公共危机事件社会治理的内在逻辑分析

张红方,齐晨然

(武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430205)



公共危机事件社会治理的内在逻辑分析

张红方,齐晨然

(武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430205)

摘要：通过案例分析、文献研究和逻辑分析等研究方法，分析了社会多元主体在参与治理过程中所面临的问题，揭示了公共危机事件与社会治理模式之间的内在逻辑关系：其一，公共危机事件是推动多元协同社会治理的合理肇端；其二，公共危机事件是推动社会治理创新的潜在“动力”；其三，公共危机事件是推动社会治理创新的全面平台。

关键词：公共危机事件；多元社会治理；推动创新；体制改革

当前，我国正处于改革开放攻坚克难、全面建设小康社会的关键时期，社会矛盾突出，社会问题不断涌现。在此背景下，一些重大公共危机事件诱发的社会矛盾与问题愈发尖锐，社会治理也面临着前所未有的难度与挑战。

一、公共危机事件对我国社会治理的挑战

(一)政府治理的压力与日俱增

1.民意判断选择日益复杂化

我国公民对政治民主和政治参与的要求不断增长，在一定程度上可能会进一步激化与当前有限的民意表达渠道之间的矛盾，以致于在一些敏感事件上容易导致过激的民意表达态势，进而推动一些事件演变成公共危机。

少数者的民意并不一定等同于公共意志和利益，公共危机事件本身就是多种民意与利益的剧烈博弈。因此，民意表达、利益诉求本身就带有某种程度的不合理性、非均衡性。如何在公共危机事件发展过程中分析民意主次、真伪，事后又该如何妥善解决公共危机事件中所表达的民意，就成了政府对公共危机事件社会治理的一大挑战。

2.公共危机事件应急处理能力不足

公共危机事件是一种影响广泛的突发事件，但相当一部分地方政府对其还认识不足，同时也存在许多问题：第一，信息收集、监控能力有限。公共危机事件信息传播的复杂性、广泛性、与物理世界的交织性都使得政府很难在短时间内准确掌握有关信息，从而对其进行有效引导和管控。第二，反应迟缓。公共危机事件往往发生迅速，如果相关部门反应迟缓，就极有可能导致谣言盛行，从而造成突发事件的异化。第三，治理理念、手段落后。公共危机事件的爆发对社会安全与稳定有很大的威胁，地方政府在“稳定压倒一切”的思维下，往往采取过度的应急治理手段，反而滋长民众的怨言，造成事态恶化。

3.一元治理模式存在缺陷

公共危机事件发生的根本原因在于人们的利益受损而无法通过正常渠道获得维护。当前我国社会关系错综复杂、关联主体利益联系千丝万缕。因此，政府主导的一元治理模式实在难以为继。客观上，公共危机事件对政府一元治理模式提出了挑战，要求政府的社会治理必须联动各个社会主体，以协同之势实现共同治理[1]。

(二)企业参与社会治理的诚信遭到质疑

传统社会治理模式下，企业过分的经济利益诉求和一定程度的社会责任缺失通常是企业缺乏动力参与社会治理的主要原因。实践表明，企业员工的组织性和协调性能够成为社会治理的重要参与力量。但是，目前我国企业在参与社会治理的过程中所发挥的作用和人们的期望之间还存在着很大的差距，企业的表现也成为各种社会矛盾的指向焦点。近年来在公共危机事件的处理中，企业主体角色暴露出诸多问题。

1.企业与政府之间的关系难以厘清

由于长期实行计划经济体制，政企关系往往暧昧不清。为了生存，企业必然和政府保持着密切的关系，以期获得政府的强力支持，并力图将政府支持的“红利”转化为经济利润。同时，各级地方政府需要企业的税收来支撑政府施政，因而政府也离不开企业，因利益而联合搭建了部门及个人的权力寻租的温床。这种政企间不正当利益关系正侵蚀着各种社会关系，恶化社会治理环境，应高度警惕。

2.企业的社会责任意识薄弱

在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，由于各种原因，企业的自利性更加突出。一些企业为了寻求发展，不惜牺牲人类赖以生存的自然环境和公民的公共利益，来实现所谓的发展。由此引发的经济学上的“负外部性”极易激化企业与社会的矛盾。当前以企业为主角频频引发公共危机事件，足以证明这一点。

3.企业的危机处理能力不足

现如今，企业面对的危机已不仅仅局限于市场范围之内，而是延伸到了社会各个层面。这对企业传统的危机处理机制、处理能力提出了严峻挑战。企业应该清醒地认识到自身危机处理能力的不足，顺势而为，建立一套全面的危机处理机制，以便在危机发生时能够沉着、高效应对，重塑企业良好的社会形象。

(三)非政府组织参与社会治理的能力亟待提升

非政府组织(Non-Governmental Organization，简称NGO)是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或者互益活动的非政府的社会组织[2]。NGO组织在转型期的中国具有十分重要的意义。但是，目前在一些重大公共危机事件的处置过程中，不仅暴露了NGO组织自身存在的诸如独立性不够、资源匮乏、公众认同度不高、治理水平较低等“老”问题，而且对NGO组织参与社会治理的能力这类“新”问题也开始逐渐进入公众视野，明显加重该组织实现自身良性发展的压力。

1.营利性的挑战

金融危机的影响和某些NGO组织在社会中的不良作为，使得NGO组织的资金运作出现较大的问题。同时，随着NGO组织专业化水平的提高，许多工作人员已不再是简单的志愿者而是职业的受薪者。NGO组织逐渐呈现行政化趋势。但其固有的业余性，又在很大程度上影响其活动的效率。“志愿失灵”还表现在支援活动的狭隘性，意味着NGO组织不可能面面俱到，仅针对特定的社会群体[3]59。此外，不同NGO组织的能力存在差异、影响范围有限，致使在公共危机事件的处理中其能力的发挥受到限制。

2.独立性的挑战

NGO组织理论上应该独立于政府和企业之外，但是现实中三者之间的关系暧昧不清。一部分NGO组织与企业的活动没有太大区别，一部分NGO组织实际承担着政府的部分职能。这些都给NGO组织在公共危机事件中能否以独立地位发挥重要作用带来不确定因素，最终导致民众对NGO组织不信任，因此NGO组织缺位也就在所难免。

(四)公众参与水平有待提高

在过往的一些公共危机事件中，公众之所以采取消极的手段来表达自身的权益要求，主要原因可归结于公众参与社会治理的水平有限、表达民意诉求的通道不畅、合法的维权渠道受到阻碍等方面。

1.公众参与模式存在明显不足

公众参与主要是指普通公民在立法和重大决策的过程中，通过各种方式表达自己的意见和建议的活动。尽管近年来座谈会、专家论证会、听证会的形式被逐渐采用，但由于各方面原因，这些参与形式往往无法为公众提供充分的参与平台，因而也无法形成有效的公共参与。

2.反馈机制和责任追究机制缺乏

我国相关法律法规虽然赋予公众一定的立法参与权，但是法律对参与权的行使规定得较为抽象，使得公众参与权的实际操作性较差。同时，法律虽然规定了国家机关制定法律政策应该听取公众的意见，但并没有具体规定如何就公众意见作出回复，如何处理不听取公众意见的行为。缺乏有效的反馈机制和责任追究机制，会在一定程度上挫伤公众参与社会治理的积极性，不利于公众参与水平的提高。

3.参与积极性不高

在我国，诸多因素使得公众感觉自己提出的意见不受重视，因此逐渐丧失了参与的积极性。公共危机事件爆发时，在没有官方正规信息的情况下，公众往往不能理性地辨别是非，对政府采取不信任、不合作的态度，并采取过激手段来表达意愿，最终违背了初衷，也给一些不法分子以可乘之机，酿成“双输”的局面。

二、公共危机事件与社会治理的内在契合

公共危机事件是一种社会现象，而社会治理是一种过程，似乎两者并无太多关联。但深入考察两者的内涵与本质，公共危机事件却与社会治理存在诸多契合和相通之处。

(一)公共危机事件动态性与社会治理持续性相一致

公共危机事件不是静止与孤立的，在其发展的过程中存在性质异变和程度异变，小规模的公共危机事件存在着升级成大规模的社会性公共危机事件的风险。实际上，公共危机事件动态性与社会治理持续性存在着共通之处。当今社会不稳定性的增加以及治理要求的提高共同催生了社会治理。社会治理的持续性有助于治理主体及时得到危机信息反馈，从而作出实时反应，以此提升社会治理效率。

(二)公共危机事件复杂性与社会治理多中心趋势相契合

现代社会中公共危机事件愈发复杂。首先，体现为主体的复杂性。受影响主体社会阶层的广泛性导致他们具有不同的利益诉求与应急反应。其次，体现为内容和影响的复杂性。公共危机事件频发于社会各领域，不同的公共危机事件的生成原理和发展路径不尽相同，因此产生的影响广度和深度也有所区分。公共危机事件的复杂性恰恰与社会治理多中心的趋势相契合。传统的社会治理是一种自上而下的领导型体制，片面强调发挥政府的作用，形成了政府与社会之间的“中心—边缘”结构[4]。而现代社会治理更加注重多元主体之间的协同，以此激发不同主体的治理积极性，提升社会治理水平。

(三)公共危机事件功能性与社会治理有效性紧密联系

公共危机事件在广泛意义上具有危害性，但是却能释放经济和社会面对长期结构性调整所引发的焦虑与紧张，从而缓解社会中存在已久的压力。既然公共危机事件具有功能性，那么有效性就是评判公共危机事件、缓解社会压力的绩效标准之一。社会治理的有效性也部分来自于公共危机事件的功能性，在功能性得到很好发挥的前提下，有效性就会大为提高。由此可见，功能性与有效性之间联系紧密，相辅相成。

三、公共危机事件与社会治理的内在关联

(一)公共危机事件是推动多元协同社会治理的合理肇端

在2012年“宁波PX项目事件”中，召开事件处理新闻发布会的宁波市政府、声明“化工项目执行最严格的排放标准”的镇海区政府、进行电视讲话的镇海区区长，都是社会治理中政府主体的表现。中石化是事件的直接关联主体，但在事件的处理中难觅其身影，仅有镇海炼油化工公司宣传部副部长做简短的发言。此外，纵观此次事件发展的全过程，我国NGO组织并没有发挥其应有的作用，一定程度上推动了事件的恶性发展。

当前，我国公共危机事件往往不止牵涉单一主体。若继续维持“政府一元”的治理模式，极有可能使政府在错综复杂的利益关系网中难以为力，也难以达到预期的治理效果。而构建多元协同社会治理模式，有利于让非政府部门与政府部门联合起来，就共同关心的问题采取行动，促进更加高效、公平地解决社会问题。因此，面对当前一系列公共危机事件，完全有必要变革政府主导的一元社会治理模式，向多元协同社会治理模式发展。

(二)公共危机事件是推动社会治理创新的潜在“动力”

2012年“宁波PX项目事件”在网络民意的推动下，成为影响重大的公共危机事件。同时，群众聚集历时十余天，在宁波市政府做出“坚决不上PX项目”决定之后，事件才算告一段落，可能恶化的局面得以控制。可见，公共危机事件只要应对得当，完全有可能避免其持续发酵，甚至有可能转“危机”为“机遇”。

客观上，公共危机事件对社会稳定与安全产生了威胁。但相应的，民众长久积压的不良情绪得以宣泄，一定程度上起到了社会“安全阀”的作用。在社会结构松散、异质性高和功能互补性强的社会中，发生危机的频度较高，但其强度则较低。社会矛盾的重点较易集中在少数断裂点、甚至集中在核心价值上，使冲突的发生具备更高的可预测性，对事件的处理亦可逐步实现常规化、制度化，最终实现社会和谐稳定、长治久安。

尽管如此，仍要对社会危机事件高度警惕，要采取合理应对措施来避免进一步恶化。其中，关键是要善于引导与总结，把“坏事”变为“好事”，转“危机”为“机遇”，从而激活推动社会治理创新的潜在“动力”。

(三)公共危机事件是推动社会治理创新的全面平台

1.公共危机事件促使政府提升社会治理能力

公共危机事件的发生，有利于促使政府重新评估其制度、政策和行为。如政府要及时反思在事件处理过程中的表现并予以绩效评估，从而改进治理方法、提高同类事件的处理能力。同时，公共危机事件的发生能够提高政府对公共问题的敏感性。各级政府已开始有意识加强对网络舆情的监督，及时发现并推动相关公共问题进入政府议事日程，制定符合事件发生特点的公共政策。因此，公共危机事件的频繁发生，有助于各级政府建立一套有效的治理制度，形成一个系统的治理思维，建立有效的舆情监测预控机制、信息公开机制、民主参与机制、危机处理机制等。这些制度、思维、机制的建立，不仅能够提高政府在公共危机事件中的社会治理能力，而且有助于政府行政体制改革。

2.公共危机事件推动企业树立社会责任意识

在2012年“宁波PX事件”中，中石化企业并没有正面回应，仅有镇海炼油化工公司宣传部副部长在媒体采访时表态：“PX，危害性并不大，所谓PX可致癌，现并无科学依据。”很显然，这是当前一些国企对公共利益漠视和缺乏社会责任感的表现。

近年来，在公共危机事件的处理中，企业的作为有值得夸赞之处，但也存在不足。比如，企业社会治理缺位、介入时间过迟、信息披露不及时、危机处理能力不足等。这些可以概括为企业的社会责任意识和公共关系能力不足。

当前公共危机事件发生的原因，在很大程度上，一方面是由于政府治理不善，另一方面则是由于企业的行为触犯了公民的正当权益。公共危机事件的产生可能会使企业的利益受到影响，更可能会直接演变成一场企业的生存危机。企业要想取得长足发展，除自身条件过硬外，还要兼顾到应该承担的社会责任，只有这样才能与社会建立良性互动关系。因此，公共危机事件的发生，有助于企业在危机中发现治理存在的问题，加强自身组织建设，树立良好的社会形象。

3.公共危机事件是NGO组织完善的反推动力

2012年“宁波PX项目事件”并未像“厦门PX项目事件”一样，出现类似“还我厦门碧水蓝天”的NGO组织出来协助相关主体处理危机，足见宁波NGO组织在危机治理中的缺位。

在公共危机事件处理过程中，NGO组织完全可以利用其专业知识、独立地位，以第三方的身份介入危机的治理过程，起到普及科学知识、发布消息、权益维护、监督政府等作用。近年来，NGO组织在公共危机事件治理过程中，暴露出了自身存在的许多问题。然而这些都有利于“倒逼”NGO组织自身不断完善，因此在一定程度上公共危机事件是推动NGO组织完善的反推动力。

四、结语

总而言之，公共危机事件与社会治理之间存在着十分紧密的契合，两者相互作用，相互影响。这就要求我们必须采取全局性与联系性的思维来看待公共危机事件与社会治理，要深入分析两者之间的关联，采取统筹协调的方法来破题，打破传统的政府一元治理的内循环，建立新的更加有效的综合治理模式。

参考文献：

[1] 肖勇,龚晓,伍晓雪.“多元”对“一元”的否定：村庄“多元”治理模式及其构建[J],社会科学研究,2009(3):93-98.

[2] 邓国胜.政府与NGO的关系:改革的方向与路径[J].中国行政管理,2010(4):32-35.

[3] 郭剑平.非政府组织参与社会救助的理论与实证分析[M].济南:山东人民出版社,2013.

[4] 贾宝军,叶孟理,裴成荣.中心—边缘模型(CPM)研究述评[J].陕西理工学院学报(社会科学版),2006(1):4-11.

(责任编辑：李翔)

收稿日期：2015-10-08

基金项目：湖北省教育厅人文社会科学项目“湖北省科技社团推动社会管理创新的内在逻辑与发展路径”(13q058)

作者简介：张红方(1975—)，男，湖北武汉人，武汉工程大学管理学院讲师，管理学博士，研究方向为公共管理。

中图分类号：D631.43

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)02—0080—04

An Analysis of the Internal Logic of Social Governance of Public Crisis

ZHANG Hongfang, QI Chenran

(School of Management, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430073, China)

Abstract:This paper attempts to use the research method of case analysis, literature research and logical analysis to analyze the problem exposed during the governance process participated by different social subjects, reveals the inherent logical relation between the public crisis events and social governance mode: firstly, public crisis is a reasonable beginning of promoting multiple cooperative social governance; secondly, the public crisis events are the potential motivation for the innovation of social governance; thirdly, public crisis is a comprehensive platform for social governance innovation.

Key words:public crisis; multiple social governance; innovation; system reform