，于唐天宝年间置，后废，即今延庆区所在。

唐朝灭亡后，中国进入了五代十国时期（907—960）。五代后梁、后唐时，檀州仍沿前代，治密云县。新的变化是唐末曾在妫州东置儒州，领缙山县，大致位于今延庆东北之旧县。总的来说，隋唐时期与密云、延庆有关的地方行政建置名称变动很大，或称州，或称郡，甚至反复多次，但由于这一时期国家疆域的基本稳定，其地方行政建置的基本趋势是由繁入简，即从原来的州郡县三级简化为州（郡）领县的二级体系。

辽、金时期，北京再次成为各民族政权争夺的前沿，也见证了又一波民族文化交流与融合的潮流。后唐清泰三年（936），契丹首领耶律德光援助石敬瑭攻灭后唐，作为回报，契丹得到了燕云十六州。会同元年（938），契丹改幽州为南京，升为陪都。宋朝对北京的统治则只有短短的三年时间。宋徽宗宣和四年（1122），宋、金联合夹攻辽，金攻取燕京，灭辽。经过交涉，金人将燕云部分州县归宋，但在宣和七年（1125），金又再次攻占燕京。金海陵王贞元元年（1153），迁都燕京，改名中都。辽金时期，北京先是以辽南京作为辽朝的陪都，后又在金海陵王迁都后，成为金国都城，北京已经成长为北中国的政治中心。这种政治地位的变化，也为包括密云、延庆在内的地方行政建置带来了新的变化。

辽先后设五京，其中以北京为南京道幽都府，开泰元年（1012）改幽州督抚为析津府，领六州，其中今天密云所在的檀州为刺史州，加威武军号，领密云、行唐二县。延庆则属西京道奉圣州。西京道设于重熙十三年（1044），治大同府，下属奉圣州，统三州四县，其中儒州，军号缙阳，位于今延庆区东北。北宋宣和五年（1123），辽归还涿、易、檀、顺、景、蓟6州24县于宋。

成吉思汗十年（1215），蒙古军攻取中都。至元九年（1272），改中都为大都，从此北京成为了全国统一王朝的都城，其地方行政建置也反映了这种重要性的提升。其中，檀州仍旧制，密云为其属县之一。延祐三年（1316），割上都路属缙山、怀来二县隶大都路，并因元仁宗爱育黎拔力八达诞生于缙山县香水园，而升缙山县为龙庆州。这是延庆区在建置沿革史上的一次重大变化，此前延庆基本上不属于北京，元代改属大都路，则是延庆直属北京的开始。而这一变化，正是北京作为全国政治中心后，其行政地位及管辖区域扩大的结果。

明朝（1368—1644）建立后，改大都为北平，置北平行中书省，密云县属之。洪武元年（1368）十一月，省密云入檀州，十二月复置密云，并省檀州入密云，属北平府。关于延庆州，元属大都路，洪武初属永平府。可见，明初由于北京政治地位的降低，其地方行政建置也出现了弱化的现象。

然而，历史的命运终将政治中心的任务赋予了北京。建文四年（1402），燕王朱棣夺取帝位，是为明成祖。永乐元年，改北平府为顺天府，十八年（1420）迁都北京。这一重大转变不仅延续了北京作为全国政治中心的地位，而且因防御北元势力的需要，包括密云、延庆在内的周边区域以其在军事防御上的重要性，而在行政建置上走向了新的历史阶段。出于巩固京师和皇家陵寝的需要，正德元年（1506），提升昌平县为昌平州，并以密云、顺义、怀柔三县属之。其后，虽有反复，但密云隶属昌平州至明末未变。另外，永乐十二年（1414），一度被废的延庆州重置为隆庆州，属北京行部，十八年直隶京师。隆庆元年（1567），为避明穆宗年号，又易名为延庆州，下领永宁县。

清初，密云县仍沿明制，属昌平州，康熙二十七年（1688）改隶顺天府。延庆州则调整隶属关系，清初属宣府镇东路，康熙三十二年（1693）改称宣化府，下领永宁县、延庆卫。乾隆二十六年（1761），裁延庆卫所，辖地并入州。

1911年，辛亥革命爆发，不仅终结了中国历史上最后一个的封建王朝，而且结束了历经二千多年的封建行政体系。1913年全国废州改县，延庆州改称延庆县。1912年察哈尔建省时，密云属之。1952年察哈尔省撤销，改属河北省张家口地区。1958年10月划归北京市。密云于1914年属京兆地方。1928年，改京兆为北平，密云改隶河北省。1958年10月，密云划归北京市管辖至今。

综上，密云、延庆行政建置的历史变迁，是北京历史发展进程的一个缩影。上古时期，从炎黄阪泉之战到“流共工于幽陵”，说明了密云、延庆区域是中华文明起源进程中的一个重要组成部分。秦汉以后，从渔阳郡、上古郡，历经隋唐时期幽州、檀州，再到辽金时期析津府、中都路，密云、延庆复杂多变的行政建置不仅见证了这一时期复杂多变、一波又一波的民族文化交融，也见证了北京作为北中国地方区域中心的历史成长过程。元明清时期，北京已经成为全中国的政治文化中心，其地方行政建置的目标也基本以巩固畿辅、防御京师为重心。元代缙山县升为龙庆州，由上都路改隶大都路；明代改隆庆州为延庆州，直隶京师；清代密云县改隶顺天府，这些都是其具体表现。

密云、延庆撤县设区，不仅是北京地方行政建置上的大事，而且对于当前北京经济社会发展具有重要的现实意义。

首先，作为上层建筑的组成部分，行政区划对于一个地区的经济社会发展具有重要的推动作用。撤县设区有利于北京全面协调的城市化发展。自上世纪九十年代以来，就陆续开始了撤县设区的行政改革。自1997年至2001年，通县、顺义县、昌平县、大兴县、怀柔县、平谷县先后撤县设区。此次，密云、延庆撤县设区，是这一行政改革的延续和发展。

其次，有利于北京城市一体化。北京人口众多，经济社会体量庞大，其“大城市病”已处处凸显。但长期以来，北京核心城区与北京周边区县的发展并没有达到无缝衔接的地步。作为城区的纵深腹地和支撑，周边区县尚未能充分发挥应有的作用。而撤县设区将有助于拓展北京人口和产业承载空间，疏解中心城区的人口和产业密度，优化公共资源配置，促进核心城区优势资源向周边辐射延伸，推进大北京乃至京津冀一体化的均衡发展。

第三，撤县设区使北京地方行政实现了“市区”二级管理模式。这是行政体制改革和政府职能转变的重要内容，有利于政府职能从“经济发展型”向“发展服务型”转变，有利于政府运行效率的提高，增强对区域经济社会发展的统筹和协调能力，同时有利于简化行政层级，降低行政成本。

（作者：北京市社科院历史所研究员）

责任编辑：谭 丁