内涵、困境与构建：领导干部干预司法问题及其防控

徐亚文　邵　敏

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



内涵、困境与构建：领导干部干预司法问题及其防控

徐亚文邵敏

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

领导干部干预司法的主体应涵盖国家机关中的公职人员，客观上意味着司法干预者利用权力影响案件承办人，以达致于己有利的法律后果。主观上则在于，领导干部希望通过自身干预而达到受益效果。防控领导干部干预司法面临着诸多困境，包括历史传统和“党管政法”的现实背景、干预记录制度实施困难、监督权力配置失衡三个方面。建立领导干部干预司法防控制度，则应考虑改进党对政法工作的领导方式，同时多项司法改革措施并举。

领导干部；干预司法；“党管政法”；司法改革

党的十八届四中全会将“全面推进依法治国，实行公正司法，提高司法公信力”提到了崭新的高度，并在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。在这一精神的指导之下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月制定颁布了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(以下简称《领导干预追究规定》)，中央政法委则同时出台《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，以此为基础，最高人民法院和最高人民检察院亦分别颁布相应的实施办法与细则*最高人民检察院于2015年6月颁布《最高人民检察院关于检察机关贯彻执行〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉和〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法(试行)》，最高人民法院则于2015年8月颁布《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》。。由此指明了防控领导干部干预司法的基本方向与制度框架。而由于上述规定过于笼统，加之司法实践中所存在的路径依赖，使得领导干部干预司法这一问题依然存有较大的探讨空间。

一、领导干部干预司法行为的构成要件

构成要件本义在于“一切法律效果发生的前提条件”，笔者在此借用这一经典概念，旨在阐明领导干部干预司法行为的特征及其与其他行为的区别性。

(一)主体要件：领导干部的范围确定

认识领导干部干预司法活动，首先需要界定领导干部的范围。“领导干部”本身并非法律术语，而更多地是行政领域与党内组织的用语。尽管《领导干预追究规定》第十二条明确规定：“本规定所称的领导干部，是指在各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关以及公司、企业、事业单位、社会团体中具有国家工作人员身份的领导干部。”*该条规定：领导干部，是指在各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关以及公司、企业、事业单位、社会团体中具有国家工作人员身份的领导干部。但依然无法明确领导干部的准确含义。通常来说，“干部”既可指在公职机关担任一定的领导工作或管理工作的人员，又可指国家机关、军队、人民团体中的公职人员，领导则在最初为管理学层面的概念，“领导干部”则为我国组织人事工作的惯常用语，更为强调的是担任某一具有领导和管理性质的职务。但根据中央政法委2015年11月通报的干预司法典型案例，可以基本确定领导干部的真实范围，即侧重于对“干部”的广义理解：凡是国家机关、军队、人民团体中的公职人员，皆有可能成为干预司法案件的主体。这种扩大的解释一方面有利于对离职、退休领导的干预司法行为进行追责，另一方面也有利于限制司法系统内部广大政法干警对相关案件的“过度关注”。

(二)行为要件：何为“干预”

对于干预的判定乃是认定领导干部是否干预司法的重要方面。而对于“干预”的理解则可从两个方面入手。第一，关于干预方式。无论是《领导干预追究规定》第八条列举的五种情形，还是《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》中扩展出来的九种情形，都是采取正面列举加兜底规定的方式来认定何为“干预”。而对于兜底条款的认定则应注重权力性，即通过职权影响案件。领导干部干预司法的本质特征在于干预的权力性，其所依靠或借助的力量是行政权力或党政权力。而如果未通过干部本身所享有的权力干预司法，则不成立领导干部干预司法，如浙江省金华市中级人民法院通报的所谓“全国首例领导干部干预司法案件”，被通报人金华市婺城区供销社党委书记、主任徐乘胜尽管因其妻子与他人的民事纠纷，多次纠缠、辱骂办案法官，但却并未利用其职权施加影响，因而更类似于普通的妨害民事诉讼的行为，也就不宜认定为领导干部干预司法案件的行为。

第二，关于干预和领导、监督的界限。三者虽然在固有性质、行为方式、运行结果等方面存在诸多理论和形式上的不同，但由于都可在特定情形下表现为一种权力的影响，因此实践中通常难以识别，尤其是我国现行体制下，我国司法系统中存在着大量的横向与纵向的领导、监督或指导关系，使得上级以领导或监督之名干预案件成为可能。

具体说来，一是干预和领导的界限。以法院内部系统为例，理论上法院法官均享有平等的审判权，即便是上下级法院之间，在法律上也只是监督与被监督、指导与被指导的关系。然而司法行政化的趋势则催生了审判管理权，使得由法院上下级之间以及法院内部法官之间出现类似于领导与被领导的关系，由此造成的是法院领导实际上同时掌握审判权力与行政权力，在行使审判权的外衣之下利用行政权力干涉案件也就更具有隐蔽性——甚至连主审法官也察觉不到本级或上级法院领导具有干预案件的意愿。对于此种情形的判断，笔者认为应当沿循《领导干预追究规定》的思路*第三条规定：“对司法工作负有领导职责的机关，因履行职责需要，可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，督促司法机关依法履行职责，为司法机关创造公正司法的环境，但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。”，以介入的程度为判断标准。即当领导干部过多涉及案件处理细节与决断性、判断性事宜时，即可认为构成了干预。

二是干预与监督的区分。按照我国现有的司法权配置与运行机制，法院通常要接受“党委的领导、人大及政协的监督、检察院的监督、其他组织和公众的社会监督等”，对于上述机关领导提出的意见，难以严格辨别何为监督、何为干预，或者二者兼而有之。由于诸多机关对法院的监督权是法定的，而行使监督权的规定又极为笼统，这就使得我们很难认定此种干预行为。笔者认为，在判断标准上，除了最为基本的以介入程度为准，还可以从监督的事由以及原因说明的合理性进行判断，从而确定领导行为的性质。

(三)主观意愿：因干预而受益

尽管《领导干预追究规定》等文件均未提及司法干预者的主观问题，但从文件表述和通报案例可以推测出主观要件在于，希望通过对案件的干涉产生对自己有益的后果。这种有益的后果一方面表现为，领导干部出于谋取非法经济利益或政治前途的考虑，也夹杂着人情、关系等因素。另一方面也表现为“从地方政治、经济、社会形势和大局需要对司法过程进行干预”[1]，即领导干部所在部门的收益性——本质上也可认定为是干预者政治上的收益性。由经济快速增长和体制变革所带来的社会转型使得人民法院承担了过多额外的职能。一是法院在某种程度上需要服从“维稳”的价值取向，例如涉及征地拆迁的案件,司法结果显然会对社会稳定和地方管理工作造成重大影响，党委或行政领导的主动干预也就在所难免，其间表面上并未掺杂个人利益，但却通过部门利益间接地影响着个人的政治前途。二是法院在一定情况下需要“助推”地方经济发展。在经济高速发展时期，总会引发一系列的社会问题，如环境污染、劳动纠纷等，而其所指向的企业恰恰有可能是当地的支柱企业，从而促使党政干部通过谋取有利的裁判结果来维系现有的经济发展，以保证政绩上的收益。更为重要的是，与个人因私干预不同，出于社会维稳和经济发展的干预甚至在某种程度上会带给领导干部“错觉”，毕竟其堂而皇之的理由在于所谓的“大局”。

二、防控领导干部干预司法的困境

2015年11月，中央政法委首次通报了五起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案件。分别为江苏徐州市人大常委会原副主任丁维和、云南昭通维稳办副主任彭泽高干预司法活动、插手具体案件处理案；北京高院民二庭原庭长陈海鸥、北京丰台区检察院法警队法警李朝阳、上海浦东新区检察院原书记员刘一定过问案件案。然而似乎五起案例的典型性极为有限：从干预者身份来看，级别最高的江苏徐州市人大常委会原副主任，之前已被纪检部门立案调查；而从干预司法案件的时间来看，两位领导干部干预司法的行为均发生在2015年之前。从中可以看出，即便《领导干预追究规定》等文件相继出台，领导干部干预司法防控制度的建立依然面临着诸多困境。

(一)历史因素与现实背景

就传统而言，自古以来我国并无所谓的立法、行政、司法权力之划分，而是诸权归一，只有皇权、官僚集团和庶民的划分[2]，这就意味着解决纠纷、惩罚犯罪乃是政府对于社会事务进行管理的一部分。在这种传统思想的影响下，领导干部往往倾向于司法工具主义，即将司法视为一种管理社会的工具。另一方面，自古至今民众权利的实现皆是依靠“官府”，及至当代也依然“信访不信法”，也正是这种理念，使得司法难以成为正义的最后一道防线，也为领导干部干预司法提供了契机。

就现实而言，作为一个后进现代化国家，中国社会的变革、转型和发展都必须“只争朝夕”“继续革命”(毛泽东语)，至少也必须“步子更快一点”“力争隔几年上一个台阶”(邓小平语)。这一大背景决定了我国的司法文明不同于西方的发展路径，也决定了我国的司法建设要在某种程度上“服从”于发展经济和生产力的基本国策，因此法治国家的建设免不了受制于党政权力。尤其是近30年，随着农业社会向工业社会的迅速转变，我国进入了社会矛盾多发期，经济发展和社会稳定成为中央和上级评价地方党政系统和主政官员最重要的“指标”，作为地方党政系统中的一个“单位”，司法机关被嵌入地方党政的总体目标之中。以上两方面乃是领导干部干预司法的“滋生土壤”，在大背景和理念并不明显改观的情况下，规则的实施效果也必然极为有限。

(二)记录制度实施困难

《领导干预追究规定》旨在推动建立司法机关对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录制度，这一制度亦是防控司法干预的关键。尽管《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》对记录制度进行了相当详尽的规定，然而通过公报案例可以明显看出，记录制度的实施状况显然不尽如人意。实际上，在现有体制下司法人员对干预行为的记录往往承担着极大的风险和压力。

一种情况为不敢记录。此类困境往往源于领导干部利用其身份干预司法，依靠的是身份所带来的行政权力或党政权力，从而得以直接向办案人或主管办案人领导施加压力，达到预期的案件结果。由于这种干预多利用干预者与办案人或办案人领导的隶属关系，故具有直接的强制性。办案人或法院领导迫于压力，通常会“不得已”按照干预者意志办理具体案件。一方面，由于案件具有特定性，因此办案人员或法院领导如果违背司法干预者的意志，极易被进行有针对性的打击报复，或以各种理由处以免职、调离、辞退或者给予降级、撤职、开除等处分，或在考核、调任、升职等方面受到限制。另一方面，现有规定的保护和激励措施无法有效抵御拒绝司法干预的风险。尽管相应文件都明确指出：“司法人员如实记录的行为,受法律和组织保护。领导干部不得对司法人员打击报复。非因法定事由，非经法定程序，不得将司法人员免职、调离、辞退或者作出降级、撤职、开除等处分。”但在缺乏实践先例和实施细则的背景下，此种保护显然较为有限。而法官执行记录制度的情况尽管也被要求纳入考核评价体系，作为“评价其是否遵守法律、依法办事、廉洁自律以及评先评优、晋职晋级的重要依据”，但这一收益目前显然是不确定和不可期的。

另一种情况则是不愿记录。此种情况下往往法官和干预者达成了勾兑的默契，对应的则是领导干部非强制性地干预司法，或者说多具有请托的性质。在这种情形下，领导干部所利用的通常是身份带来的人际优势条件。尽管干预者与办案人没有直接的隶属关系，也不能直接对具体案件施加强制，但出于人情或日后工作便利的考虑，案件承办人往往倾向于有限度地接受干预者的意愿。尽管司法人员不记录或者不如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况会承担被处分的风险，但这种潜在的低风险显然难以对办案人构成足够的限制。

(三)监督权力分配失衡

由于权力本身具有扩张性和肆意性的冲动，因此合理配置权力业已成为现代国家的普遍共识，只有通过制度化的监督与分配，才能确保对权力的约束和限制。而监督权作为权力之一种，同样也理应受到监督和制约。但无论是中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《领导干预追究规定》、中央政法委出台的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，还是最高人民检察院、最高人民法院发布的相应文件，都并未见对干预司法监督权的监督或制约，这种监督权配置的失衡显然不利于对领导干部干预司法行为的监督，一方面监督权的享有主体通常情况下都与司法权力紧密相关，如审判机关、检察机关以及政法委等，其部门领导本身就有足够“能力”去干预司法。另一方面，在监督权享有主体内部，也较易出现权力集中化的趋向，这就加剧了监督权失衡的可能。

三、领导干部干预司法防控制度的构建

尽管防控领导干部干预司法面临着诸多困境，但依然无法否认这一制度的必要性和业已产生的积极作用——至少其具有形式上的威慑作用和宣言作用，而意欲将这种形式上的震慑机制转变为行之有效的稳定制度，则可以考虑从以下几个方面入手。

(一)探索“党管政法”的法治化路径

由于“政法委员会不仅负责宏观指导政法工作，有时还具体协调解决疑难案件，这使得政法委员会经常受到干预司法的批评”[3]，但客观来看，中国的政法制度本身就是在党的领导下建立起来的，正如苏力教授所言：“在中国党、政对司法的影响是历史构成的，已是一个既成事实，那么不论喜欢与否，政党都是这个司法制度得以运转的一个重要的构成，如果要有效地改革司法，就必须直面它。”[4]因此坚持共产党领导本身就已成为社会主义法治的重要方面。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出执政党应坚持支持司法、带头守法，加强和改进党对政法工作的领导，这不仅有利于减少对具体案件的干预，也可以发挥示范作用，为司法权的公正行使创造良好的外部环境。

首先，建立政法委内部的权力制约机制。经典的分权理论经洛克、孟德斯鸠等人的阐述逐渐上升到制度层面，也就此成为西方宪政制度的基石。尽管我国的社会主义政治前提决定了中西方权力制约的本质差异，但防止权力过分集中是每个政治共同体都必须面对和解决的难题——“一个被授予权力的人，总是面对着滥用权力的诱惑，面临着超越正义与道德界限的诱惑”。[5]现有情形下，政法委的权力制约机制可从以下两方面着手。一是通过规则制约权力。规则(包括法律和党规)对权力的制约乃是全方位和基础性的，正如邓小平所言：“必须制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]二是通过社会监督制约权力。如果我们将权力作为党与政府的“专属”，那么社会力量无疑会成为制约与监督权力的方式，一方面应当探索人民与社会组织监督的长效机制，另一方面则在于充分发挥媒体监督的作用。

其次，优化政法委职能配置。在对外方面，可以考虑突出政法委的监督职能，减少对各政法部门事务的协调甚至替代，而着眼于政法委的功能，监督方式则应主要集中于政治和组织人事方面，即通过调查研究来发现政法工作中存在的问题，提出总体的改进意见。《领导干预追究规定》对于政法委职责的分配也恰恰体现了这一思路。而以此为基础，则可逐步取消政法委协调具体个案和党委常委批示具体个案的做法。在对内方面，可进一步分离政法委员会与社会管理综合治理委员会的职能，目前“这两个机构类似于实行合署办公，但一个偏务虚指导，一个偏务实协调”[7]，将二者职能逐步彻底分离，有利于政法委将主要精力投入于宏观指导和调查研究。此外，政法委内部也应充分发扬民主集中制，坚持用党章、法规约束行为，以改观诟病已久的“一把手专权”现象。

(二)多项司法改革措施相互配合

以《关于全面依法治国若干重大问题的决定》为指导，新一轮司法改革的显著特点在于涉及面广、影响深远。对于领导干部干预司法防控机制的建立完善，同样应当充分考虑司法改革的总体目标与具体举措，与其他举措相互协调相互配合。

首先，与法官员额制相协调配合。人员乃是制度构建最为根本的问题。根据员额制的基本精神，法院系统的组成人员包括法官、法官助理、司法辅助人员等。根据这一基本方向，一方面可以考虑通过员额制保证司法人员对干预行为的记录不受打击报复，另一方面则可将干预记录的实施状况作为法官助理和书记员上升通道中的重要方面，以此解决前文提及的不敢记录与不愿记录的问题。其次，与司法机关人财物管理体制改革相协调配合。按照目前的设想，省级统管司法机关将成为法院体制改革的基本思路。在这一思路之下，司法过程中牵涉的诸多利益问题无疑可以迎刃而解。尽管依然可能会受到上级司法机关的干预，但在减少对地方党政人、财、物依赖的情形下，毕竟为司法权的独立行使创造了积极的条件。再者，与跨行政区划法院、巡回法庭等“新型法院”改革相配合。“新型法院”旨在通过法院与行政区划的适当分离，减少司法权的行政干预。此外，由于“新型法院”多采用审执分离的模式，因此也就减少了法院系统对所在地党政权力的需求——实践表明，许多案件由于涉及执行，使得司法难以实现真正的独立，毕竟执行是一个由法律应然走向法律实然的过程，其牵涉的因素更多，也更易使法院受到牵制和影响。建立跨行政区划法院，对于减少领导干部干预司法同样具有重要意义。

四、结语

司法公正作为全面深化依法治国的重要方面，乃是现代社会的一项普遍原则。而防止领导干部对司法的干预既是社会主义法治建设的关键一环，也是维护党的纯洁性和党执政地位的一项不可或缺的内容。尽管受制于历史和现实因素，领导干部干预司法防控制度的有效建立依然面临着诸多困境，但相应规则体系的创制无疑具有里程碑式的意义。但也应当清醒认识到，有法不依仍然是阻碍司法权独立公正行使的重要障碍，故而从根本上杜绝领导干部干预司法活动的行为，还需要遵循渐进路径，始终保持信心和耐心，通过一系列的制度改革逐步实现司法独立与个案公正。

[1]陈柏峰.领导干部干预司法的制度预防及其挑战[J].法学，2015，(7):39.

[2]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：中国社会科学出版社，1981.254.

[3]周永坤.论党委政法委员会之改革[J].法学，2012，(5):11.

[4]苏力.中国司法中的政党[A].法律和社会科学(第l卷)[C].北京：法律出版社，2006.288.

[5][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].张雁深译.北京：中国政法大学出版社，1999.362.

[6]邓小平.解放思想，实事求是，团结一致向前看[C].邓小平文选(第二卷)[C].北京：人民出版社，1994.10.

[7]侯猛.“党与政法”关系的展开——以政法委员会为中心[J].法学家，2013，(2)：15.

责任编辑:邵东华

Connotation,Dilemma and Construction：The Problem and Governance of Judicial Intervention by Leading Cadres

Xu YawenShao Min

(LawSchoolofWuhanUniversity,WuhanHubei430072)

The subject of leading cadres who interfere with the judicial activity should cover government offices,army and civil association.On the objective aspect,intervenors always look forward to achieve his goal by the means of power.Subjectively,the leading cadres are expected to benefit from the intervention.To prevent and control the interference of leading cadres to the judicial activity has faced with numerous predicaments,which include the different historical traditions and the realistic background of “Party governs the politics and law”,the difficulty on the implementation of the interference-recording system,and the unbalance of allocation of the supervisory authority.There are two methods could be adopted in order to establish the preventing and controlling system of the interference of leading cadres to the judicial activity:improving the way of leading law,and implementing other supporting measures of judicial reform.

leading cadres；Judicial Intervention；“Party governs the politics and law”；judicial reform

2015-12-11

徐亚文(1966—)，男，浙江天台人，武汉大学法学院教授，博士生导师，研究方向为法学理论、法社会学；邵敏(1976—)，女，四川宜宾人，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为法学理论、行政法。

D912.1

A

2095-3275(2016)02-0010-06