全面依法治国与“抓关键少数”

徐志宏

全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要内容，是实现“十三五”规划必须坚持的重要原则和指导思想。推进全面依法治国，全党肩负着重要责任；实现全面依法治国战略任务的关键，是领导干部特别是县处级以上主要领导干部。“政治路线确定之后，干部就是决定因素”。党的十八大以来，习近平总书记反复强调“必须抓关键少数”，最根本原因，是抓住这个“关键少数”，不仅抓住了全面从严治党的“牛鼻子”，也抓住了落实全面依法治国战略任务和推进“十三五”时期经济社会发展的“牛鼻子”。

必须抓住关键少数

无论从历史看，还是从现实看，干部有“以上率下”的作用，群众有“以吏为师”的习惯。在国家治理和社会发展的任何方面，无论大事小事，放在十三亿人口和八千七百多万党员群体中，领导干部特别是县处级以上主要领导干部虽然是少数，但发挥的作用却很关键，属于“关键少数”。人数少但又关键的根本，就在于领导干部的思想观念、兴趣爱好、言谈举止和决策措施对于普通党员和广大群众可以起到好与坏两种不同的示范和标杆作用。

在社会主义制度建立以前，中国有着几千年的封建历史，存在着重人治轻法治的传统。改变这一长期遗留下来的传统，把经济社会发展的一切方面都纳入法治化、制度化轨道，实现全面依法治国，是中国共产党坚定不移的努力方向和奋斗目标。新中国成立六十多年来特别是改革开放三十多年来，中国共产党在推进法治化建设的道路上，法制体系建设、法制队伍建设、公民法制教育和党纪党规等方面成绩斐然，党领导立法、严格执法、公正司法和依规管党治党的水平显著提高。但是，与实现国家治理体系和治理能力现代化对全面依法治国的要求比，与“十三五”发展规划提出的发展理念和发展要求比，现在的工作尚有不少差距，在推进全面依法治国的进程中还存在着一些需要克服的障碍，比如重人治、讲人情和靠关系等传统因素，其中最大的障碍就是“关键少数”中一些领导干部蔑视宪法法律和党纪党规，大搞以言代法、以权压法，崇拜权力、崇拜金钱、崇拜关系，把个人权力凌驾于党纪国法之上，心中无敬畏、手中无戒尺、言行无规矩，知法犯法，恣意触碰和挑战法律底线。这些领导干部身上存在的破坏法治的问题，严重影响了党和国家的形象与威信，损害了政治、经济、文化、社会等领域的正常秩序，干扰了党和国家制度体系的健康运行，冲击了普通党员对党纪党规的遵守和人民群众对法治及公平正义的信心，是我们党推进全面依法治国、实现治理现代化道路上的最大阻力。

奉法遵纪者强则国强，奉法遵纪者弱则国弱。如果不坚决纠正少数领导干部身上存在的蔑视法律破坏法治的问题，如果领导干部不能带头尊法学法守法用法，不要说“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦无法实现，就连中国共产党的执政地位和我们国家社会主义制度都会受到严重冲击和损害。“必须抓关键少数”，这是实现“四个全面”战略布局的必然要求，是如期全面建成小康社会的必然要求，是转变发展理念、促使发展全局深刻变革的必然要求，是加强执政党自身建设、走好中国特色社会主义道路的必然要求，无论当下还是长远，重要性和紧迫性都很突出。

抓关键少数的三个着力点

抓领导干部这个“关键少数”，着力点是思想观念、作风习惯和制度约束三个方面。

把抓“关键少数”的思想观念放在首位，是基于思想观念的重要性，出发点和目的就是要使领导干部在法纪的作用、法纪的本质、权力与法纪的关系等重大问题上树立正确认识、澄清模糊认识、纠正错误认识。“没有规矩无以成方圆”。现代社会，国家无法纪不兴、民众无法纪不安、社会无法纪不稳、政党无法纪不立。如果领导干部思想中根本没有法治纪律观念，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干，想怎么说就怎么说，言行必然违法违规乱纪，后果必然祸国祸党殃民。

法纪的重要性由法纪的本质决定。在我国，党章和宪法法律是党和人民共同意志的体现，反映的是执政党建设规律、经济社会发展规律和最广大人民群众的根本利益。对党章和宪法法律的任何蔑视和挑战，都是对党和人民共同意志的蔑视和挑战，都是对人民群众根本利益的蔑视和损害。

党大还是法大是一个伪命题，但是，权大还是法大却是一个真命题。党章党规的功能是维护党的纯洁性、先进性、合法性和根本利益，宪法和法律的功能是维护国家公共财产、社会正常秩序和公民正当权益，同时都要求每个公民必须在宪法法律许可的范围内活动，自觉尊法守法。法律面前人人平等。任何个人都没有凌驾于宪法法律之上的权力，也没有超越宪法法律之外的自由。领导干部虽然掌握一定权力，但在权与法之间，法大于权。权由法定、权依法使，是每个领导干部头脑中必须确立的法治观念。领导干部如果颠倒权与法的关系，信奉权大于法，甚至心中只有权而没有法，以权压法，权为金钱所引、为私利所用、为人情所使、为圈子所驱、为关系所累，必然会造成权力的越界和滥用，而滥用的权力越大带来的危害也越大。

解决少数领导干部存在的以权压法、徇私枉法、有权就任性的问题，防止权力越界、权力滥用对法治的破坏以及由此产生的恶劣后果和恶劣影响，除了加强对领导干部进行法治教育、促使领导干部知法懂法外，还有三点十分重要：第一，必须让领导干部敬畏法律、崇尚法律，让法治意识、法治精神成为领导干部心中最高的道德命令，成为不可或缺的思想素养，根深蒂固、牢不可破。第二，必须让领导干部把对法律的敬畏和崇尚转化为尊法守法用法的法治思维方式、行为方式和生活习惯。领导干部一旦把对法律的敬畏和崇尚转化为法治思维方式、行为方式，就能做到在法治之内、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情，就能自觉带头遵守法律、执行法律，并通过“以上率下”，营造一个依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会法治环境。第三，必须以健全的制度约束领导干部和管理领导干部。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，人民群众的民主意识、法治意识、权利意识普遍增强，对公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈，“关键少数”在法制建设和法治实践中的角色越来越突出，越来越成为全社会聚光的焦点。要确保“关键少数”在全面依法治国中起引导示范作用而不是起否定破坏作用，制度约束必不可少。历史的经验教训证明，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。制度约束具有根本性，用制度管人管事管权不仅最牢靠也经久。用制度约束“关键少数”，首先是用好的制度选人，严把“入口关”，把法治素养作为考察干部德才情况的重要内容，不具备法治素养的人不让其进入干部队伍，更不准其进入关键领导岗位。其次是用好的制度管人，做好全程教育和监督，将法治教育全员覆盖、全程贯通，把是否尊法守法用法作为干部考核的重要指标，全程监管，发现问题及时教育、及时提醒和及时纠正。最后用好的制度整肃队伍，畅通“出口关”，对那些把党纪国法置于脑后、知法犯法、恣意妄为的人坚决清除出干部队伍，始终保持“关键少数”是一支尊重法治、纪律严明、能够干事、勇于担当和具有威望的队伍。

在“抓”上下功夫，在“严”上动真格

“抓关键少数”不仅要在“抓”字上下功夫，更要在“严”字上动真格。领导干部无疑要有尊法守法学法用法的自觉性和自律。但是，单凭领导干部的自觉性和自律还不够，必须要有他律。他律就是要采取相应的措施、制定相应的制度、形成一种环境的压力从外部督促领导干部必须尊法守法学法用法，把外在刚性的约束和他律变成领导干部内在的自觉和自律，这就需要去“抓”。抓，必须是真抓，常抓，抓常，抓实和抓好。不去抓，一切好的想法、政策和措施都会落空；时抓时不抓和抓不实抓不好也不行，效果等于没有抓。抓，必须从严。如果失之于宽、失之于松和失之于软，效果会更加不好，就好比过去常讲的《狼来了》的儿童故事，喊了三遍“狼来了”狼却没来，人们就会产生不重视不相信的心理，有些人不仅会不重视不相信甚至还会产生轻视或者蔑视的思想，从心底里不把法纪当回事，肆意挑战法纪和践踏法纪，从而在社会上造成非常恶劣的后果，对党的事业、党的形象和党群关系等产生非常负面的影响。所以，“抓关键少数”，“抓”是前提，“严”是根本，是“抓”和“严”的统一。

但是，“抓”和“严”不是一种主观随意，而是一种制度安排和生态环境，实质上就是依规依纪治党治吏。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央紧紧围绕执政党建设这一历史任务和新的伟大工程，总结历史经验、立足现实任务、针对突出问题、着眼长远发展，坚持按照党要管党、从严治党、从严治吏的新要求和高标准，系统创新新形势下执政党建设的理论、观念、思路和方法，以“踏石留印”、“抓铁有痕”的精神，用八项规定、反对四风、群众路线教育、“三严三实”教育等系列组合拳，深入开展党的思想建设、组织建设、制度建设和作风建设，以铁的纪律和硬的手段正风肃纪，下真功动真格地深入推进反腐败斗争，把惩治和教育相结合，下大力气挤脓包、去腐肉、截残肢、消病灶、治病体，活血化瘀、通筋舒络，把权力送进制度的笼子里，使广大党员特别是党员领导干部受到警醒、警示、警戒，正在形成一个不能腐、不敢腐、不想腐和心存敬畏、勇于担当、踏实有为的政治新生态，彰显了中国共产党自我净化、自我完善、自我革新和自我提高的决心与勇气。特别是新近颁布的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，以党章这一党内根本大法为基本遵循，认真贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，深入总结执政党建设规律探索的理论成果和实践成果，把党章规定具体化，坚持依规治党与以德治党相结合，紧扣党的理想信念宗旨、高尚道德追求、廉洁自律主题和党纪戒尺要求，把纪律和规矩挺在法律前面，既为党员和领导干部确立了看得见、够得着的高标准，又为党的组织、党员和领导干部划出了不可触碰不可穿越的基准线，对于贯彻全面从严治党要求，切实维护党章党规的权威性、严肃性，确保国家宪法法律的贯彻执行具有十分重要的意义，为推进全面依法治国提供了强有力的保障。

推进全面依法治国任重道远。但是，只要抓住、抓好领导干部这个“关键少数”，确保其率先垂范，带头尊法敬法学法守法用法，让普通党员对党纪国法心中有敬畏、手中有戒尺，让人民群众崇尚法治，相信法治权威，相信公平正义，在建成全面小康的决胜阶段，任务再难再重也一定能实现。

（作者：首都师范大学党委副书记、教授、博士生导师）

责任编辑：谭 丁