非政府组织参与马六甲海峡航道安全管控研究

■王斌传

非政府组织参与马六甲海峡航道安全管控研究

■王斌传

马六甲海峡是东南亚地区最具战略意义的海上通道。近些年，海峡航道安全问题凸显、形势严峻，危及各利益相关国家乃至世界经济发展与繁荣。积极参与管控海峡航道安全问题，维护和保障海峡航道安全与畅通，相关国家责无旁贷。除了各相关国家之外，非政府组织作为海峡航道安全管控的重要参与者，为维护和保障海峡航道安全贡献良多，颇具研究价值。马六甲海峡协会和国际海事局长期积极参与海峡航道安全管控且作出重要贡献，其参与海峡航道安全管控的主要方式：助航设备和设施的捐赠、安装与维护，参与海峡航道清理与疏浚，除油船和航标船捐赠，捐资马六甲海峡航行援助基金，提供技术支持的同时帮助海峡沿岸国家培训相关人才。非政府组织参与海峡航道安全管控可以消除海峡沿岸国家的某些忧虑，受到海峡沿岸国家欢迎。航道的安全顺畅关乎国家经济安全，中国非政府组织可以借鉴马六甲海峡协会和国际海事局的做法，参与航道安全管控，维护国家经济和战略利益。

非政府组织；马六甲海峡；航道安全

王斌传，福建师范大学社会历史学院博士生。(福建福州 350007)

马六甲海峡地处马来西亚的马来半岛与苏门答腊岛之间，西北口连通印度洋的安达曼海，东南端沟通太平洋的南海。与东南亚另外两海峡即长约150公里的巽他海峡和长约80公里的龙目海峡相比，全长1100余公里马六甲海峡扼守在东方的东亚通往西方的欧洲这条世界最重要的海上通道上，是东亚通往南亚、中东、非洲和欧洲最短海上航路的咽喉，是连接欧洲、非洲和亚洲的海上交通要冲。

海峡航道安全与通畅攸关众多利益相关国家乃至世界经济发展与繁荣。然而，近些年，海峡航道安全问题凸显，形势不容乐观，海峡各利益相关国家基于各自国家利益，积极参与管控海峡航道安全问题，维护和保障海峡航道安全与畅通。非政府组织作为一种重要补充力量，积极参与管控海峡航道安全问题，为维护和保障海峡航道安全贡献良多。国内外有关于国家参与海峡航道安全管控的研究比较多，但是对非政府组织参与海峡航道安全管控却没有深入研究。中国是马六甲海峡最主要的使用国之一，21世纪以来，中国政府为摆脱“马六甲困局”，积极参与了海峡航道安全管控，但是中国非政府组织几乎对海峡航道安全管控无所作为。因此，通过深入研究国外非政府组织参与海峡航道安全管控，可为我国提供一些借鉴。

一、非政府组织参与海峡航道安全管控的背景

非政府组织参与马六甲海峡航道安全管控的原因是多方面的，但主要有以下两个方面：

（一）海峡攸关各利益相关国家乃至世界经济发展与繁荣

马六甲海峡独特的地理位置赋予其重要的经济价值和地缘战略价值。新加坡、马来西亚和印度尼西亚三个海峡沿岸国家能从海峡直接获取巨大的经济利益。海峡沿岸不仅有大片的红树林和热带丛林，而且还是热带橡胶、锡、石油和天然气的重要产地。此外，海峡海洋资源如渔业、石油和天然气、航运价值等也相当丰富，尤其是航运资源。海峡地区还有经济效益非常可观的旅游资源。这些丰富的资源，经济价值巨大，对海峡沿岸国家经济发展有着不可或缺的作用。例如，海峡丰富的航运资源，对新加坡经济具有举足轻重的作用。据估计，新加坡有超过5000家海洋公司，雇用了近10万从业人员，海洋产业贡献了约7%的国内生产总值。［1］

马六甲海峡是中国、日本和韩国同南亚、中东、非洲和欧洲开展进出口贸易最节省时间和成本的必由之路，对这三个东亚国家而言在某种意义上扮演着 “海上生命线”的作用。根据《2013年国内外油气行业发展报告》，2013年中国原油总进口量为2.82亿吨，石油对外依存度达58.1%，中国的海外石油主要来自中东和非洲，中国进口原油中1.4654亿吨来自中东，占总进口量的52%，6424万吨来自非洲，占总进口量的22.8%。［2］中国从中东和非洲进口的石油绝大部分都要经过马六甲海峡。马六甲海峡还是中国从欧洲、非洲、中东和南亚进口天然气和矿产等其他商品的必由之路。统计数据表明，中国外贸货物的90%以上是通过海运完成，而其中大约50%必须经由马六甲海峡。由是观之，中国进口能源资源和对外贸易的海运对马六甲海峡的依赖度非常高。

2009年日本5大原油来源国（它们占日本原油总进口量的百分比）：沙特27%、阿联酋20%、卡塔尔12%、科威特9%、伊朗9%。［3］日本进口原油主要来自中东国家。日本从中东国家进口的石油同样绝大部分都要经过马六甲海峡。日本从欧洲、非洲、中东和南亚进口其他日本经济赖以生存的资源性物质，日本制成品通过海运出口到欧洲、非洲、中东和南亚等地区，马六甲海峡是最节省时间和成本的必由之路。日本对外贸易总额中近50%必经马六甲海峡。［4］由此可见，日本进口能源资源和对外贸易的海运对马六甲海峡的依赖度也非常高，甚至超过中国。

2009年韩国6大原油来源国占韩国原油总进口量的百分比是：沙特27%、阿联酋14%、科威特13%、伊朗8%、卡塔尔6%、伊拉克6%。［3］韩国进口原油也同日本一样主要来自中东国家。韩国从中东国家进口的石油也同样绝大部分都要经过马六甲海峡。马六甲海峡也是韩国同南亚、中东、非洲和欧洲进出口贸易的必由之路。据此可知，韩国进口能源资源和对外贸易的海运对马六甲海峡的依赖度同样非常高，不低于中国和日本。

马六甲海峡对美国而言极具战略价值。美国国会通过的《美国海外利益法案》称，只要确保马六甲海峡等战略航道安全与畅通，便足以保证美国经济体系的正常运转。美国许多进口物质、西太平洋部队85%的消耗油料都从马六甲海峡通过。［5］马六甲海峡对美国海军在太平洋和印度洋之间的海上机动至关重要。在伊拉克战争和阿富汗反恐战争中，美国海军从太平洋快速机动到印度洋就得益于马六甲海峡的安全与畅通无阻。

马六甲海峡是世界经济大动脉。2007年以来，每年超过7万艘船舶载运着全球海运石油贸易的四分之一和全球海运贸易的三分之一穿越海峡。如果这种趋向持续的话，预计2020年大约有15万艘船舶通过海峡。［6］这意味着更多的全球海运贸易得通过海峡流向世界各地。海峡安全畅通还对世界贸易与经济有重要影响。

（二）海峡航道安全现状堪忧

近些年，对众多利益相关国家乃至世界经济发展与繁荣如此重要的马六甲海峡面却临着严峻的航道安全问题。这个问题主要包括航运安全和生态安全两个方面。海峡航运安全既有来自传统安全领域的潜在挑战，如海峡沿岸国家之间悬而未决的海峡海洋划界与岛礁主权争端及由此引发的军备竞赛、域外大国在海峡的战略博弈等对海峡航运安全构成的潜在威胁，也有来自非传统安全领域的挑战，如海盗或海上武装抢劫、海上交通拥挤等对海峡航运安全构成的直接和现实威胁。海峡生态安全主要由海峡海洋环境污染诱发。海峡海洋环境污染有两个主要源头：源自于海峡沿岸陆地上的污染（陆源）和源自于通行海峡的船舶上的污染（船源）。

长久以来威胁着海峡航运安全的海盗或海上武装抢劫问题，近年来因海峡沿岸国家合作加强以及海峡利益攸关方的国际合作而有了很大的改善。根据国际海事局的报告，2000年发生在海峡的海盗或海上武装抢劫案件数为80起，但是自2004年新加坡、马来西亚与印度尼西亚开始进行联合协调巡逻 （Joint Coordinated Patrol）以来，特别是自2005年海峡沿岸三国联合泰国在海峡进行名为 “空中之眼 （Eyes in the Sky）”的联合空中巡逻以来,发生在海峡的海盗或海上武装抢劫案件从2004年的46起大幅下降到2010年的5起。［7］威胁海峡航运安全的海盗或海上武装抢劫问题虽有所改善，但并未得到彻底解决，且仍是海峡航运安全的最大威胁。

更直接地影响马六甲海峡航运安全的是拥挤不堪的海上交通。海峡主航道狭窄，狭窄处只有1.5～2海里宽，且海峡内有众多浅滩、暗礁,其中水深不足23米的就多达37处,加上沉船、流沙、淤泥等使航道情况经常改变,这些都严重威胁到海峡航行安全。［8］加之近些年，越来越多的船舶通行海峡，海上交通越来越拥挤。

根据马来西亚海事部门的数据，2013年有77973艘超过300吨的船舶通过马六甲海峡，超过了2008年76381艘的峰值。［9］随着通行海峡船舶数量的增加，海峡海上交通拥挤加重，通行海峡的船舶更容易发生相撞、触礁、搁浅，遭遇海盗或海上武装抢劫甚至是海上恐怖袭击，海峡航运安全威胁加大。

生态安全是马六甲海峡航道安全的另一方面。根据世界自然基金会的报告，超过80%海洋环境污染源自于陆地上的污染。马来西亚和印度尼西亚濒临海峡的沿海地区人口稠密，工业发达，与日俱增的居民生活和工业废水肆意排放以及居民生活和工业固体废弃物的肆意倾倒或简单填埋处理，污染了海峡沿岸汇入海峡的河流，进而污染了海峡海洋环境，危及海峡生态安全。海峡海洋环境污染的的另一个重要源头就是源自于船舶的污染。每年通行海峡的船舶众多，一方面，船舶在通行海峡时操作过程中排放的油料及危险有毒物质以及船舶上人为丢弃的大量海洋垃圾对海峡海洋环境造成了污染，另一方面，船舶相撞、触礁、搁浅或遭遇海盗和海上武装抢劫，导致原油泄漏，造成海峡海洋环境污染。海峡海洋环境污染及由此引发的海峡生态安全是当前海峡沿岸国家呼吁海峡利益相关国家关注和参与海峡航道安全管控的重点。

二、参与海峡航道安全管控的主要非政府组织

参与马六甲海峡航道安全管控的非政府组织众多，如马六甲海峡协会 （Malacca Strait Council）、中东航行援助社（Middle East Navigation Aids Service）、国际海事局（International Maritime Bureau）等。在这数量众多的非政府组织中，长期积极参与海峡航道安全管控并且作出重要贡献的非政府组织主要有马六甲海峡协会和国际海事局。

马六甲海峡协会，成立于1969年，它的宗旨是提高海峡的航行安全和保护海峡的海洋环境。［10］马六甲海峡协会自成立以来一直持续而积极地参与海峡航道安全管控，刚成立之初便出资援助海峡沿岸三国开展海峡水路测量、航运图绘制、航运设施装设与维护、航道清理，向海峡沿岸国捐赠浮油清理船和浮标船，捐资设立治理漏油周转基金，现在仍然出资维护航运设施的同时向海峡沿岸国家转让航运设施技术等。马六甲海峡协会从2009年到2012年每年向马六甲海峡航行援助基金捐资50万美元以支持海峡航行安全与环境保护合作机制。［11］

国际海事局是国际商会的一个下属机构。1980年11月2日，国际商会大会决定成立国际海事局。1981年1月1日国际海事局在伦敦正式成立，其宗旨是打击国际海事欺诈和舞弊行为，维护国际贸易。虽然国际海事局是非政府间国际组织，但是得到了政府间国际组织国际海事组织（International Maritime Organization）的支持。国际海事局是国际刑警组织 （Interpol）的观察员，同世界海关组织（WCO）有谅解备忘录。因此，国际海事局可以开展调查包括船舶盗窃在内的海事犯罪行为，并且定期举办系列课程和培训，向公众普及航运安全知识，同时它也提供船舶和港口安全的咨询服务。［12］为了打击海盗，维护海上安全，国际海事局在1992年10月在马来西亚首都吉隆坡成立了海盗报告中心(The IMB Piracy Reporting Centre，IMBPRC)。［13］国际海事局海盗报告中心由相当数量的海上保险公司和船东自愿捐款资助,免费为所有船旗国提供服务，通过各种途径搜集和整理有关海上犯罪的资料,归纳出犯罪分子作案的特点，然后提出相应的应对措施，交给各国政府。国际海事局海盗报告中心设有24小时服务热线以方便船只随时报告海盗活动，并且在官网上提供及时海盗地图（Live Piracy Map）供各方参考。2000年6月，国际海事局与法国CLS公司合作开发了一个叫船舶保安报警系统 (ShipLoc)的反海盗工具，即便海盗切断了船上的电源，这个系统仍然能够向卫星发射数据，报告自己的准确位置。一旦发生船舶被海盗劫持，国际海事局在获得船东授权后，便可以进入船舶上的信息资料库，国际海事局还会根据实际情况采取适当行动，帮助船东援救船员和重新找回船只。［14］

三、非政府组织参与海峡航道安全管控的主要方式

从上述参与马六甲海峡航道安全管控的主要非政府组织的概况中，可以归纳出非政府组织参与海峡航道安全管控的主要方式有五种。

一是助航设备和设施的捐赠、安装与维护。应马六甲海峡沿岸国家的要求，马六甲海峡协会在海峡30处安装了45套助航设备，并移交给印度尼西政府和马来西亚政府，协同这两个国家的海事部门共同维护，［10］自1981年和海峡沿岸国家合作检查和维修海峡内助航设备和设施，自1989年开始更新其中那些老旧的助航设备。［11］自1969年成立以来，马六甲海峡协会在马六甲海峡建设了41座浮标和45座灯塔。马来西亚与印尼所获得的国际航行设施援助中有超过五分之三的是由马六甲海峡协会提供的。［14］

二是参与海峡航道清理与疏浚。海峡浅滩和暗礁众多,多处水深不足23米,加上沉船、流沙、淤泥等,这些因素极易使海峡航道情况发生改变,对航行安全构成严重威胁。1973年到1981年，马六甲海峡协会对马六甲海峡航道进行清理。［10］马六甲海峡协会于1972年到1978年清理了海峡内四艘沉船，于1979年通过合作参与疏浚新加坡沿岸的浅滩。［15］

三是除油船和航标船捐赠。穿越马六甲海峡的油轮众多，航道繁忙，外加航道有些地方狭窄且有沉船、浅滩或暗礁，船舶相撞造成原油泄漏时有发生，影响海峡航运安全和生态安全。此外，海峡航道上浮标安装和维护需要航标船。因此，马六甲海峡协会于1975年、1976年、2002年和2003年四次向海峡沿岸国家捐赠除油船或航标船。［10］马六甲海峡协会于1976年向马来西亚政府捐赠了一艘航标船，［15］于2002年再向马来西亚政府捐赠了一艘浮标船，于2003年向印度尼西亚政府捐赠了一艘航标船。［16］

四是捐资马六甲海峡航行援助基金。马六甲海峡协会和中东航行援助社向马六甲海峡航行援助基金捐资以支持海峡航行安全与环境保护合作机制。马六甲海峡协会的捐资情况前文已有说明，此处不再赘述。中东航行援助社在2009年、2010年和2012年，每年向马六甲海峡航行援助基金捐资100万美元。［12］

五是提供技术支持的同时帮助海峡沿岸国家培训相关人才。马六甲海峡协会、中东航行援助社和国际海事组织都积极向海峡沿岸国家提供技术支持，同时还为海峡沿岸国家培训相关的技术人才。

除了上述方式外，非政府组织还积极参加与海峡航道安全相关的国际会议，为海峡航道安全献计献策、开展涉及海峡航道安全的多方面研究、呼吁海峡利益攸关方进行海峡航道安全的国际合作等。

四、结语

非政府组织从人才、资金、技术和科研等方面多管齐下地参与马六甲海峡航道安全管控，弥补了海峡沿岸国家尤其是财力有限的马来西亚和印度尼西亚在海峡航道安全管控上投入不足的缺陷。海峡沿岸国家尤其是马来西亚和印度尼西亚忧虑非海峡沿岸国家参与海峡航道安全管控会损及海峡沿岸国家的主权，非政府组织参与海峡航道安全管控可以消除海峡沿岸国家的这种忧虑。另一方面，非政府组织采取多样化且行之有效的方式积极参与海峡航道安全管控，从客观上缓解了海峡航道安全问题，为海峡的航行安全与畅通作出了积极贡献，受到海峡沿岸国家欢迎。

中国是马六甲海峡最大使用国之一，中国进口能源与对外贸易的海运对海峡的依赖度越来越高。海峡的安全顺畅关乎中国的经济安全，中国必须积极参与海峡航道安全管控。尽管21世纪以来，中国政府积极参与了海峡航道安全管控，但是海峡沿岸国家对中国政府的参与有疑虑，在这种情况下，中国非政府组织可以参考和借鉴马六甲海峡协会和国际海事局的做法积极参与到海峡航道安全管控中。这样既可以消除海峡沿岸国家对中国政府参与海峡航道安全管控的疑虑，又可以提高中国在海峡航道安全事务上的话语权，从而更好地维护中国在海峡的经济和战略利益。

［1］Robert Beckman,Singapore Strives to Enhance Safety,Security,and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore［J］.Ocean&Coastal Law Journal,Volume 14,Number 2,2009.

［2］2013年中国石油进口情况分析［EB/OL］.http://www.askci.com/news/201402/08/0814482935936.shtml.

［3］世界主要国家石油进口来源分析，http://niuma99.blog.163.com/blog/static/173928218201123013142620/

［4］许晶岩,孙健,论马六甲海峡在亚太地区大国战略中的地位与中国的政策选择［J］.东南亚之窗,2011,(2).

［5］孙健,万里程，美军欲进驻马六甲海峡的意图及影响［J］.东南亚纵横,2007，（1）.

［6］Sudha Ramachandran,India Navy drops another anchor,available at:http://www.atimes.com/atimes/South_Asia/HJ17Df02.html,accessedonApril29th,2014.

［7］薛力.马六甲海峡海盗活动的趋势与特征——一项统计分析［J］.国际政治研究，2011，（2）.

［8］韦朝晖.马六甲海峡安全影响因素分析——马六甲海峡安全与沿岸国家的外交选择系列研究之一［J］.学术论坛，2007，（2）.

［9］Marcus Hand,Malacca Straits transits hit all time high in 2013,pass 2008 peak,available at:http://www.seatrade-global.com/news/asia/malacca-straits-transitshit-all-time-high-in-2013-pass-2008-peak.html,accessedonJune26th,2014.

［10］Malacca Strait Council,available at:http://www.nmc.com.sg/10MSC.pdf,accessedonMarch5th,2012.

［11］Contributions to Cooperative Mechanism,available at:http://www.cooperativemechanism.org.my/index.php?option=com_content&view=article&id=42:contributions&catid =26:cooperative-mechanism&Itemid=39,accessed on June 28th,2014.

［12］International Maritime Bureau,available at:http://www.icc-ccs.org/icc/imb,accessedonJuly1st,2014.

［13］IMB Piracy Reporting Centre,available at:http://www.icc-ccs.org/piracy-reporting-centre,accessedonJuly1st,2014.

［14］黄渊普.马六甲地区的海上安全合作［D］.外交学院，硕士研究生学位论文，2012.

［15］Kiyoshi Saishoji,Japan’s Contribution to Safe Navigation in the Straits of Malacca and Singapore［J］,Singapore Journal of International&Comparative Law,Vol.4,No.2, 1998,p.98.

［16］Japan International Transport Institute,available at:http://www.imo.org/blast/mainframe.asp?topic_id=847&doc_id=4402,accessedonJune10th,2014.

【责任编辑：彭 勃】

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