体育改革中的体育资源保护问题

卢元镇

(华南师范大学 体育科学学院，广东 广州 510631)



体育改革中的体育资源保护问题

卢元镇

(华南师范大学 体育科学学院，广东 广州 510631)

建国60余年来，我国已经创建、积累和储备了相当可观的体育资源，这是一大笔令世人瞩目的宝贵财富。体育改革的长期停滞，拉大了体育与国家整体经济和社会改革的差距，必须寻求一种建立在市场经济体制下的体育发展新模式。这既应是一种体育资源能惠及大众的模式，一种体育资源配置由市场来做决定的模式，也应是一种可以防止体育资源流失、杜绝腐败的模式。体育改革必须无条件推进，而体育资源必须有意识保护。在新一轮的体育改革中，尤其要注重保护体育人力资源、体育场馆资源、体育财务资源和体育文化资源。

体育改革；体育资源保护；体育人力资源；体育场馆资源；体育财务资源；体育文化资源

编者按：卢元镇，男，1942年生，江苏苏州人，华南师范大学体育科学学院教授、博士研究生导师。曾任中国社会学学会理事，体育社会学专业委员会副主任委员、秘书长，中国体育行业职业鉴定专家组聘任专家，国家体育总局全民健身专家委员会委员。曾参与创立中国体育社会学和社会体育导论，力主中国体育的体制改革，直面体育的社会问题，最早提出注重体育文化研究，尊重公民体育权利，主张体育进入休闲领域，受到学界和社会的广泛关注。此文为2015年底卢教授在一次全国体育研讨会上的演讲稿，我们特约发表。

建国60余年来，我国已经创建、积累和储备了相当可观的体育资源，这是一大笔令世人瞩目的宝贵财富。这笔财富不仅是当前进行体育改革的前提条件，也是中国今后走向体育强国的重要基础。在当前进行的体育体制深化改革的过程中，如何保护好现有的体育资源，使之不致流失，并能够在今后的体育发展中不断扩大增值，是这场改革是否取得成功的一个重要标志。

一　关于体育改革

我国的体育改革并不是一帆风顺的。持续了近30年的这场改革，其目标与路线是逐渐清晰起来的。1980年代，在体育改革的初始阶段提出的革命化、科学化和社会化的行动口号，虽然模糊朦胧，但顺应了当时改革开放的基本国策，符合文革结束不久的特殊国情。当时的体育确实有着强烈的改革需求，因为体育很穷，穷则思变，1980年代的体育经费还不及现在的百分之一，而此时我国又进入了奥运时代，为了顺应国际体育的大潮，施行改革或许是一条出路。但改什么，如何改，并不明确。

1990年代初，体育改革开始上路，1995年体育改革被纳入了《体育法》，以法治的形式明确、固定、强化下来。为期10年的这段改革出台了一些有力度的改革举措：“一法三纲”的颁布，影响深远，可以载入我国体育历史；体育彩票发行，足球走上职业化道路，至今还在发挥作用；运动项目管理中心的建立，今天虽遭停滞，并有“四位一体”之嫌，但当时毕竟是从政府行政管理向社会综合治理大大推进了一步。这些改革举措都带有思想解放运动的鲜明色彩，让人看到了这场改革的领导人所起的巨大作用。然而，在2001年北京奥运会申办成功后，人们期待的一场更强有力的体育改革再没有出现。在2008年奥运会后，学界预见的分水岭、里程碑更未现踪影。在10余年中，体育改革风平浪静，进入了瓶颈期，有些领域甚至出现了倒退的现象。

体育改革的长期停滞，拉大了体育与国家整体经济和社会改革的差距，民众并未因北京、伦敦两届奥运会的金牌光环而纾缓对体育改革的压力。后北京奥运时代的“改革”试图探索出一种在最大限度保护和保留“举国体制”前提下的、尽量贴近社会的新型体育管理体制，于是这就造成了现行体育的“双轨制”状态，体育资源的寻租现象开始不断蔓延，竞技体育领域乱象丛生，恶性事件层出不穷，尤其是足球职业联赛出现的大量违规、违纪、违法行为，极大地伤害了我国体育的形象，已经开始的以足球为突破口的体育改革，在社会舆论的强大压力之下进退维谷，体育改革陷入了被动的局面。因此，必须寻求一种建立在市场经济体制下的体育发展新模式。这既应是一种体育资源能惠及大众的模式，一种体育资源配置由市场来做决定的模式，也应是一种可以防止体育资源流失、杜绝腐败的模式。于是，体育资源的合理调配，将成为下一轮体育改革的题中之义。早在1990年代，就有任海等学者着眼于体育资源的配置问题，并将体育资源问题列为体育改革的重点。因为我国的体育资源不仅在总量上严重不足，不能满足公共服务的需要，而且来源单一，缺乏自我造血机制；不仅体育资源配置的结构不尽合理，造成了体育资源占有的社会不公平现象，而且运营效率偏低，实行的是高投入低产出、高淘汰率、高折旧率的粗放型模式，浪费现象十分严重。

从2015年开始的这一轮体育改革是艰难的，也是必须的。因为它处在我国经济和社会整体改革的加速期，我国融入国际体育潮流的速度在加快，自上而下的顶层设计的步骤正在一步一步实施，自下而上的民众对体育改革的呼声越来越强烈，体育改革已容不得继续等待、观望。竞技体育体制的改革将是下一轮体育改革的重点。竞技体育体制是体育改革的核心，也是我国体育体制中最坚硬、最难触动的部分，先前的几轮改革都是面对它绕道而行。然而，如果竞技体育的训练体制和竞赛改革不能完成，我国体育改革就会功亏一篑，体育资源存在的问题就不可能得到最终的解决。

这一轮体育改革将主要体现在以下几个方面：第一，以我国奥委会、运动项目协会实体化改革为标志的竞技体育组织管理体制的改革。这一改革必将推进我国竞赛体制由大型综合性运动会向单项比赛转化，运动训练体制由运动员的集训制向选拔制转化。第二，全运会等大型运动会赛制的改革将标志着我国体育对体育本质的回归，体育的绩效评价系统将发生重大的转变。第三，以“校园足球”为主项的业余训练和竞赛的改革，标志着体育走上回归教育的正路，终于撬动了沉寂多年的学校体育。第四，足球、篮球等运动项目的职业化推进，标志着“职业化”得到承认和肯定，预示着我国体育产业的发展将取得重大突破。

这一轮改革将实现体育行政部门职能的重大转变，彻底解决“政事不分”“政企不分”“政社不分”等长期存在的问题，这些问题使得体育的社会综合治理不能实现，市场无法进入。诚然，解决这类问题具有先天性的困难，这是因为我国体育从1950年代创建之初，就把所有的权力和事务都集中在了政府身上，在体育系统不存在企业，除了为数不多的几家体育院校、科研所、训练基地外，再没有其它的事业单位，社会团体更是徒有其名，就是所谓的“两块牌子，一个单位”。这与文化、教育、卫生等上层建筑领域有很大不同，体育只有头，没有手和脚，表面上政府把一切都很强势地管了起来，其实体育是弱势的，是没有社会力量支撑的。因此，必须要在改革中解决种种“不分”的难题。而分给谁,如何分,谁来分,就成了一系列必须解决的实际问题。于是，在现实中出现两种倾向和作法，一种是裹足不前，因为担心现有体育资源遭到损失，不愿当“历史的罪人”。另一种是“大撒把”，不分青红皂白将体育资源统统撒手，任其流失。这都是负责任的体育人不愿意看到的，痛心疾首的。

在取消1990年代“体委制”后，“体育系统”逐渐成为一个封闭的自办社会、自我循环的体系。而在实行“管办分离”后，我们必定要将大部分“办”的功能交还给社会，比如，运动员的义务教育和基础教育要交给教育部门，运动员的运动创伤要交给卫生部门和保险机构，运动员退役后的就业及升学要交给人事、劳动部门和高等学校。然而这些被托交的单位大多有较高的门槛，给体育部门很多限制和尴尬，这也使今后的体育改革难度更大，更需要在较高的管理层面上协调、整合，体育自身的改革也必须深化，必须触及竞技体育体制。

由此也可以看出，体育改革已经不是体育部门自身可以决定和操作的事情，体育改革必须适应和纳入社会的总体改革方案，在顶层设计中予以关照。这一轮的体育改革还有一个重大的变数，就是北京、张家口两市联合申办2022年冬奥会的结果。不管成功与否，都不要再次停止中国体育改革的步伐，希望能通过改革为成功举办这届冬奥会更广泛地聚集力量，让世界看到一个城市举办两种奥运会的奇迹，也让世界看到中国实行改革开放的决心。

二　关于体育资源的保护

这一轮的改革必须考虑到如何保护体育资源的问题，从顶层设计到具体操作都要加以注意。历史的经验教训值得重视，1990年代有3件事警示着我们：其一，当年我国企业“抓大放小”，由于法律与道德准备不足，一大批国有企业的资产严重流失，非但造成国家经济的损失，也加速了社会的腐败蜕化进程。其二，前苏联解体过程发生迅速，两种体制仓促衔接，尽管当时前苏联的社会化程度高于我国，但仍然使后来的俄罗斯体育复兴遭遇了很大困难，因此蒙受巨大的损失。其三，1998年首次实行大部制改革时，我国绝大多数县级体委在未被论证的情况下匆忙被并入文化、教育、广电等部门，体育的地位急剧下降，业余训练、全民健身、体育彩票等都大伤元气。

在计划经济的大前提下，以基本服务于政治目的而建立起来的体育资源配置体系，经过30余年的体育改革确已发生了如下的一些变革：由于市场经济的进入，体育资源出现了迅速增长的势头，特别是在体育彩票上市后，体育行政机构捉襟见肘的局面大有改观；体育资源所有制多元化的格局初步形成，政府、事业单位、企业、中介、社团、个人共享的局面逐步打破了体育行政机构的垄断；高水平竞技体育与全民健身争抢体育资源的现象有所缓解，全民健身的社会地位提升后，发展体育资源成为城市建设、新农村建设、民生工程的关注点；由于公民体育权利意识的增强，要求政府承担提供公共体育资源的义务也在相应地增长；由于体育产业纳入国民经济体系，成为国家乐于并主动接受的产业部门，发展体育资源的市场经济途径开始形成，解决体育资源问题的希望可以成为现实。

然而我们必须承认，体育资源的问题还远未得到根本解决。我国的改革是长期的、渐进式的，但每一轮改革的起点都不尽相同，因为每一轮的改革都止步于改革中利益重新分配后形成的新的既得利益集团。这就可能使上一轮改革的推动力变成下一轮改革的阻力，体育改革同样如此。而在这一拉锯的过程中，体育资源的归属、保护一直是一个焦点问题。体育资源有多种分类方法，涉及体育的各个领域，本文仅就体育人力资源、体育场馆资源、体育财务资源和体育文化资源的保护问题提出一些粗浅的建议。

(一)体育人力资源保护

体育是“以人为本”的事业，为了人，也由人来做。体育人力资源是体育发展起决定性作用的资源。在计划经济时代，体育的人力资源基本掌控在政府的手里，高水平竞技体育所需的管理人才、教练员、运动员、裁判员以及科研人才几乎全部集中在各级政府部门。

新中国成立60余年来，我国体育院校培养了数百万各种类型的专业体育人才，其中不乏大量硕士、博士。他们是一支让全世界都刮目相看的体育力量。他们有的活跃在体育工作的第一线，积累了丰富的理论知识和实际工作经验，有的甚至成为活跃在国际体坛的行家里手。在政府逐渐将职能转移给社会时，他们所面临的是自身的转型问题。一批在政府机关、事业单位工作的公职人员将转移到社团里去，他们必须改变原有的观念和工作方法，以适应民间团体、企业的新型工作。我们痛心地看到个别机关干部到了运动项目管理中心、职业联盟和社会组织后，仍然不能放下官架子，不能与大家平等地讨论问题，仍然习惯用行政命令、发红头文件的方式开展工作，习惯于“举国体制”的思维方式，还总希望改革走回头路，这引起了人们的反感。

体育人观念的转变是与“管办分离”过程中的机构转型并行的。我国体育走“协会制”“俱乐部制”等的社会综合治理道路已经成为共识，不可逆转，因为这是世界公认的对体育实施管理的最有效的、低廉的、社会动员最充分的途径，绝大多数国家都在采用。这种体制在很多国家是由民间社团自发积累形成，而在我国是由原政府主导的体制转型而成。认识到这一趋势，对现有的体育人力资源实现转型就变得十分重要和紧迫。当下考验体育系统是否真正下定了推进这场改革的决心，就看改革领导人是否真正花力气培育民间社团，并真正在引导、转变观念和培训社团工作思路与方法上下功夫。有人以为在政府职能转变、政府机构精简后，将有大量人员下岗，其实不然。一旦改制成功，专业社团的发展将不再受编制和规模的限制，对专业人员的需求将成倍、十几倍地增加，体育事业和体育产业将会得到大力发展，这是体育改革希冀达到的目的。由于种种原因，由顶层设计推进的我国政府机构改革和人员调动，常常事发突然。因此提前做好预案准备是保护体育人力资源的重要一环，而在预案中提前做好人力资源的观念转变是重中之重。

(二)体育场馆资源保护

体育场馆资源，是发展体育事业和产业的物质基础。所有体育发达国家在他们的起步阶段都是首先花大力气抓场馆建设的，德国实行近40年的《黄金计划》如此，日本的《体育振兴计划》也如此。我国60余年来体育场馆数量增加了40余倍，近10年增长更快，翻了一番。但是，体育场馆不足的问题仍然制约着体育的发展。《第六次全国体育场地普查数据公报》提供的数据表明，我国平均每万人拥有的体育场地仅12.45个，人均体育场地面积不足1.5平方米，与体育发达国家的差距仍然很大。近年来，全国普遍出现的“广场舞”扰民、争斗的事件背后隐藏的问题就反映了体育场馆不能满足群众体育需求的现实。

必须看到的是，在改革开放时代，体育场馆大发展的过程也是与侵蚀、挤占、挪用体育场馆不断做斗争的过程。虽然保护体育场馆的条款已经写进法律，但在城市化的进程中，这个问题依然严峻。在政府职能转变后，如何将体育场馆保护的职能移交给相应的行业协会，是需要考虑的。体育行政部门掌握着一批训练基地，设施装备不错，但使用效率很低，造血机能不足，每年要靠政府的大量投入来维持。在改制后如何让他们在市场经济条件下，继续充分发挥作用，是今后的改革需要考虑的。

我国以“体育中心”“奥林匹克中心”面目出现的大中型体育场馆，大多修建于综合性运动会前，服务于高水平竞技体育。其中可以承担国际水平比赛的现在已有6000个以上，成为世界之最。这些场馆在一次性服役后有的长期闲置，有的交还给了国资委。在改制中必须为它们明确产权，防止流失；为它们考虑出路，让它们形成自我造血机制，否则等待它们的不是改做它用，就是自我折旧，自生自灭。投入巨额资金建造的全民健身路径、雪炭工程、农民健身工程也要给它们一个负责任的前景。

(三)体育财务资源保护

在计划经济时代，维持与发展体育事业的资金，主要来自政府拨款，即“经费”。在那时，没有严格的预决算制度，花多少算多少，不够就追加，财政出了问题就紧缩，这样便很难讲效益，也很难杜绝贪污和浪费。改革后的财务管理不仅日趋严格，而且出现了革命性的变化，由于体育机构出现了多元化的格局，“政府向社会力量采购公共文化服务”的方式出现，可以将经费分流给事业单位、社会组织、企业和其它机构，这是体育行政部门完全不熟悉的经费下达方式，将来或成为“新常态”。体育行政部门必须尽快建立起相应的机构、制度和机制，适应这种新方式，最大限度地利用好这些资金，防止新的寻租现象出现。

在四部委发布的《关于做好政府向社会力量采购公共文化服务工作意见》的《指导性附录》中，第一步纳入目录的38项中体育占有16项之多，大多集中在全民健身、体育文化、公共体育设施等方面。由于我国对高水平竞技体育的社会性质未做出明确界定，难以将之纳入公共文化服务序列，因此，必须为正在进行改革的事业单位设计出一种专门的经费划拨与管理方式，对那些不能进入市场但又有奥运金牌效益的运动项目，协会将来可能会采用“政府专项补贴”的形式进行资助。

体育彩票的发行大大改善了体育经费不足的情况，体育彩票公益金在体育经费中占的比例越来越高，甚至有“体育彩票是中国体育的生命线”之说。管理好体育彩票已成为影响体育发展的重要问题。体育彩票政企分离的问题必须及早解决，这种既当运动员、又当裁判员的局面为腐败埋下了祸根。为了避免彩票业之间的恶性竞争，现在有将“体育彩票”与“福利彩票”合并为“中国彩票” 的改革议论。如这一局面真的出现，对体育系统的利弊需要分析，也需要做好预案准备。网络销售彩票的问题，不能一禁了之。“互联网+”时代已经到来，依靠网络发展彩票业是大势所趋，因此需要尽快制定出相应的法规，以促使其健康发展。

未来体育发展的第3项资金来自体育产业。2014年国务院的46号文件做出这样的预估：到2025年中国体育产业的产值将达到5万亿元，以这个数值的1/5用于体育的再生产计划，次年投入体育的资金是现在年体育经费的10倍之多，到那时，我国体育将会发生怎样的变化，难以估计和预测。现在还有些人对体育产业，特别是对体育产业的支柱——职业体育持怀疑、观望的态度，甚至以“举国体制”为借口，设置各种障碍抵制职业体育的正常发展，总想把这部分体育资源的配置重新纳入到原有的体制之中，这是目光短浅的表现。要习惯于足球、篮球、网球、羽毛球等越来越多的运动项目奔闯职业化的道路，不再把它们拴在自己的眼皮底下，因为这或许将成为今后体育的“新常态”。

(四)体育文化资源保护

这里定义的体育文化资源指的是体育机构已经形成传统的体育活动和相应的制度。作为文化活动的体育运动要靠一定的社会活动方式承续下去，如同没有奥运会，奥林匹克运动、奥林匹克文化、奥林匹克精神就会失去支撑一样。自新中国成立以来，经过60余年的几代人的努力，已造就出了一个以竞赛体系为主干的庞大体育活动根脉，并形成了在国内与国际、时间与空间、高水平与业余之间纵横交错与相互搭配的周密安排，在这个体系的引领下，还形成了一个力求满足于它的运动训练体系。

在计划经济时代，运动竞赛是政府推动体育事业发展的主要方式。有一句名言——“竞赛是杠杆”，撬动这支杠杆的就是政府。可事与愿违的是，竞赛本来是手段，后来却变成了目的。当竞赛发展成服务于部门利益的时候，我国体育就一度泡在了运动会里，全国大型综合性运动会多达10余个，一些“运动员”不断转化身份混迹其间，一些体育行政部门将开运动会作为工作业绩，乐此不疲。全民健身活动也热衷于各种大型表演活动，动辄集中成千上万人，声势很大，但社会效益和经济效益都乏善可陈。

近年来，经过对大型运动会的整顿、合并、撤除，“运动会热”逐渐降温，体育竞赛的“金牌至上”的观念也有所抑制。自2014年年末以来，国家体育总局大刀阔斧地进行了体育赛事审批制度改革，取消了对商业比赛、全民健身赛事的审批程序，这项工作正在向地方体育行政部门延伸，相信此举将对激活整个体育赛事表演业和群众体育赛事市场起到重要作用。但这两类赛事的繁荣还有一个较长的过程，因为以社团、企事业、中介组织、家庭、个人所形成的多元化的竞赛主体的形成还需要时间，而举办体育竞赛活动还涉及到公安、卫生、消防、工商等20余个政府部门，这需要做好宣传和协调工作，以便形成简便易行的制度。

由于这一轮的体育改革仍然未能触动现行的高水平竞技体育体制，因此以全运会为核心的竞赛体制难以进行实质性改革，这个竞赛体系所包含的200余项全国性竞赛活动，只能继续由国家体育总局及下属事业单位来操办。这个问题只有到全社会办体育的多元化结构走向成熟时才能得到解决。

总之，体育改革必须无条件推进，体育资源必须有意识保护。

(责任编校：彭芬辉)

Protecting Sports Resources in the Reform of Sports

LUYuan-zhen

(School of Physical Education and Sports Science, South China Normal University, Guangzhou 510631, China)

Since its founding in 1949, China has created, accumulated, and preserved a considerable amount of resources for the development of sports, which is a valuable treasure that impresses the world. Due to a long period of stagnation, however, reform in sports has long lagged behind that in economy and society. It is urgent that we adopt a new mode to develop our sports under the conditions of market economy. With the new development mode, our sports resources shall be available to everyone and be allocated by the market, and resource drain and sports corruption shall be efficiently prevented. We need to reform sports at all events, and make conscious efforts to protect our sports resources. In the new round of sports reform, we should focus on protecting our sports resources, including the sportsperson, the sports venue, the financial resources, and the cultural resources.

sports reform; protection of sports resources; sportsperson; sports venue; financial resources; culture resources

2016-06-03.

卢元镇(1942—)，男，江苏苏州人，华南师范大学体育科学学院教授，博士生导师，研究方向：体育社会学、体育文化学与社会体育。

G812.9

A

1673-0712(2016)04-0045-05