我国农村生态环境治理的社区参与机制探析

2016-03-06彭小霞

理论月刊 2016年11期

关键词：环境治理环境保护社区

□彭小霞

（江苏师范大学法学院，江苏徐州 221116）

我国农村生态环境治理的社区参与机制探析

□彭小霞

（江苏师范大学法学院，江苏徐州 221116）

当前我国农村生态环境治理的两种主要模式——政府管制型模式和市场调控型模式都存在无法克服的弊端，社区参与机制相对于以上两种模式有着明显的比较优势，农村环境的有效治理应该引入社区参与机制。然而，社区参与我国农村生态环境治理面临着缺乏专门针对农村生态保护的法律规范、立法上未确立公民的环境权、我国环境治理的公共参与机制尚不健全等困境，应从完善我国农村生态环境治理的法律规范体系、在立法上确立公民的环境权、健全我国生态环境治理的公共参与机制等方面完善我国农村生态环境治理之社区参与机制。

政府管制；市场调控；农村环境治理；环境权；社区参与

随着我国农村工业化和城镇化的推进，农村的生态环境破坏问题越来越严重，不仅严重影响了农民的生存和发展，更日益成为我国实现城乡一体化的现实障碍。积极治理农村生态环境问题，促进农村经济社会可持续发展，已经成为党和国家十三五规划的重要议题。然而，农村环境的治理需要解决的首要问题是由谁治理，其次才能谈得上治理的效果问题。那么，何种主体才是农村环境治理主体的理想选择呢？在环境治理的主体上，一直以来的传统观点是依靠政府和市场，然而，农村环境问题由于其特殊性和复杂性，不论是政府管制模式还是市场调控模式都被实践证明无法有效解决农村环境问题，农村环境治理应该探索和引进其他主体。

1 建立我国农村生态环境治理的社区参与机制之必要性

1.1 当前我国农村生态环境治理的主要模式及其弊端

1.1.1 政府管制型模式。政府管制型治理，指政府主导着生态环境的治理过程，通过制定政策法规以及综合运用其他经济激励措施或行政命令手段，调整自然资源开发利用中的各类主体的行为和利益关系，以达到环境治理的目标。政府管制型治理模式以行政干预为其环境治理的内在逻辑，其优势是其作为公权力的享有者，能有效地提供公共产品，对环境治理的实施具有强大动员力，使得环境治理的效果具有可预期性。但其局限性更为明显：（1）治理主体的缺位。政府管制型治理模式是以地方政府以及相关行政主管部门为主导，尽管我国城市的环保机构的设置从中央到地方比较完整，但农村环保组织机构的设置只到县一级环保机构，乡镇一级基本没有相应职能部门，或者在农村地区有一些乡镇设置了环境保护委员会等机构，也大多徒有其名，实际上它们并不负责农村环境的管制和治理。农村专门的环境治理机构的缺失，专业环保技术人员的缺乏，致使农村生态环境陷于无人监管的境地。（2）治理政策的缺失。在以城市为中心的传统环境治理理念的支配下，我国环境治理政策存在着“重城市、轻农村”的倾向。一方面，农村为城市工业的发展提供了大量的生态资源，现行环境政策却并没有规定城市应按照“谁受益、谁补偿”的原则对农村损耗的资源进行补偿；另一方面，大量城市工业所排放的污染物向农村转移和蔓延，但现行环境政策却并未要求城市按照“谁污染、谁治理”的原则对农村环境破坏进行治理。［1］这种畸轻畸重的二元环境治理政策，不仅极大损害了农民的环境利益，也不利于我国农村生态环境的恢复和治理。（3）治理投入的缺乏。我国环境治理的投入以地方政府总体负责，污染企业遵循“污染者付费”承担实际责任的原则。在传统“GDP优先”的政绩考核机制的制约下，地方政府一般都对当地的大型企业予以扶持，减免其应承担的污染治理责任，所以作为治理环境投入的经费来源不足。而且，当前我国环境投入与当地经济发展的水平呈正相关，而农村显然比城市的经济发展水平滞后，这就直接导致了农村环境治理的经费投入不足、专业技术投入匮乏以及环保基础设施投入有限的后果。［2］

1.1.2 市场调控型治理模式。随着以“命令---服从”为主要特征的政府管制型治理模式在农村生态环境治理中的弊端越来越突出，部分农村地区逐渐引入以“平等--互利”为主要特征的市场调控型环境治理模式。该模式的理论前提是通过产权界定的方式使公共物品私有化，其根本观点是私人之间的平等协商谈判可以自行解决环境外部性问题。因此，农村生态环境的市场调控模式是指将农村生态环境这一公共物品私有化，发挥市场对各种农村生态资源的产权界定功能，从而激励主体理性开发利用农村自然资源，以达到对农村环境进行有效治理的目标。市场调控型治理模式弥补了政府管制型治理模式的信息不对称、权力运行的单向性、治理主体的单一性等不足，但在运行过程中也呈现了其难以克服的弊端，即所谓的“市场失灵”：（1）农村自然资源的产权不清晰。如前文所述，市场调控型模式发挥作用的前提是市场主体所交易的产品的产权是清晰的，产权是主体合法占有、使用、交换以及对资源进行有效管理和继续投资的基础。一方面，我国农村许多生态资源的产权具有难以确定的内在属性。如农村的空气、跨区域的河流等自然资源，其难以分割的特性使得其受益主体具有广泛性，它们成为居住在该村或该河流附近的村民都可以无偿享有却又无法单独占有的公共物品。另一方面，农村部分资源的产权虽然法律予以明确界定，但却存在不安全性，如农村土地，我国现行法律明确规定农村土地属于农村集体所有，作为农村集体成员的农民对农地具有使用权，但法律同时又规定国家在符合公共利益的前提下可以合法征地，农民随时处于失去土地使用权的可能性。（2）市场治理难以克服负外部性。众所周知，生态环境作为一种公共产品，在缺乏有效监督和管理的情形下，市场主体会存在着“搭便车”的心理滥用生态资源，造成农村生态环境的“公地悲剧”，加剧环境破坏；而另一方面，在激励补偿机制缺失的条件下，市场主体无法独自享有治理生态环境的利益却要独立承担为环境改善的所付出的投资成本，显然，具有逐利性的市场主体都不愿意再投资于环境治理，导致环境保护的外在供给逐渐短缺。［3］（3）充分竞争的农村自然资源市场未形成。我国农村大量的自然资源的价格为零，所有主体都可以免费使用，因此大量的企业在生产过程中向农村排放污染物，造成农村严重的污染却不用支付相关的费用；另一方面，尽管在农村某些自然资源领域存在部分市场，这些资源具有价格，使用者必须付费，但其价格都与资源的稀缺性及其市场价值相比相差太大，如农村的土地资源市场虽然存在，但土地价格偏低，特别是给农民的征地补偿费价格偏低。［4］这种不合理的价格机制，造成农村环境资源在使用过程中出现随意浪费的严重后果。

1.2 我国农村生态环境社区参与治理机制之比较优势

通过以上分析我们发现：无论是政府治理还是市场调控在农村生态环境治理过程中都会出现“政府失败”或者“市场失灵”，农村环境治理引入新型治理主体是其必然发展趋势。社区参与是近些年来国际上在生态环境治理中比较盛行的一种方法，主要是利用社区力量克服环境破坏的负外部性，以实现环境的有效治理。其基本内涵是让社区居民以不同方式参与到生态治理的政策措施的制定、实施以及评估过程中，让环境保护的内在要求转化到社区居民的外在行为中，以提高环境治理的成效，减少农村环境治理的阻力。［5］其相对于传统模式而言，其优势在于：

1.2.1 相对于政府管制模式，社区参与机制有利于调动社区居民治理环境的积极性，增强环境政策的公正性，减少环境治理的投入。传统的政府管制型治理模式作为一种自上而下的命令式的治理方式，各种环境政策的制定以及执行体现的都是政府单方面的意志，缺乏与当地农民的协商，因此政策的实施无法得到农民的认同。然而，众所周知，农村生态环境的破坏不仅严重损害了农民的生存环境，也威胁着农民的长远发展，农村生态环境的治理状态与农民的根本利益紧密相连。因此，农村生态环境的治理应该发动农民的广泛参与。社区参与机制作为一种自下而上的协商型治理模式，运用社区所独具的文化价值、社会纽带、民间权威等非权力的社区资源，［6］以合作共治的方式让社区群众成为环境保护的主体，以平等协商的形式让社区群众参与本地区环境政策的制定和执行中，其实质在于承认社区居民是生态环境治理的最直接利益相关者，倡导将生态治理的权力下放到农村社区，强调发动社区群众全程参与到生态环境的治理过程中，以发挥社区参与之激励作用。在社区参与机制的作用下，多元化的参与主体不仅弥补了政府单一治理的不足，而且社区群众积极参与环保政策的制定，形成了利益的均衡，使环保政策也能获得社会大众的支持，增强了环保政策的公信力。另一方面，政府管制常常导致农村环保投入不足，而社区参与机制下，公众对农村环境污染的情况具有信息优势，能及时有效的提供环境污染线索以及监督和制止环境污染的发生，能节约政府环境治理的成本；而且农村社区居民本身就具有世代相传的生态资源利用与维护方面的宝贵经验，作为农村环境治理中的无形资产，其有效利用也能解决政府在农村环境治理中经费投入不足和经验缺失的问题。

1.2.2 相对于市场调控模式，社区参与机制能明晰产权，有效克服生态治理的负外部性。

如前文所述，农村生态资源的产权难以清晰的界定，换句话说，农村生态资源难以达到市场化调控下所需的产权彻底私有化。然而，社区参与治理以其独有的优势恰好克服和避免了市场化必须解决的产权明晰的这一难题。农村生态环境的社区参与治理，也就是以自然村或者行政村为单位对农村生态资源的私有化，也可谓“社区产权”。从政府管制到社区“私有”的治理过程中，并未实现农村自然资源产权完全由个人所有，而是农村自然资源产权的一定程度的“私有”。具体而言，就是将农村自然资源的管理权和使用权赋予给本村庄的农民，或者按照各生态资源的特性将部分资源完全交付给该村村民所有，以社区作为一个统一的所有者的身份实现农村自然资源的产权明确。这种产权的社区“私有”将激发出农民保护生态资源强烈的需求和动机，不仅能够降低完全私有时居高不下的交易成本，而且能够实现农村环境资源的资产化经营，充分发挥市场化调控的激励作用。农村生态资源的社区产权在一定层面上也代表了环境资源在一定程度上的“公有”，同时也契合了生态资源难以分割的公共性的特性。另一方面，社区环境资源的价值主要由社区居民所享有，社区环境的好坏关系到社区居民自身及其世世代代的切身利益，因而社区群体规模较小、成员的相对稳定性且同质性较强的特性使得社区居民较容易通过合作来促进农村环境资源的可持续发展，并且对各种外来的对本社区环境破坏的行为能有效制止，社区居民对环境保护的行为形成合力会带来生态环境的改善，减少环境污染的负外部性。

2 社区参与我国农村生态环境治理面临的困境

2.1 缺乏专门针对农村生态保护的法律规范

由于历史和现实的原因，我国现行的环境立法体系呈现一种“重城市、轻农村”的二元环境立法体例，这种分而治之的立法偏向对农村生态环境的保护十分不利，也制约着社区参与农村生态治理有效性的发挥。

一方面，从法律数量来看，近些年我国所制定的普遍适用生态保护领域的法律规范中，专门针对农村生态保护的法律规范的数量十分有限。如最新修订的《环境保护法》（2015）一共70条，但专门针对农村生态保护的内容仅有第33条、第49条；而近年来被寄予厚望的各类污染防范与治理的法律，除《固体废物污染防治法》专门提到农村生态问题外，其他如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都没有针对农村生态保护的法律条文。从我国近年来的环境立法规划来看，“在国家环保总局最近公布的178项全国环境立法计划中，专门针对农村环境保护的只有《农村环境保护条例》和《农村环境监察规范》，与农村环境有关的法律、法规、规章共计17项，不足1/10。”［7］尽管农村环境保护的行动刻不容缓，国家相关部门也意识到该问题的严重性，但农村环境立法的力度远远滞后于现实需求。

另一方面，从法律内容上看，我国目前适用于农村环境保护的法律规范大多关注农业生态环境保护，却忽视了农村环境保护领域的复杂性和紧迫性。如广泛适用于农村的《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》主要针对的是农业生产过程中对环境的污染和破坏，对于农村的生活污染、农产品养殖的污染、乡镇企业及城市向农村转移的工业污染、农村废弃物污染等农村各种污染的防治均缺乏相应法律法规的规范，导致农村的点源污染加重、面源污染加剧、污染流动性扩散性加深，使得社区参与农村生态环境治理不仅无法可依，而且维权举步维艰。

2.2 立法上未确立公民的环境权

首先，我国宪法未将环境权作为公民基本权利予以确立。我国《宪法》中“公民的基本权利与义务”一章中没有关于公民环境权的规定，综观整部宪法，仅存在与公民环境权利有关系的“隐性规定”。［8］这种“隐性规定”体现在《宪法》第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，第9条第2款：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，这两条规定从某种程度上理解是由国家承担保护环境义务的方式对公民享有环境权利的间接承认，而非直接的确认。显然，现行宪法对公民环境权的规定是牵强和乏力的，远不能适应生态危机背景下急需发动公众参与环境保护的现实社会需求。

其次，我国环境保护相关法律法规中也没有对公民环境权明确规定。我国《环境保护法》第53条对公民环境知情权进行了规定，但并不具体；第57条对公民环境问题的举报权作出了规定，但在法律责任部分规定极为模糊。这些规定同样也是对公民环境权的间接表达，由于其规定的抽象和原则，再加之对公权力的限制过于软弱无力，使得公民的环境权很容易受到侵犯而无法获得救济。此外，我国环境领域的其它法律法规，如《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《自然保护区管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》等环境保护法律法规都是有关污染防治和自然环境保护的规定，但对公民环境权的规定基本不涉及。

最后，各地方性法规和规章也缺乏公民环境权的相关规定。在我国环境立法领域，除宪法和相关环境法律外，国家环境行政主管部门和其他有关行政部门发布的有关环境行政规章100多个，环境标准400多个，地方发布的环境法规和规章有900多个，［9］地方环境立法数量庞大。但是，从总体上看，我国环境领域的地方性法规规章多针对国家对环境的管理和对环境破坏的损害性处罚规定，却没有对公民环境权的相关规定，因此我国公民环境权的立法总体上还很薄弱，致使公民环境利益受到侵犯却难以从法律上得到救济。

2.3 我国环境治理的公共参与机制尚不健全

我国从宪法到环境保护的相关法律规范对公众参与都有相关规定，如《宪法》第1条第3款、《环境保护法》（2014）第53条、《环境影响评价法》第5条等等，尽管规定公众参与环境保护的法律规范众多，但在具体内容上却存在一定问题：首先，现行法律对公众参与环境保护的规定比较抽象，大多是以“听取意见”、“以适当的方式”、“便于公众知悉的方式”等措辞进行一些原则性的规定，如《环境影响评价法》第11条第2款、《环境影响评价法》第5条，对于什么是适当的方式，公众又是指的哪些主体、什么是公众知悉的方式等法律都未明确，使得环境保护实践中公众参与机制难以有效运行；其次，法律对公众参与环境保护的具体事项范围上规定也十分模糊，大多流于形式。有关部门召开的听证会或者座谈会，不但参与会议的群众大多由政府部门指定，会议过程也是走形式，对于群众提出的意见听而不采，公众缺乏对环境保护的实质性参与，导致大量对农村生态环境有不利影响的项目仍然会实施。

我国生态环境治理的公众参与机制的匮乏，直接影响着实践中社区参与农村环境治理的深度和广度。其表现是：一方面农村社区参与环境治理的范围狭窄，社区成员大多秉持着“自扫门前雪”的态度，对与自身利益联系不紧密的垃圾处理区域、社区生态公共地等农村公共空间的生态环境保护比较冷漠；另一方面，农村社区参与环境治理的行为形式化和随意化，当周围环境破坏程度超出了个体容忍的极限，社区成员大多通过举报投诉、集体上访、静坐抗议等方式表达不满，一旦他们获得了经济补偿，许多的环境维权活动便结束，被破坏的环境并没有得到修复，环境维权的根本目标并未实现。

2.4 农村社区成员参与环境治理的组织化程度低

在当前农村生态环境治理的社区参与机制中，规范化组织载体的缺失使得社区居民在环境维权和环境利益表达中困难重重。几千年的封建专制统治，使得在中国农村社会与农民利益相连的组织大多是基于血缘、亲缘形成的宗族组织，随着经济和社会的发展，宗族组织中的一些政治与经济因素高度契合的能人逐步分化出来，他们在农村公共事务的处理中发挥着举足轻重的作用，形成了新时期农村社会重要的组织形态——“能人组织”。“能人组织”在农村环境保护和治理中具有重要的示范和标杆作用，对发动社区成员参与农村生态环境治理的影响不容小觑。然而，能人模式缺乏相应规范的约束和调整，仅仅依靠的是“能人”自身的道德自律，当农村公共利益与“能人”个人利益发生冲突时，“能人”往往选择保全自身的利益而牺牲村民公共利益，所以从长远来看“能人组织”难以成为农村环境治理的组织形式。除“能人组织”外，在我国的广大农村地区，社区环境治理组织大多为村委会。虽然村委会在立法上被定位为代表农民群众利益的基层群众自治组织，但在实践中村委会却被行政化，成为基层政府的下属机构，这就使得在农村生态环境治理中，一旦村委会受到基层政府的行政压力或者外在经济利益的诱惑，村委会在基层政府的利益和村民利益博弈中会毫不犹豫的选择前者，村委会与村民的利益共同体关系破裂。［10］在农村环境治理中，真正代表社区成员利益的组织缺失，虽然受环境破坏影响的农民人数众多，但环境维权行为分散，维权方式简单甚至粗暴，缺乏组织载体的农民环境维权行为对农村环境治理状况的改善只是治标不治本。

2.5 农村社区成员参与环境治理的意识缺失

尽管农村日益污染的生态环境严重威胁到了农民的生存和发展，农村生态环境的治理与农民利益息息相关，因此农民应该作为农村生态治理的主体。然而从实践来看，农民参与农村环境治理的意识缺失，其影响因素有：首先，农民受教育程度不高，文化水平比较低。众所周知，农民的受教育程度明显低于城市居民，农民缺乏环境治理的专业知识，对国家所颁布的环境领域的法律规范并不了解，对于环境破坏的严重后果预计不足，因而履行环境治理义务的主体性意识不高。其次，现阶段农民过度追逐自身的经济利益而忽视农村生态利益的影响。在建设社会主义新农村以及加快实现城乡一体化进程等利好政策的激励下，农民急切希望在短时期内摆脱贫困和发家致富，因此对于一些污染严重、损耗较大的建设项目，农民更关注的是该项目实施所带来的经济利益，而对其给农村生态环境造成的破坏却视而不见。对于需要农民长期投入且回报不明显的农村环境治理，农民更无参与的内在动力。再次，我国现阶段政府管制型环境治理模式对社区参与环境治理的制约。在我国农村生态环境的治理中，政府一直简单的沿袭城市污染治理的“先污染后治理”的方法，这种环境的末端治理方式排斥和否定社区参与，从项目的决策到开发实施基本都是政府说了算，农民对此没有发言权，使得农民漠视和放弃对本该享有的环境事务参与权。总的来说，我国农村社区成员环境意识不强，对参与农村环境治理的热情不高，是制约着农村环境治理中社区参与机制发挥积极作用的主观性障碍。

3 完善我国农村生态环境治理之社区参与机制的路径选择

3.1 完善我国农村生态环境治理的法律规范体系

3.1.1 尽快出台统一的《农村环境保护法》。我国现行针对农村环境保护的法律法规和政策措施比较分散、凌乱和重复，尽管国务院正在制定《农村环境保护条例》，但法规的效力层级不够，仍不利于农村生态的保护，因此有必要针对农村环境问题出台统一的《农村环境保护法》。在该法中将“保护和改善农村生态环境，促进农村经济社会协调发展”作为立法目的，同时在该法中规定各级政府承担的环保职责、农民的环境权利和义务、环境破坏者的法律责任等，在针对农村生态保护的具体制度规定上，规定农村环保财政投入、农村环境生态补偿、发展循环农业、农村环境纠纷调解等制度。

3.1.2 制定有关农村生态保护的单行法律规范。除了制定农村生态保护基本法外，针对农村农业生产污染、农民生活污染以及乡镇企业污染、畜禽养殖污染等日益严重的情形，在符合全国性立法基础上，还应加强制定《促进农村清洁生产条例》《农村畜禽养殖污染防治条例》《农村土壤污染防治条例》《乡镇企业污染防治条例》等法规，制定《生态村镇建设管理办法》《向农村转移污染防治办法》等，弥补农村环境保护立法的空白。

3.1.3 修改相关法律规范，使之与新出台的《农村环境保护法》及其他农村环境保护的单行法律规范相协调。一方面，在《环境保护法》中增加有关农村生态保护与治理的内容，加强这方面的比重；另一方面，修订《土地管理法》、《农业法》中有关农村资源利用和环境保护的规定，以促进经济社会可持续发展作为其立法基本理念，实现有关农村生态保护相关法律规范之间的衔接与协调。

3.2 在立法上确立公民的环境权

首先，在宪法上明确规定公民的环境权。在生态文明建设越来越受到重视的当下，明确公民环境权的宪法地位，在宪法上规定公民的环境权，在环境保护的理论界和实践界早已形成共识。为体现公民环境权作为新型人权的重要性，可在宪法的“公民的基本权利和义务”一章中这样规定：“任何公民享有在良好的生态环境中生存和发展的权利，也承担保护生态环境的义务。”［11］其次，在环境保护相关法律中将公民环境权的内容具体化。其内容应该包括三个方面：其一，公民享有在良好、舒适的环境中生存的权利，主要是一些实体性权利，这类型的环境权包括日照权、通风权、清洁空气权、清洁水权、环境审美权、环境免害权等；其二，公民享有参与国家环境管理的权利，主要表现为一些程序性权利，如环境知情权、环境参与权、环境表达权、环境监督权等；其三，公民享有的环境权益受到侵害的时候的救济权，包括环境请求权、环境损害赔偿权、环境诉讼权等。其四，在地方制定的有关规范性文件中完善有助于实现农民环境权的制度体系。如完善环境信息公开制度、农村生态补偿制度、农村环境资源产权制度、农民环境利益表达制度、环境损害监测评估制度、农村生态损害赔偿制度、环境公益诉讼制度等等。

3.3 健全我国生态环境治理的公共参与机制

为保障社区成员有效参与农村生态治理，必须在立法上明确公众参与的事项、方式和主体等，完善环境治理的公共参与机制，其内容主要包括：

3.3.1 明确公众参与环境治理的事项范围。如前文所述，我国现行环境治理的公众参与模式是一种事后的末端参与，实际上是一种形式性参与，因此应扩大公众环境治理的事项范围，由形式性参与向实质性参与转变，具体包括：规定公众有权参与环境立法和政策的制订、有权参与环境决策和规划的执行与实施、有权参与环境纠纷的调解、有权参与环境技术的研发与推广等，让公众参与到环境治理的整个过程当中。

3.3.2 明确公众参与环境治理的方式、途径。西方国家的公众参与环境保护的方式很多，主要有社区现场说明会、小组研究、报刊或网络征询意见、公共咨询站、召开记者会等，其主要目的在于增强政府、资源利用开发者和民众之间的多向互动沟通与协调。借鉴西方经验，结合我国实际，可根据公众参与环境治理的事项的不同，分类规定不同的参与方式。如：在环境决策、规划制定中或项目实施前的参与，主要是征询意见，因此可通过问卷调查、专家咨询、听证会、座谈会等方式吸收公众参与；在环境法律、政策或开发项目实施过程中的参与，主要是接受公众监督，因此该阶段可采取设置举报电话、举报信箱、新闻曝光等方式发挥公众的监督作用；在项目建成后的参与是把关性参与，主要有：在验收项目时要请社区代表参加、对社区成员的投诉和举报要进行针对性回应、在环境纠纷的处理时要不偏不倚等。

3.3.3 明确公众参与环境治理的主体范围。环境治理中的公众在数量是具有多样性、可变性的利益共同体，其确立的标准有邻近关系、经济关系、使用关系、价值关系等。［12］因此，综合以上标准，在环境治理的实践中参与主体的选择主要分为三类：第一类是环境利益直接受项目实施影响的主体，主要是住在项目影响范围的社区的成员；第二类是环境利益间接受到项目影响的公共代表，如地方官员、人大代表、政协委员、社区负责人等；第三类是对环境治理感兴趣的或具有专业知识的环保志愿者、环境问题专家、新闻媒体等。

3.4 积极发展农村社区环保组织机构

与村委会的行政性倾向不同，社区环保组织具有公共服务性和公益性，是在维持现行政府环境管理秩序的框架下，发动社区中的知识分子、社会精英、志愿者、党员群众、退休老人等作为该组织的成员，以维护和改善社区的环境状况为共同目标的自治性组织。在优势和功能上，社区环保组织首先具有本土优势，能因地制宜地制定并实施本地农村可持续发展的资源环境管理策略；其次，社区环保组织首先具有成本优势，整合优化农村生活生产资源，以村为单位集中治理分散的农村污染源，能发挥规模效益优势，降低治理成本；再者，社区环保组织作为农户和政府参与农村环保的中间体，具有信息传递的优势，能及时有效地在政府和农民之间起着上传下达的作用。在具体职能上，社区环保组织的职能主要有：随时监测和掌握农村的生态状况，防止本地区的公共环境资源被过度消耗和浪费；在听取村民意见的基础上制定社区的环境治理方案和组织活动章程；定期举办各种社区环保公益活动，对社区农民进行环境保护方面的法制教育，提高农民的环保意识；引导社区农民改变传统污染性大、对环境破坏性强的传统生产和生活方式，合理开发利用农村自然资源等等。在环境治理的方式上，通过参与环境有关的听证会、提交环境治理的议案、召开环境研讨会、发动新闻传媒对环境破坏的报道、与区域性的环境NGO合作等方式参与农村环境治理。应明确社区环保组织的法律地位，保持农村社区环保组织的中立性，政府要转变职能，减少对社区环保团体的干预，积极鼓励社区环保组织参与环境保护，引导其推进全国尤其是在农村地区的环保工作的开展。

3.5 增强农民的环境治理参与意识

增强农民的环境治理参与意识，主要措施有：（1）加强农村社区的生态文化建设，提高农民的生态意识。一方面，针对广大农民文化素质偏低、知识接受力差的特点，对农村生态文化知识的宣传与教育在内容上要因材施教，应贴近农村生产生活的实际，尽量使生态文明的知识生活化通俗化；另一方面，在具体的形式上，可以通过环境保护宣传册等书面文字形式以及电视广播播放公益广告等形式，还可以利用世界环保日、世界地球日、植树节等有关环境保护的重要节日主办主题鲜明的宣传活动，以此教育和培养农民的生态意识和环保观念。（2）提升政府的农村环境治理能力。调动社区成员参与农村生态治理的主动性，离不开政府在生态治理中积极的推动和引导作用。应改革政府现行不合理的政绩考评体制，由传统的以GDP为中心转向以绿色GDP为核心的考核机制，将各级政府的工作重心由单纯的经济增长变为经济、资源环境和社会的可持续发展，同时政府要转变环境治理方式，由现行的管制压制走向互动回应，由末端治理走向源头预防，重视培养和发动各方面的力量参与生态环境的保护与治理。（3）重构农村的社会资本。美国社会学家普特南认为：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”［13］农村社会资本是社区成员在农村社会中重要的社会资源，是其在农村生态环境治理中相互合作的基础。重构农村的社会资本，需要提供社区人际交往的平台，如建立村环境服务中心，增加村民在环境问题上的交流与互动；需要培育具有良好信任的社区关系网络，社区管理机构应弘扬传统文化中友善的邻里关系、和谐的家风道德建设，构建融洽的农村社区人际关系；还需要提升社区成员的公共精神，通过发动社区居民参与社区公共事务的讨论、决策及其实施，在共同协作中培育社区成员对社区的归宿感和向心力。

［1］赵春.建立适应农村发展需要的新环境政策体系［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2004，（1）:136.

［2］韩从容.新农村环境社区治理模式研究［J］.重庆大学学报（社会科学版），2009，（6）:109.

［3］冯健.农村环境治理的经济学分析［D］.浙江大学硕士学位论文，2005.25.

［4］王玉庆.环境经济学（第一版）［M］.北京:中国环境科学出版社，2002.42.

［5］吴萍，栗明.社区参与生态补偿探析［J］.江西社会科学，2010，（10）:173.

［6］高海清.农村生态环境治理的社区促动机制分析［J］.经济问题探索，2010，（4）:42.

［7］陈泉生.环境法学基本理论［M］.北京:中国环境科学出版社，2004.34.

［8］张峰.生态补偿法律保障机制研究［M］.北京:中国环境科学出版社，2010.81.

［9］赵大维.公民环境权研究［D］.东北农林大学硕士学位论文，2011.21.

［10］江文甲.农村生态环境保护的社区机制研究［D］.福建农林大学硕士学位论文，2014.24.

［11］史玉成.论公民环境权及其法律保障［J］.西南政法大学学报，2002，（5）:81.

［12］卓光俊.我国环境保护中的公众参与制度研究［D］.重庆大学博士学位论文，2014.71.