大调解模式的实践困境与政策建议——基于张家湾司法所的案例分析

邹　英　向德平

(华中师范大学 社会学院,湖北 武汉　430079；武汉大学 社会学系，湖北 武汉　430072)



大调解模式的实践困境与政策建议
——基于张家湾司法所的案例分析

邹英向德平

(华中师范大学 社会学院,湖北 武汉430079；武汉大学 社会学系，湖北 武汉430072)

[摘要]我国经济社会转型速度加快，城镇化率不断提高，导致社会纠纷数量急剧增长，社会冲突亦在加剧。学术界和实践界认为调解是诉讼之外能够有效化解社会纠纷的途径之一。本文立足于张家湾司法所“五位一体”大调解模式的实践，剖析大调解模式当前存在的困境与问题，认为要从平台、机制和制度等层面着手，规避或摆脱实践困境，更好地发挥各个调解主体在大调解中的作用和功能。

[关键词]大调解;第三方调解机制;购买服务;专业化调解

近年来，我国经济社会转型速度加快，城镇化率不断提高，导致社会纠纷数量急剧增长，社会冲突亦在加剧。面临如此局面，人们开始思索，如何在诉讼之外开辟一条更快速、更便捷、更有效地化解社会纠纷的途径。调解，便是学术界和实践界找到的有效途径之一。学术界关于调解的理论研究成果不断涌现，主要表现在域外最新理论成果的引进和本土调解理论的探讨，认为人民调解制度是化解当前社会矛盾、维护基层稳定以及实现社会治理的有效举措。在快速城镇化的背景下，社会矛盾激增，社会纠纷呈现新的态势，具有群体性、复杂性、敏感性、综合性等特点。原有单一调解模式已经不能适应这一社会形势的变化，大调解模式应运而生。学术界对大调解模式开展了诸多的理论分析和实证调研，从大调解的运作模式和适用边界、大调解模式的机制构建、大调解模式下的纠纷解决模式等层面进行了深入分析。我国各地亦展开了对大调解模式的实践探索，很多基层组织开始探索符合当地实际的人民调解方式，涌现出了人民调解的诸多新做法。深圳的“福田模式”、四川的“广安模式”等便是其中的典型代表。近年来。武汉市H区的张家湾街司法所针对日益增多的矛盾纠纷，结合张家湾街社会经济发展水平及地域文化特征，积极探索第三方调解机制，不断创新工作方法和工作模式，搭建了 “五位一体大调解”工作平台。本文从张家湾街司法所“五位一体大调解”的案例出发，分析当前大调解实践中的诸多困境和问题，以此探讨大调解模式的完善途径。

一、“五位一体”大调解模式的案例分析

(一)构筑以司法所为枢纽的立体化调解格局

从我国的司法实践来看，调解是我国解决社会冲突、纠纷与矛盾的主要方式，主要包括民间调解、司法调解和行政调解等调解形式。但就其本质而言，民间调解和行政调解均是当事双方的协议，未经法律层面的司法确认不具有严肃的法律效力和强制执行力。更重要的是，长久以来，司法调解、行政调解和民间调解之间各自为政，互相独立，责权划分不清，缺乏必要的、有效的组织核心和协调平台，导致以往调解手段的不足和调解功能的缺失。2009年下半年，最高人民法院先后下发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》及《关于进一步贯彻“调解优先”“调判结合”工作原则的若干意见》，进一步确立了调解优先的原则。在综合分析我国调解资源和调解现状的基础上，如何搭建一个有效的协调平台，构筑立体化的调解网络，实现法律层面的法院审判和三大调解机制，包括司法调解、行政调解和民间调解的有效衔接，合理有效利用司法领域、行政领域和社会领域的各种调解资源，将各种纠纷、矛盾和冲突化解在当地，化解在基层，是当前现实语境下极具现实意义的话题和必要举措。

“五位一体”大调解联调联动中心集中整合与协调司法所、派出所、法庭、仲裁、律所的力量。为确保调解工作公平公正、方便快捷地开展，司法所首先对司法调解资源进行整合，提出了“普法先行，调解跟进，司法确认”的工作思路。其优势体现在几个方面：一是接近民众，就近、及时地化解民间纠纷；二是作为司法机关调解更具权威性、主动性，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理，能降低纠纷解决的成本；三是具有广泛性，有利于方便广大人民群众。派出所、仲裁调处社会纠纷符合我国国情与传统习惯。在现实中，公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后，往往不通过人民调解解决而直接寻求派出所、仲裁解决。与行政管理有关的具有民事和技术等综合特色的纠纷往往适合由派出所、仲裁来调解。法庭工作人员和律师具有较好的法律素养，善于利用专业的法律知识，调解程序规范，法律效力高，当事人对调解的认同度高。

根据纠纷的性质和冲突的程度将纠纷分为重大纠纷和一般纠纷，有针对性地进行调节。一般纠纷司法所与派出所、法庭建立了委托、移交机制，与当事人双方建立了信息沟通和反馈机制；重大矛盾纠纷，司法所会同派出所、法庭、律所成立稳控调解小组，在稳定局面的情况下及时组织调解、化解矛盾。针对重大纠纷人数较多、对抗性较强、负面影响较大，当事人情绪激动，容易激化为群体性事件和民转刑案件的特点，建立五部门协作、联席办公制度。司法所与派出所、法庭、仲裁、律所等部门建立了定期召开例会制度，明确各自职责，确保预防、引导、稳控、调解、法律服务等各个环节有机衔接，做到“纠纷早知道，事态早控制，调解早介入”。在这些机制与举措下成功地构筑成以司法所为核心组织的立体化调解格局。

(二)打造权威化、中立性的调解平台

每一个纠纷和案件都具有复杂的社会地位和关系结构，通过分析纠纷和案件的关系和结构可以预测和解释案件的处理方法。一般而言，我们可以采取单一利益关系与多元利益关系来界定和区分纠纷当事人社会关系的性质。无论是单一利益关系还是多元利益关系，在调解中我们都必须注意“关系距离”对于调解成功的影响力。事实证明，关系距离对人们的法律行为具有非常复杂的影响，直接影响着当事人选择调解并达成合意的可能性。调解成功至关重要的一个前提在于调解方必须是与双方当事人均保持相当的关系距离，能被双方当事人均视为中立、值得信赖且有能力的人或机构。

法社会学家科特威尔对调解人的特点进行了深刻界定: 首先，调解人一定是双方都能接受的第三方；其次，作为调解人的第三方针对冲突双方提出的观点和要求策划一种妥协与和解的办法，而不是简单的运用现有的法律规范来解决双方的冲突；最后，调解人力求提出的解决冲突的建议是冲突双方都能接受的。*[英]科特威尔:《法律社会学导论》，潘大松译，华夏出版社1989年版，第239页。因此，恰当选择调解方对于调解成功有着至关重要的作用。基于此点认识，张家湾司法所选择仲裁作为调解的主要主体之一。仲裁是我国民事纠纷调解的重要途径和机构，《中华人民共和国仲裁法》第八条规定“独立仲裁的原则”， 规定“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。因此，就法律地位和性质而言，仲裁在调解事务中具有法定的中立特征。张家湾司法所将仲裁作为“五位一体”大调解模式中的重要主体之一，明确规定了仲裁在大调解中的职责任务：一是要做好仲裁调解工作。各仲裁委员会应专门设立调解组织，没有仲裁协议的当事人申请仲裁委员会对民事纠纷进行调解的，由该仲裁委员会专门设立的调解组织按照公平中立的调解规则进行调解；二是发挥仲裁在调解中的优势，仲裁要坚持公平与效率的统一。在仲裁程序里进行调解，仲裁庭可以依据调解协议书的内容作出裁决书结案；如果调解不成功，则迅速地继续进行已经开始的仲裁程序；三是通过仲裁员在仲裁程序中调解，双方当事人达成和解协议后，仲裁员根据和解协议作出仲裁裁决书，法院给予执行。

该区为京津冀城市群的核心区，西部、北部为山区，中部、南部为华北平原，东部为沿海，地貌多样、腹地广阔；区内有密云、官厅、于桥、西大洋、王块、安格庄、龙门等大型水库，是重要水源区；有白洋淀、南大港、北大港、七里海等湿地，景观丰富多样。该区域水资源短缺，河流断流、功能退化，西部山区水土流失严重。该区域生态建设山区以水土流失治理和水源涵养为主体，平原以地下水修复和人居环境维护为核心、沿海以湿地保护与修复、河口生态维护为重点。

(三)促进调解模式的专业化

在推进调解模式中立性的同时，张家湾司法所注重调解模式专业化的建设，这也是司法调解的发展趋势所在。为此，他们引进律师事务所作为“五位一体”大调解模式中的重要主体之一，从而构建成由专业的机构、具备法律知识的专业化队伍、组织化的网络、规范的管理、有效地运作为突出特色的专业化调解模式，超越传统人民调解、行政调解、司法调解的范畴和局限，探索出一条新型的专业化综合调解路径。

在规范设置上，明确规定了律师事务所在大调解模式中的职责任务，包括：一是紧跟形势，提高律师参与维稳工作重要性的思想认识，稳定发展的社会环境需要法治的引导；二是创新机制，促进律师参与维稳工作的制度化、规范化。把规范律师参与维稳工作作为司法行政机关维护社会稳定的一条重要途径来抓。进一步加强对律师代理敏感案件、参与维护社会稳定工作的监督和指导力度；三是履行职责，充分发挥律师排解纠纷、配合人民调解委员会做好人民调解工作。

二、“五位一体”调解模式在实践中的困境与问题

自“五位一体”调解模式建立以来，张家湾司法所依托街“五位一体”调解中心的平台作用，联合综治办等部门开展调解、安排、处理工作，有效预防纠纷激化或转化为群体性事件或刑事案件；依托派出所警力维护好现场秩序，防止事态进一步扩大，为快速平息纠纷奠定基础；依托基层法律服务工作者的法律知识优势和社区干部的乡情优势共同调处，为案件的彻底解决创造条件。但是，笔者发现，这种模式在实践中存在诸多的困境和问题。

(一)法理上的困境

长期以来，法学界诸多学者从法理层面对调解进行质疑，认为传统司法调解模式中的调解主体有着过于宽泛的自由裁量权，强调应突出决定和选择司法调解行为的当事人主体，尊重主体的自由、独立与自决，消除法官对当事人主体或明或暗的压力和影响。*张莉：《多元调解机制下司法调解的本质解读》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2008年第2期“五位一体”大调解中，司法所、派出所、法庭、仲裁、律所五大调解主体的设置在一定程度上可以防止或避免宽泛自由裁量权的滥用。但在具体操作过程中，这种设置在多大程度上能够缓解调解对于程序正义和公正司法的冲击，这一点存在质疑。

学界普遍认为调解是一种非规范的纠纷解决机制。日本学者棚濑孝雄将结果的产生途径和依据作为纠纷解决类型的分类标准。从结果产生的途径来看，分为决定性的纠纷解决和合意性的纠纷解决；从结果的依据来看，可以分为规范性的纠纷解决和状况性的纠纷解决。*[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第11页。而从前者来看，调解就是合意的纠纷解决制度，这是一种妥协的解决纠纷方式，需要当事者和利害关系者从各自所拥有的手段中确认某个妥协点，以便得到最佳结果。从后者区分，调解则属于状况性的纠纷解决制度，纠纷解决的内容完全根据双方当事者之间的具体状况而定，不受规范的制约。同样，调解的过程是一种非程序式的，一切都以当事人的和解协议为归指。调解内容的正当性不是来源双方的认同，而非法律规则，这就势必造成结果对规则的偏离。调解的非规则性与非程序性本身对于纠纷的公平解决不利。*周永坤：《论强制性调解对法治和公平的冲击》，《法律科学》2007年第3期。

从过程上而言，调解属于一种协商解决纠纷的方法。贝勒斯指出程序正义的原则在协商式程序(包括调解)中不适用，当事人双方拥有的讨价还价能力不一致。更重要的是，由于形式正义不适用，与特定某人就相同问题进行协商的不同的个人，可能就无法得到比较正义。*迈克尔·贝勒斯:《程序正义》，邓海平译，高等教育出版社2005年版，第216页。因此，就上述理由而言，作为一种协商解决纠纷的方法，调解制度存在公平性的缺失。周永坤更是认为，我国的调解侵犯公民两方面的权利：一是程序性权利，二是实体性权利。公民的程序性权利又包括两个方面：一是诉权，二是诉讼中的程序权利。诉权就是请求法律救济的权利，是启动与延续诉讼的权利，诉权的内容有起诉权、上诉权、反诉权、申请再审权以及申请宪法解释权和刑事自诉权等等。*周永坤：《诉权法理研究论纲》，《中国法学》2004年第5期。这对我国的司法公正也存在巨大的冲击。

(二)维稳治理下的大调解困境

大调解话语和模式是党和政府在推进和谐社会的进程中催生的，与“大综治”“大信访”等新名词构成一系列颇具中国特色的纠纷解决新模式。其中的“大”，包括两个层面的含义：一是指适用范围、涵盖领域以及整合资源的广泛；二是指大调解模式中涉及的组织众多，形成了“横到边，纵到底”的大调解组织网络。有学者指出，大调解模式体现的意图是国家试图以政治动员的形式编织一个强世功所言“权力的组织网络”来“集中力量办大事”，从而将各种社会不稳定因素和制度建设中的不确定性“一网打尽”。*张继平：《“大调解”组织间的替代性实践》，上海大学2013年博士论文，第6页。这种模式是近年来社会矛盾纠纷激增背景下社会综治的组织化反应，是一种全民动员和自上而下相结合的社会控制手段，是一种典型的维稳治理下的调解模式。

在维稳话语下，大调解至少存在两点困境：一是可能出现强制性调解。为了达到维稳的目的，相关职能部门或政府机构可利用去权力强力压制当事人双方或一方，这对程序正义和司法公平存在巨大的冲击，这一点在上文已详细论述；二是可能出现妥协性、政府买单型调解。在实际调解过程中，为达到维稳的目的，调解主体往往会抱着息事宁人的态度进行调解，在调解时罔顾事实，单纯地进行妥协，利用维稳基金进行政府买单。这种举措无益于纠纷和矛盾的解决，更可能产生无理取闹、经常闹事等被动局面的出现。

(三)调节资源的整合困境与效力困境

“五位一体”大调解模式的设立，旨在整合调解资源，让司法所、派出所、法庭、仲裁、律所五个拳头同时发力，量变积聚形成质变，达到提高调解的权威性、效能性的目的。但在具体的调解实践中，存在诸多困境和问题。

首先是协调困境。从制度层面而言，“五位一体”大调解模式设立了完备的协调机制，并明确了各个部门和调解主体的职责和权力，规定在街道建立由工委、办事处支持，政法综治部门牵头，司法行政部门主办，由人民法庭、派出所、民政、住建、税务、水利、卫生、人社等涉及矛盾纠纷比较集中的部门、单位和工会、共青团、妇联、行业协会等团体，以及律师、公证、仲裁、法律服务、法律援助等法律服务行业参与，联动联调的“五位一体”的社会矛盾调处中心，目的在于进一步建立完善政府调处重大矛盾纠纷的机制。该中心的职责在于重点调处村(社区)调解组织未调解成功和在辖区有较大影响、较为复杂的矛盾纠纷，并规定工委、办事处要赋予社会矛盾纠纷调处中心对矛盾纠纷调处的分流指派权、协调调度权、检查督办权和责任追究建议权，明确职责、分级负责、属地管理。但在现实的调处实践中，该中心很难发挥应有的作用。其原因在于：一是该中心建基于街道层面，层级太低，许多矛盾和纠纷涉及到市区乃至省一级的更广泛的层级，调处中心无法处理；二是作为协调主体的司法所，在诸多调解主体中处于弱势地位，很难协调相关政府部门与机构；三是考核监督机制缺乏。由于缺少深度、系统的排查和调研工作，许多部门不能科学地评估和预测矛盾纠纷趋势，对纠纷矛盾的激化未能超前预防，调解和处理不及时，同时还存在对跨行业、跨部门、跨辖区的纠纷化解敷衍草率的现象，甚至出现“踢皮球”局面，存在基础不牢、临时应付、“危机公关”的情况，导致调解成功率低。

其次是衔接困境。“五位一体”大调解模式将人民调解、司法调解和行政调解三大调解进行了整合统一。但我国目前尚无统一的调解法律或法规，由于立法缺失，三大调解之间的关系并没有法律来调整，大多是以党委政府工作意见、职能部门规章等形式来规范，并体现出很强的地域特色和权宜特点，各地的实践也五花八门。对于“大调解”究竟应当包括哪些调解形式，这些调解组织之间的关系如何界定、如何衔接、各自的优势如何发挥而不是同化，这些问题都没有定论，也在一定程度上制约了“大调解”体系建设。*张继平：《“大调解”组织间的替代性实践》，上海大学2013年博士论文，第16页。

最后是效力困境。效力困境与当前调解大环境密切相关。长久以来，调解只是一种自愿、自治性质的工作，现在通过司法解释，调解协议是作为合同性质，但也只是作为一种证据看待，没有执行力。也正因为调解协议没有强制执行力作为后盾，使得当事人有借口推诿责任，而使应得到保护的权利得不到保护，这样就可能会激化矛盾，使人们对调解丧失信心，挫伤调解工作者的积极性。事后，经行政、司法处理，仍需通过程序对事实进行审查，浪费社会资源，增加解决纠纷的社会成本。

三、完善和推进“五位一体”调解模式的政策建议

要想在实践中完善和推进“五位一体”调解模式，规避或摆脱上述实践困境，更好地发挥各个调解主体在大调解中的作用和功能，要从平台、机制和制度等层面着手。

(一)在市区层面设立调解委员会

长期以来，调解的定位主要着眼于基层自治，尤其是人民调解。1989年国务院《人民调解委员会组织条例》第2条规定人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。因此，人民调解在组织结构上惯性地停留在基层，而没有与经济社会发展同步发展。2002年，司法部《人民调解工作若干规定》第10条规定乡镇、街道可以设立人民调解委员会，同时根据需要可设立区域性、行业性的人民调解委员会。这个规定为人民调解组织的发展提供了制度空间。但是，如何设立区域性、行业性的人民调解委员会，仍旧是制度空白，同时没有现成的经验可循。“五位一体”大调解模式，需要设立市区一级的调解委员会，并在各街道设立分会，探讨在现有法律框架下的市区一级调解委员会可行方案。

同时要赋予和强化市区一级调解委员会统筹协调职责。要责令各级“矛盾纠纷大调解协调中心”采取有效措施规范和落实各责任部门的对接工作，强化各个部门之间的衔接联动。严格操作程序，规避学界提出的“非程序化”质疑。促成成员单位协调机制的建立和落实，强化责任意识，促使疑难复杂的社会矛盾纠纷及时妥善化解。

(二)对律所参与调解进行政府购买服务

新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。政府向社会力量购买服务，就是发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，其目的在于改革创新公共服务提供机制和方式，推动中国特色公共服务体系的建设和发展，努力为广大人民群众提供优质高效的公共服务。*《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm。

就当前情况而言，律所在“五位一体”大调解模式中参与调解事务只是志愿性质，不利于调动律所参与调解工作的积极性。因此，我们可以按照“以事定费，购买服务”的供给模式，通过招投标向有资质的律师事务所购买服务，中标律师事务所派遣法律专业人员进驻司法所担任调解员，经司法局考试合格后持证上岗，24小时值班，随时调解派出所接警后分流出来的民事矛盾纠纷。这种以政府购买法律服务拓展调解可以进一步促进调解专业化，打破“养机构、养人、办事”和面对《劳动合同法》实施后财政供养人员积淀以致加重行政成本的困局，优化基层调解组织人员的配置，提高专业服务质量。同时，中标律师事务所派遣法律专业人员担任调解员，可以确保调解的独立性和中立性，亦可提高调解的公信力。

(三)建立调解专家咨询库，培育新型调解组织

建议在市区一级调解委员会的名义下建立调解专家库，集合多个领域中具备专业知识技能、富有调解经验的人士担任兼职调解员，能有效整合及灵活调动社会资源解决纠纷。当出现社会影响重大、疑难复杂、跨区域、跨行业、专业性强的纠纷时，调解委员会联合会可从专家库中灵活抽派具备相关专业知识和能力的调解专家组成调解组，并指定首席调解员，对纠纷进行调解。这样的机制可以有效整合及灵活调动社会资源解决纠纷，极大地节约纠纷解决成本。此外，专家库也是产生专职调解员的有效途径。

市区一级调解委员会的建立，搭建了调解组织发展的平台，以此平台为基础，要鼓励和培育新型调解组织，促进调解组织的现代化发展。调解委员会的重要职能是大力培育各种民间调解组织，为调解组织的发展搭建平台，开辟广阔发展空间，促进调解组织适应多样化、专门化、专业化的现代发展趋势。

(责任编辑：陆影)

[中图分类号]D926

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]03-0088-05

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“城乡结合部的社会样态及其治理研究”(项目编号：14CSH008)、教育部人文社会科学研究青年基金项目“城市社区新公共性构建及其治理研究”(项目编号：13YJC840025)的阶段性成果。

作者简介：邹英(1979—)，华中师范大学社会学院博士研究生，主要研究方向为发展社会学。

收稿日期：2015-11-03

向德平(1964—)，武汉大学社会学系教授、博士生导师，主要研究方向为发展社会学。